Fábián Adrián

Kommentár
az önkormányzati törvényhez

Kiadja a

CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

Budapest, 2013

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@complex.hu

www.complex.hu

Felelős vezető: a CompLex Kiadó Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Tóth Gábor

A kiadványok szerkesztésért felelős: dr. Vajda Krisztina

Felelős szerkesztő: dr. Kovács Mercédesz, Szántó Dóra

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Műszaki szerkesztők: Kerek Imréné, Szász Zoltán

Fedélterv és tördelés: CompLex Kiadó Kft. DTP-csoport

ISBN 978 963 295 286 4

Termékkód: YEB1324

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

Fábián Adrián

Kommentár
az önkormányzati törvényhez

Kommentár a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló
2011. évi CLXXXIX. törvényhez

CompLex Kiadó • Budapest, 2013

Szerző:

Dr. Fábián Adrián

Kézirat lezárva: 2013. január 1.

© Dr. Fábián Adrián, Budapest, 2013

© CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2013

A CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. az 1795-ben alapított

Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

AB

Alkotmánybíróság

ABH

Alkotmánybírósági Határozatok

Abtv.

2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról

AJB

Alapvető Jogok Biztosa

Alaptv.

Magyarország Alaptörvénye

Alk.

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról

Art.

2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről

ÁSZ

Állami Számvevőszék

Ásztv.

2011. évi LXVI. törvény az Állami Számvevőszékről

Ávtv.

2007. évi CVI. törvény az állami vagyonról

Be.

1998. évi XIX. törvény a büntetőeljárásról

BH

Bírósági Határozat

Bszi.

2011. évi CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról

Btk.

1978. évi IV. törvény a Büntető törvénykönyvről

Civiltv.

2011. évi CLXXV. törvény az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról

Egtv.

1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről

EU

Európai Unió

Éptv.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről

Febtv.

1997. évi CLIX. törvény a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról

Fegytv.

1996. évi XLIII. törvény a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról.

Gstv.

2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról

Gt.

2006. évi IV. törvény a gazdasági társaságokról

Hart.

1996. évi XXV. törvény a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról

Htv.

1990. évi C. törvény a helyi adókról

Infotv.

2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról

Inytv.

1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról

Itv.

1990. évi XCIII. törvény az illetékekről

Jat.

2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról

KEKKH    

Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatal

Ket.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól

KGD

Közigazgatási Gazdasági Döntvénytár

Kkt.

1988. évi I. törvény a közúti közlekedésről

Kktv.

2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról

Közftv.

2011. évi CVI. törvény a közfoglalkoztatásról, és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó valamint egyéb törvények módosításáról

Kptv.

2010. évi L. törvény a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról

KSH

Központi Statisztikai Hivatal

Kttv.

2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről

LB

Legfelsőbb Bíróság

Médtv.

2010. évi CLXXXV. törvény a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról

Mötv.

2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól

Mt.

2012. évi I. törvény a munka törvénykönyvéről

NAV

Nemzeti Adó- és Vámhivatal

Nemtv.

2011. évi CLXXIX. törvény a nemzetiségek jogairól

Nevtv.

2011. évi CXCVI. törvény a nemzeti vagyonról

Ogytv.

2012. évi XXXVI. törvény az Országgyűlésről

Ötv.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

Pp.

1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról

PSZÁF

Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete

Ptk.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről

Rtv.

1994. évi XXXIV. törvény a rendőrségről

Sztv.

2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről

Tftv.

1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről

Tvfr.

119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól

ELŐSZÓ

A magyar önkormányzati rendszer elmúlt több mint húsz évét a viszonylagos stabilitás jellemezte, legalábbis, ami a szervezetrendszert és a kötelező feladatokat illeti. Ez a viszonylagos stabilitás azonban korántsem jelentett kiegyensúlyozott és kisebb-nagyobb zavaroktól mentes működést. Ebben a körben talán a legfontosabbak az állami finanszírozással, illetve az önkormányzatok gazdálkodásával összefüggő problémák, anomáliák voltak.

Hazánk önkormányzati rendszerének korrekcióját hosszú évek óta sürgették gyakorlati és elméleti szakemberek egyaránt. Többé-kevésbé egyetértés mutatkozott a továbbfejlesztés lehetséges irányában is. Sajnos, a szükséges parlamenti konszenzus hiánya sok esetben még a legszükségesebb, legelemibb korrekciókat sem tette lehetővé.

Magyarország Alaptörvényének hatálybalépése, illetve a szükséges parlamenti többség megléte egyértelművé tette, hogy nem csak a szakmai, hanem a politikai feltételek is adottá váltak az új önkormányzati törvény elfogadásához.

Az Alaptörvény vonatkozó rendelkezései és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) szabályai (részben) újfajta önkormányzati mechanizmus irányába mozdultak el, legalábbis abban az értelemben, hogy nem a helyi önkormányzat státusa, jogállása képezi a rendszer képzeletbeli középpontját, hanem a funkciók, a feladatok, és a feladatellátás.

A fentiekben érintett stabilitás azonban továbbra is lényeges elvárás, amit akkor is figyelembe kellene vennie a törvényhozónak, ha egyébként rendelkezik a sarkalatos törvény folyamatos módosításának a lehetőségével. A megfontolt, következetes jogalkotás különösen az önkormányzati törvény tekintetében vitathatatlan elvárás, amelynek lényeges gyakorlati, működésbeli aspektusai vannak.

Ez a Kommentár elsősorban polgármesterek, jegyzők, helyi képviselők, valamint az önkormányzatoknál foglalkoztatott, a helyi önkormányzati rendszerrel kapcsolatban álló szakemberek számára készült, abból a célból, hogy segítse az eligazodást az Mötv. szabályainak alkalmazásakor, azok értelmezésekor, illetve általában segítse az átmenetet a korábbi szabályozásból az új szabályozás irányába.

A Magyarázat támaszkodik az Mötv. alapján is releváns korábbi működési tapasztalatokra, tanulságokra, a bírósági gyakorlatra, és a kapcsolódó joganyag lényegi tartalmára. A szerző azonban tisztában van vele, hogy ez a Kommentár sokkal inkább egy súlyos munka kezdete, mint lezárása, csakúgy, ahogy a magyar helyi önkormányzatok tisztségviselői, köztisztviselői is tudatában lehetnek annak, hogy a feladatellátás, a működés, összességében az Mötv. alkalmazása időről időre komoly kihívások elé fogja őket állítani.

A szerző

2011. ÉVI CLXXXIX. TÖRVÉNY MAGYARORSZÁG HELYI ÖNKORMÁNYZATAIRÓL

Az Országgyűlés elismeri és védi a helyi választópolgárok közösségének önkormányzáshoz való jogát.

A helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését.

Az Országgyűlés tisztelettel adózva hazánk haladó önkormányzati hagyományai előtt, az Alaptörvényben meghatározott önkormányzati jogok kiteljesítése, a helyi önkormányzáshoz szükséges feltételek megteremtése, a nemzeti együttműködés erősítése, a települések önfenntartási képességének elősegítése, valamint a helyi közösség öngondoskodásra való képességének erősítése érdekében – figyelembe véve a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt alapelveket – az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése, az 51. § (2) és (3) bekezdése tekintetében az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése alapján a következő törvényt alkotja:

1. A magyar helyi közigazgatás történeti vázlata

Magyarországon, akárcsak Európában bármerre, a helyi közigazgatás, az önkormányzati (területi-települési) igazgatás középkori gyökerekre nyúlik vissza. Az első jelentősebb helyi autonómiák, önálló települési közösségek a városokhoz köthetők, amelyek valamilyen úton-módon az uralkodótól – a többi településhez képest – (adott esetben eltérő mértékű és minőségű) többletjogokat, fokozottabb önállóságot vívtak, érdemeltek, vagy éppen harcoltak ki maguknak (ld. kiváltságlevelek). [Bővebben: Mezey Barna (szerk.): A magyar jogtörténet forrásai. Budapest 2001.] A különféle kiváltságokkal (pl. szabad bíróválasztás, árumegállítási jog), és királyi privilégiummal rendelkező városok saját (városi) jogot is alkothattak, a város élén pedig a választott bíró és tanács állt. [Degré Alajos: Magyar alkotmány- és jogtörténet. Béli Gábor (szerk.), Pécs 2009. 57. oldaltól.]

Ahogy Werbőczy a Tripartitumban fogalmaz: „Tulajdonképpen pedig a város, házaknak és utzáknak a szükséges falakkal és bástyákkal körülvett sokasága, a mely a jó és tisztességes megélésre kiváltságolva van.” Egyébként Werbőczy is utal a következőkben a városok eltérő jogállására. [Vö. Tripartitum III. Rész 8. cím.]

A XVII–XVIII. század központosító, abszolutista törekvései nem kedveztek a helyi közösségek önállósodási törekvéseinek, a régi városi szabadság hanyatlásnak indult Európában, és Magyarországon egyaránt, azzal a különbséggel, hogy a centralizációs törekvésekkel szembeni ellenállásnak nálunk alkotmányvédő, nemzeti karaktere is volt. Az ezt követő modernizáció hazánkban ígéretesen indult, de a kísérletek végső soron az 1848/49-es forradalom és szabadságharc bukása miatt nem járhattak sikerrel, sőt a kiegyezésig lényegében az önállóság minimumát sem biztosító osztrák közigazgatási jog uralma alá kerültek a magyar települések. [Kajtár István: Az önkormányzatok története és kultúrtörténete. In: Jogi beszélgetések. Kéki Zoltán (szerk.), Kaposvár 1996. 26. o.]

Az első – európai összehasonlításban korszerűnek viszont aligha nevezhető – helyi közigazgatást szabályozó jogszabályunk a községek belső igazgatásáról szóló 1836. évi IX. törvénycikk volt. A község szervezetéről viszonylag keveset tudunk meg belőle, feladat- és hatásköréről pedig szinte semmit. A törvénycikk szabályozta a községi bíró megválasztását, illetve kimondta, hogy a „jegyzőt pedig, ki jó erkölcséről és ügyességéről ösmeretes, a Földes-Úrnak jóváhagyása mellett az illető Község szabadon fogad”. [1. §]

A 1848–49-es forradalom és szabadságharc törvényhozása lerakta a polgári közigazgatás alapjait, de különösen, ami a helyi-területi közigazgatást illeti, a részletek kidolgozására, illetve a megvalósításra már nem maradt idő. [Csizmadia Andor: Bürokrácia és közigazgatási reformok Magyarhonban. Budapest 1979. 13. o.] A szabad királyi városokról szóló 1848. évi XXIII. törvénycikk is csak általános szabályokat tartalmazott: a város, mint önálló köztörvényhatóság, közdolgait törvényes felsőbb felügyelés alatt, minden más törvényhatóságtól függetlenül, a köztörvény szerint igazgatja. [1. §]

Magyarországon a (nemesi) vármegyék voltak a meghatározó elemei az önkormányzati közigazgatásnak, nem a települések, de a vármegye az 1848–49-es forradalom- és szabadságharc időszakáig jellemzően igazságszolgáltatási funkciókat látott el, illetve pl. a területén fekvő várak megerősítése, vagy a megyébe vezényelt katonaság elszállásolása, élelmezése volt a feladata. [A (fő)szolgabíró által vezetett járás a kezdetektől, XVI. század elejétől a vármegye irányítása alatt álló, választott önkormányzati testülettel, autonómiával nem rendelkező területi egység volt, amely közreműködött a vármegyei döntések végrehajtásában.] [Degré Alajos: A megyei közigazgatás átalakulása a XVII. század elején. In: Válogatott jogtörténeti tanulmányok. Mezey Barna (szerk.), Budapest 2004. 218, 226. oldalak.]

A kiegyezést követő törvényalkotás megerősítette a vármegyék vezető szerepét, a községek (beleértve a városok döntő többségét is) lényegében a vármegyék alárendeltségében működtek, a „vármegye hatósága alatt” álltak. [Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Budapest 1942. 322. o.]

A köztörvényhatóságok rendezéséről szóló 1870. évi XLII. törvénycikk úgy fogalmazott, hogy a köztörvényhatóságok (a vármegyék, illetve a törvény által meghatározott területi egységek, a szabad királyi, valamint bizonyos városok), a törvény korlátai között gyakorolják:

a) az önkormányzatot,

b) az állami közigazgatás közvetítését,

c) ezeken felül a törvényhatóságok egyéb közérdekű, sőt országos ügyekkel is foglalkozhatnak, azokat megvitathatják, azokra nézve megállapodásaikat kifejezhetik, egymással és a kormánnyal közölhetik, és kérvény alakjában a képviselőházhoz közvetlenül felterjeszthetik.

Önkormányzati jogánál fogva a törvényhatóság saját belügyeiben önállóan intézkedett, határozott és szabályrendeleteket (statútumokat) alkothatott; határozatait és szabályrendeleteit saját közegei által végrehajthatta; tisztviselőit maga választotta; a kormánnyal pedig közvetlen érintkezhetett. [Vö. 1–2. §]

A törvényhatóságot a törvényhatósági bizottság képviselte, és – főszabályként – a hatósági jogokat a törvényhatósága nevében a bizottság gyakorolja. A bizottság fele részben a törvényhatóság területén legtöbb államadót fizető választójoggal rendelkező polgárokból állt (virilizmus). [18–19. §]

A vármegyei igazgatás, így az egész magyar területi közigazgatás meghatározó alakja a törvényhatósági bizottság (közgyűlés) elnöke, a főispán volt. [Részletesen: Vass György: A megye közjogi helyzetének alakulása a királyi vármegyétől a modern területi önkormányzatig. Magyar Közigazgatás 2006. 1. sz. 17. oldaltól.]

A főispán a végrehajtó hatalom (a kormány) képviselője volt (nem a törvényhatóság szerve, hanem az államé), a királytól (az államfőtől) nyerte el megbízatását; a törvény szerint „ellenőrzi a törvényhatósági önkormányzatot és őrködik a törvényhatóság által közvetített állami közigazgatás érdekei felett”. [53. §; Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. 285. o.]

A törvényhatóságok mellett a községeket is átfogóan szabályozták a kiegyezést követően. A községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvénycikk kimondta, hogy a községek:

a) városok, melyek ún. rendezett tanáccsal bírnak;

b) nagyközségek, melyek rendezett tanáccsal nem bírnak ugyan, de a törvény által rájuk ruházott teendőket saját erejükből teljesíteni képesek;

c) kisközségek, melyek a törvény által a községekre ruházott teendőket korlátolt anyagi viszonyaik miatt saját erejükből teljesíteni nem képesek és ezért más községekkel szövetkezniük (mai fogalmaink szerint társulniuk) kell.

A község a törvény korlátai között önállóan intézte saját belügyeit, végrehajtotta a törvénynek és a törvényhatóságnak az állami és a törvényhatósági közigazgatásra vonatkozó rendeleteit. Közigazgatási (hatósági) ügyekben a községek fellebbviteli hatósága első fokon a törvényhatóság, másodfokon a kormány volt. [1–3. §]

A képviselő-testület határozatait és a törvényhatóság rendeleteit a községi elöljáróság hajtotta végre. A községi elöljáróság tagjai – többek között – a bíró (rendezett tanácsú városokban: a polgármester), a helyettese, a „tanácsbeliek”, a jegyző (főjegyző, körjegyző), a közgyám stb. voltak. [63–64. §]

1880-tól az ország gazdasági-társadalmi modernizációja, illetve Tisza Kálmán miniszterelnök centralizációs politikája nem hagyta érintetlenül a helyi közigazgatást sem, de az új törvények a szervezeten, illetve a feladat- és hatáskörökben, valamint a község és vármegye közötti viszonyban kevés változást hoztak. [Csizmadia Andor: Bürokrácia és közigazgatási reformok Magyarhonban. 15. o.]

A törvényhatóságokról szóló 1886. évi XXI. törvénycikk szerint a belügyminiszter a törvényhatóságoknak az önkormányzati hatáskörben követett közigazgatási eljárását, belső ügyvitelét és pénzkezelését saját kiküldött közege által bármikor megvizsgáltathatta. [1–4. §] Voltak olyan vármegyei határozatok, szabályrendeletek, amelyeket csak előzetes miniszteri jóváhagyás (vagy bemutatás) után lehetett végrehajtani [5. §], a vármegye költségvetési önállóságát később a kormány beavatkozási joga korlátozta [1927. évi IV. tc.], számottevő adóztatási joggal nem rendelkezett, a főispán pedig felterjesztési (kifogásolási) jogával felfüggeszthette a döntések végrehajtását [57. § B.]. Minderre tekintettel állapította meg MAGYARY ZOLTÁN, hogy a „vármegyék e rendelkezések révén öncélú és valódi önkormányzattal bíró testületek helyett a közigazgatásnak a kormánytól függő szerveivé lettek”. [Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. 271. o.]

A községekről szóló 1886. évi XXII. törvénycikk lényegi változásokat a korábbiakhoz képest szintén nem hozott, fenntartotta, hogy a községek rendezett tanácsú városok vagy kis-, illetve nagyközségek. Utóbbiak között a jogállásbeli eltérés lényege a „jegyzőtartás képessége” (nagyközség), illetve ennek hiánya (körjegyzőségbe szerveződő kisközségek). [Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. 317. o.]

A község saját belügyeiben határozatokat és szabályrendeleteket (statútumokat) alkothatott; határozatait és szabályrendeleteit saját elöljárói és közegei által hajthatta végre; rendelkezett a község vagyona felett; községi adót vetett ki; gondoskodott a községi utakról és egyéb közlekedési eszközökről; a községi iskolákról és más intézetekről; kezelte a mezei, a tűz- és közrendőrséget, a szegényügyet; gyakorolta mindazon jogokat és mindazon kötelességeket, amelyek a községeket törvény szerint megillették.

Rendezett tanácsú város a felsorolt jogokon felül kezelte a helyi igények szerint a piaci, hegyi, vásári, építészeti és közegészségi rendőrséget; eljárt az ipar-, és a gazdák és cselédeik között a szolgálati viszonyból keletkezett ügyekben. [Vö. 21–22. §]

Több községi határozat csak a törvényhatóság (vármegye) jóváhagyása után volt végrehajtható (pl. községi adó megállapítására, kivetésére és behajtására, kölcsönfelvételre stb. vonatkozó). A törvényhatóság határozata ellen 15 napon belül a község a belügyminiszterhez fellebbezést nyújthatott be. [24. §]

A község szabályrendelete a törvénnyel, a kormány és törvényhatóság hatályban levő szabályrendeleteivel nem lehetett ellentétes; a 30 napi fellebbezési határidő leteltével a törvényhatósághoz fel kellett terjeszteni, és csak ennek nyilvános vagy hallgatólagos jóváhagyása után volt végrehajtható. [27. §; Bővebben: Kajtár István: Magyar városi önkormányzatok (1848–1918). Budapest 1992.]

A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk egyik célkitűzése volt az önkormányzati testületek újjászervezése, de lényegi változásokat – legalábbis az önkormányzatok szempontjából – nem hozott (pl. újraszabályozta a testületek tagjainak választását, megszüntette a rendezett tanácsú város elnevezést). A második világháború befejezéséig több törvénytervezet is született a községi igazgatás átfogó újraszabályozására, ezek azonban jogszabályi szintre sohasem emelkedtek.

A második világháború befejezése után, a közigazgatás ideiglenes rendezéséről szóló 14/1945. ME rendelet foglalkozott elsőként a magyar közigazgatás átszervezésével, kimondta, hogy a helyi önkormányzatok önállóan és a maguk erejéből gondoskodjanak az igazgatási szervek létrehozásáról és működésük biztosításáról. Az említett rendelet bizonyos demokratikus reformokat is megvalósított (pl. eltörölte a virilizmust), így a régi önkormányzati formák (pl. a vármegye) „új tartalommal telítődtek meg”. [Beér János: A helyi tanácsok kialakulása és fejlődése Magyarországon (1945–1960). Budapest 1962. 97. o.]

A jogszabály kiegészítő rendelete szorgalmazta, hogy haladéktalanul alakuljanak meg a törvényhatósági bizottságok, valamint a képviselő-testületek. [1030/1945 ME sz. rendelet 1. §] A „széthullott” helyi államigazgatási szervek helyett, illetőleg mellettük az ország legtöbb vidékén nemzeti bizottságok jöttek létre. [Varga József: A tanácsok központi irányítása. In: A tanácsrendszer negyedszázada. Kovács Tibor (szerk.), Budapest 1976. 148. o.]

1945-től 1950-ig a helyi közigazgatás szervezeti rendje mindezek ellenére lényegében változatlan maradt, ebben az időszak voltak ugyan kísérletek polgári típusú közigazgatás kialakítására (ERDEI–BIBÓ féle koncepció), de megvalósításukra – a jól ismert bel- és külpolitikai okokból – nem kerülhetett sor.

Az 1949. augusztus 20-án hatályba lépett az 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alk.), Magyarország második írott Alkotmánya (az első a Tanácsköztársaság idején született). Majd ezt követően, immáron szilárd alapokon megindult a helyi közigazgatás teljes átalakítása, a szovjet típusú tanácsrendszer kiépítése.

A helyi tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény (első tanácstörvény) abból indult ki, hogy „a szocializmus útján haladó Magyar Népköztársaság olyan államszervezetet épít, amely biztosítja a dolgozók tevékeny és állandó közreműködését az államhatalom gyakorlásában és az államigazgatás munkájában, közelebb viszi az ügyintézést a dolgozó tömegekhez és következetesen érvényesíti a szocialista törvényesség elveit.”

„A helyi tanácsok a dolgozó nép köréből a széles körű demokrácia alapelvei szerint választott és a demokratikus centralizmus elveinek megfelelően egymás alá és fölé rendelt szervek, amelyek működési területükön a dolgozó nép egységes államhatalmát képviselik, biztosítják a tervszerűséget az állami élet minden vonatkozásában, ellátják a gazdasági, társadalmi és kulturális vezetés feladatait, valamint általában az államigazgatás helyi tennivalóit.” [1. §]

Helyi tanácsot kellett alakítani minden megyében, minden járásban, minden városban, valamint a minisztertanács által meghatározott városi kerületben és rendszerint minden olyan községben, amelynek lakossága az 500 főt elérte. [3. § (3) bek.]

A személyi kultusz visszaszorítására tett kísérlet, a „szocialista demokrácia” és „szocialista törvényesség” érdeke, a túlzott centralizáció leépítésének elhatározása néhány év múlva újabb tanácstörvény megalkotását eredményezte. [Magyar Dolgozók Pártjának Központi Vezetősége 1953. június 28-án meghozott határozata.] Az MDP III. kongresszusán (1954. március 24–30.) elhangzott – többek között – az is, hogy „a bürokratizmus ellen, az államapparátus egyszerűbbé és olcsóbbá tétele, valamint a tömegekhez való közelebb vitele érdekében folytatott harc pártunk és állami vezetésünk különösen fontos feladata.”

1954-ben módosították az Alkotmányt, különösen annak a tanácsokkal foglalkozó V. fejezetét, e módosítások célja elsősorban viszont nem a helyi önállóság fokozása, hanem az volt, hogy a tanácstörvény előkészítése során átgondolt és „tiszta” hierarchikus rendet a tanácsok tekintetében továbbra is biztosítsa. [Bihari Ottó: A tanácsok megjelenése a szocialista alkotmányokban; a magyar tanácsok a hatályos alkotmányunkban. In: A tanácsrendszer negyedszázada. Kovács Tibor (szerk.), Budapest 1976. 119. o.]

A tanácsokról szóló 1954. évi X. törvény (második tanácstörvény) preambuluma úgy fogalmazott, hogy „a tanácsok munkájának eddigi tanulságai, valamint a népi demokráciánk fejlődése folytán előttünk álló megnövekedett feladatok szükségessé teszik, hogy továbbfejlesszük a tanácsok szervezetét olyan új tanácstörvény alkotásával, amely biztosítja az Alkotmány elveinek következetes megvalósulását.” Továbbá: „A tanácsoknak a Magyar Dolgozók Pártja irányításával fokozott mértékben kell támaszkodniok államhatalmi és államigazgatási munkájukban a lakosságra, a Hazafias Népfrontra és a dolgozók tömegszervezeteire.”

Az „államhatalom helyi szervei” a megyei tanács, a járási tanács, a városi tanács, a községi tanács, a városi kerületi tanács voltak. A helyi tanácsok tagjait az illető terület választópolgárai négyévi időtartamra – az országgyűlési képviselők választására megállapított alapelvek szerint – választották. [30. § (1)–(2) bek.]

A helyi tanácsok működési körükben helyi rendeleteket hozhattak, amelyek nem lehettek törvénnyel, törvényerejű rendelettel, a minisztertanács, a miniszterek vagy a felsőbb tanácsok rendeleteivel ellentétesek.

A helyi tanácsok az alájuk tartozó tanácsoknak minden olyan rendeletét, határozatát vagy intézkedését, amely az alkotmányba vagy alkotmányosan hozott jogszabályba ütközik, megsemmisíthették, illetőleg megváltoztathatták. [30. § (1)–(4) bek.] A helyi tanácsok végrehajtó és intézkedő szervei a végrehajtó bizottságok voltak, amelyeket a tanácsok tagjaik sorából választottak. [33. § (1) bek.]

Bizonyos (szerény) demokratizálódás eredményeképpen a 70-es évek elején újraszabályozták a tanácsi igazgatást, átütő változások azonban nem történtek. A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény (harmadik tanácstörvény) már úgy határozta meg a tanácsokat, mint „demokratikus alapelvek szerint választott és a demokratikus centralizmus alapján működő testületi szervek. Működési területükön a dolgozó nép egységes államhatalmát képviselik, ellátják a társadalmi, gazdasági és kulturális vezetés feladatait”. [1. § (2) bek.] Továbbá a tanácsok „a nép hatalmát megvalósító szocialista államnak, a demokratikus centralizmus alapján működő népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervei”. Tehát a definícióba bekerült az önkormányzati jelző is. [2. § (1) bek.]

Az 1971. évi tanácstörvény rendelkezéseit IVANCSICS összehasonlíthatatlannak nevezi az 1950-ben megalkotott jogi szabályozással, olyannyira történtek előremutató változások, különösen a rendszerváltoztatást megelőző öt évben, hogy a harmadik tanácstörvény számos rendelkezése a hatályos szabályozásban is fellelhető. [Ivancsics Imre: Az önkormányzatoktól az önkormányzatokig, adalékok a helyi közigazgatás elmúlt száz évének történetéhez. In: A magyar államiság első ezer éve. Font Márta – Kajtár István (szerk.), Pécs 2000. 232. o.] Ilyen előrelépések, akár csak a legcsekélyebbek is, nem következtek be 1945 előtt, sőt az akkori struktúra éppen az ellenkező irányba, a centralizáció felé haladt, egészen felszámolásáig.

2. Helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok az Alkotmányban

A közigazgatást hagyományosan két részre, alrendszerre szokás bontani: államigazgatásra és önkormányzati igazgatásra. Mindkettőben közös a rendeltetésük, az, hogy közigazgatási feladatokat valósítanak meg: az államigazgatás általában a közigazgatási feladatoknak azon körét, amelyek hatósági (közhatalmi) jellegűek, míg a helyi önkormányzatok a közvetlen lokális kötődésű feladatokat, az ún. helyi közügyeket (többségében különféle közszolgáltatásokat) valósítják meg. [Bővebben: Hoffman István: Önkormányzati közszolgáltatások szervezése és igazgatása. Az elmélet és a gyakorlat tükrében. Budapest 2009.]

Az államigazgatás – eltérően az önkormányzati igazgatástól – „felülről lefelé” szerveződik, az államigazgatás szervezeti rendjére, működésére a Kormány meghatározó befolyást gyakorol (az államigazgatás legfelső szintű irányítása), amely olyan jogosítványokban mutatkozik meg mint a jogalkotási jogkör, vagy a szervezetalakítási jog. A központi (országos) közigazgatási szervek az államigazgatási szervezetrendszer meghatározó, kiemelkedő jelentőségű elemei.

A központi államigazgatási szervek rendszere mindazonáltal nem nevezhető homogénnek, de az ide tartozó szervek egységes rendszert alkotnak, amelyet a szervek közötti szerteágazó és többféle közigazgatási jogviszonyok kapcsolnak össze. Az államigazgatási feladatokat ellátó szerveket találunk az országos szint alatt területi és helyi szinteken is. Országos szinten a Kormány mellett a minisztériumokat, és a nem minisztériumi jogállású központi szerveket (kormányhivatal, központi hivatal, autonóm jogállású szerv, önálló szabályozó szerv) kell megemlíteni.

Az államigazgatásban tipikus szervezési elv a hierarchia, amely szervek közötti alá-fölérendeltségi (irányítási) jogviszonyt jelent. A szervezeti cselekvés lényegéhez tartozik az irányító és a végrehajtó közötti szereposztás, amely az alá-fölérendeltség rendjén alapul. A szervezet hatékony működése kerül veszélybe, ha az egyes szervezeti pozíciókhoz rendelt hatalmi jogosítványok és felelősségek nem különülnek el világosan.

Az államigazgatási alrendszerben a hierarchia elvéhez a dekoncentráció elve szorosan kapcsolódik, mivel ez által a kormányzat olyan államigazgatási egységekhez telepíthet feladat és hatáskört, amelyek nem országos, hanem területi szinten működnek, és a központi szerveknek alárendeltek. Területi (többségében megyei vagy regionális illetékességgel rendelkező) államigazgatási szerveket dekoncentrált vagy centrális alárendeltségű szerveknek nevezzük. A dekoncentrált szervek a központi államigazgatási szervek irányítása alatt állnak, fő tevékenységi körük a hatósági jogalkalmazás. Települési szinten az államigazgatási (hatósági) feladatokat részben a jegyző látja el, aki egyúttal megvalósít a helyi önkormányzat működéséhez kapcsolódó feladatokat is.

Emellett az államigazgatási rendszeren belül számos relációban mellérendeltségi (kooperatív, koordinatív) kapcsolatok állnak fenn. Az államigazgatási szerveknek tehát rendszerint vannak hierarchikus, kooperatív és koordinatív kapcsolatai egyaránt. [Csepeli György: A szervezkedő ember. Budapest 2001. 74. o.]

Az önkormányzati közigazgatást tulajdonképpen az állami decentralizáció eredménye, és közelebbről helyi-települési igazgatást jelenti, amelynek kulcseleme a széles körű önállóság, a helyi autonómia. Az önkormányzás a közigazgatásban tipikus jogintézmény, de önkormányzatiság nem csak területi alapon szerveződhet, a helyi önkormányzatokon kívül léteznek (létezhetnek) még:

a) szociális önkormányzatok,

b) kamarák (egyrészt megvalósítják a tagok érdekképviseletét, másrészt ellátnak igazgatási feladatokat is),

c) kulturális (intézményi) önkormányzatok (megállapítható, hogy a tudomány művelése mindig valamiféle „kooperatív” önkormányzatiságot jelentett, ennek intézményesülései a felsőoktatás önkormányzatai: egyetemek, főiskolák),

d) média-önkormányzatok (Nyugat-Európában elterjedt megoldás, hogy a közszolgálati televízió és rádió a kormányzattól, politikától független szervezetek, amelyek döntéshozó testületeiben különféle társadalmi szervezetek is képviseltetik magukat),

e) egyesületi jog alapján létrejött önkormányzatok,

f) vallási közösségek (egyházak) önkormányzatai,

g) érdek-képviseleti önkormányzatok (pl. szakszervezetek).

A modern (helyi) önkormányzatiság több elméleti kiindulási pontra is visszavezethető:

1. A francia felfogás szerint a helyi (önkormányzati) hatalom az államhatalom önálló része, a központosítás (centralizáció) ellenpólusa.

2. A klasszikus német felfogás szerint az önkormányzatokban a közvetlenül választott testületek útján a polgárokat be lehet vonni az államéletbe. Németországban a helyi önkormányzatiság nyitányaként értékelik az 1808-as porosz (Stein-féle) városrendeletet, melynek célja a polgárok aktivizálása, az igazgatással való együttműködésre „bírása” volt. [Karl v. Stein városi törvényét a német városok Magna Chartájának is nevezik, melynek következtében új társadalmi-szervezeti-jogi jelenség bontakozott ki önkormányzati keretek között. vö. Kajtár István: Egyetemes állam- és jogtörténet I. Budapest–Pécs 1997. 90. o.]

3. Az angol „local government”-elmélet szerint nincs az államigazgatással „szembehelyezkedő” önkormányzati igazgatás, hanem utóbbi egy köztes forma az állam és a társadalom között, amely saját felelősséggel – a törvények keretei között – önállóan igazgat, (helyben) kormányoz. [Stern, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 1. 398–399. o.]

RUDOLF VON GNEIST kétféle önkormányzat (önkormányzás) fogalmat definiált: egyrészt olyan (közjogi) jogi személy, melyet megillet az önkormányzás joga, másrészt az önkormányzás sajátos határozatok (döntések) meghozatalának folyamatát is jelenti. A helyi önkormányzást a fentiek alapján, összefoglalóan az alábbi ismérvekkel jellemezhetjük:

– Az önkormányzati igazgatás lényeges része a közigazgatásnak.

– Az önkormányzatiság a demokrácia, a jogállam elengedhetetlen tartozéka.

– Az önkormányzatoknak hatalomkorlátozó funkciójuk is van.

– Az önkormányzatok a decentralizáció megvalósulási formái.

– Az önkormányzatok erősítik a közösségi érzetet.

– A polgár érzi, hogy beleszólhat a közigazgatási egységek összetételébe, ezáltal könnyebben azonosulhat velük. [Ld. Thieme, Werner: Verwaltungslehre. München 1988. 89. o.]

A magyar önkormányzatiság klasszikus megközelítését jól szemlélteti GRÜNWALD BÉLA megállapítása: „Az önkormányzat a szabadság elvét képviseli a közigazgatásban azáltal, hogy az állam megengedi, hogy egyes polgárai nemcsak a törvények alkotásában, hanem az állami tevékenységben is részt vegyenek. Az önkormányzat a megye, a county, a department stb., községi testületek, egyletek alakjában a közigazgatás helyi jellegű feladatainak megvalósítására van ugyan hivatva, de mégis nagyszerű megnyilvánulása az ember magasabb rendű erkölcsi természetének, az emberi szabadságnak, midőn az egyes annyira át van hatva az általános akarattól, hogy képes maga irányában végrehajtó orgánuma lenni az általános akaratnak. Az önkormányzat a szabadság a közigazgatásban, az önkormányzat a szabad közigazgatás.” [Grünwald Béla: Közigazgatásunk és a magyar nemzetiség. In: A magyar közigazgatás-tudomány klasszikusai. 1874–1947. Lőrincz Lajos (szerk.), Budapest 1988. 68. o.] Az önkormányzati igazgatás szélsőségesen értékszempontú megközelítése a rendszerváltozás időszakában újjáéledt, és nagyban befolyásolta a kialakuló magyar önkormányzati rendszer alkotmányi és törvényi szabályozását. [Vö. Nagy Marianna: Helyi értékek avagy „helyiértékek” a magyar közigazgatásban. In: A közigazgatási szervezetrendszer átalakítási kísérletei. Csefkó Ferenc (szerk), Pécs 2009. 48. o.]

MAGYARY szerint az önkormányzat meghatározásakor az emberből kell kiindulni. Az emberek területi alapon történő szerveződése hozza létre azt a közösséget, amely önkormányoz. [Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. 113. o.] Az önkormányzatok működése átfogó jellegű, általános igazgatást végeznek. Az önkormányzati rendszerben a közösséget megillető hatalomgyakorlás kétféle formában valósulhat meg: közvetett (képviselők útján) és közvetlen módon. A helyi önkormányzatok képviselő-testületei és a választópolgárok pedig sorsközösségben vannak, hiszen a választott testület döntései a testület tagjaira is vonatkozhatnak. Az önkormányzati igazgatás ugyanakkor nem szünteti meg a közigazgatás egységét, a helyi önkormányzatok – sajátos formában ugyan, de – állami igazgatást végeznek. [Ivancsics Imre: Önkormányzati közigazgatás. Pécs 1997. 4–5. o.]

A helyi önkormányzatok belső szervezete – akárcsak pl. egy minisztériumé – erősen tagolt struktúra: több szervezeti egység alkotja, és ennek megfelelően a törvényes, illetve eredményes működés is e szervek összehangolt tevékenységének lehet az eredője. A jogi szabályozás szempontjából természetesen elsődleges fontosságú ezeknek az önkormányzati szerveknek (szervezeti egységeknek) az egymáshoz való viszonyát pontosan, ellentmondásoktól mentesen kialakítani.

Az AB – korábbi gyakorlatában – értelmezve az önkormányzatok közjogi pozícióját, hangsúlyozta annak meghatározó alkotmányos jelentőségét, hogy az Alkotmány az önkormányzatokat kiemelte az államigazgatás rendszeréből és garanciákkal elválasztotta a végrehajtó hatalomtól. Az Alkotmány azzal, hogy „IX. fejezetében oly módon szabályozza a helyi önkormányzatok jogállását, hogy az önkormányzati autonómiát alkotmányos védelemben részesíti a Kormánnyal és az államigazgatási szervekkel szemben, kiemeli a helyi önkormányzatokat az államigazgatás szervezetétől. A helyi önkormányzást nem tekinti az államigazgatás részének, kizárja azt, hogy a Kormány jogait a helyi önkormányzatok irányába gyakorolja. A helyi önkormányzatok és az államigazgatás elválasztása tükröződik a polgármester jogállásának alkotmányi szabályozásában is.” [Vö. 55/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 302.]

1990-ben a helyi önkormányzatiság konstituálása óriási horderejű esemény volt Magyarország történelmében: megváltozott az állami igazgatási rendszer fél évszázados elnevezése (államigazgatásból közigazgatás), egységes rendszere kibővült egy új alrendszerrel (a helyi önkormányzati igazgatási alrendszerrel), új szervezési elvek jelentek meg (pl. valódi decentralizáció, autonómia) és bizonyos működési alapelvek vesztettek jelentőségükből (pl. az állami irányítás), míg mások felértékelődtek (pl. a törvényesség elve).

„Ennek az esztendőnek, ezeknek a hónapoknak egyik legfontosabb törvényhozási feladata az önkormányzati törvény megalkotása és a helyhatósági választások megtartása.”– mondta ANTALL JÓZSEF, akkori miniszterelnök az Országgyűlésben 1990. május 22-én, és talán az elmúlt több mint húsz év őt igazolta. [Antall József kormányprogramja, elhangzott az 1990–1994. évi Országgyűlés 5. ülésén, 1990. május 22-én. Forrás: Magyar Kormányprogramok. Kiss Péter (szerk.), 1867–2002. 2. kötet. 1945–2002. Budapest 2004. 1598. o.]

A helyi közösségek – Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény totális revíziója nyomán – önállósághoz jutottak, megkapták azt az alapjogot, hogy a helyi közügyeket – törvényi keretek között – önállóan szabályozzák és igazgassák. [Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 44/A. § (1) bek. a) pont. Hatályos 2012. I. 1-jéig.] Az autonómia megteremtette annak a lehetőségét, hogy a települési érdekek, sajátosságok jogilag rendezett eljárás eredményeként felszínre kerüljenek, és az önkormányzatok önállóan lássák el feladat- és hatáskörüket. [O’Toole Jr., Laurence J.: Local public administrative challenges in post-socialist Hungary. International Rewiev of Administrative Sciences 1994. 2. sz. 293. o.]

Mindehhez az Alkotmány által garantált gazdálkodási önállóság is társult. A rendszerváltó Alkotmány rendelkezései alapján alapvetően liberális és – viszonylag – korszerű önkormányzati intézményrendszer alakult ki:

– érvényesültek a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának alapelvei;

– megvalósulhatott a demokratikus helyi hatalomgyakorlás;

– a rendszer teret engedett az önszabályozó folyamatoknak, a helyi jogalkotásnak. [Vö. Szabó Lajos: Az önkormányzati igazgatás korszerűsítése a gyakorlati igények tükrében. In: Tények és vélemények a helyi önkormányzatokról. Csefkó Ferenc – Pálné Kovács Ilona (szerk.), Pécs 1993. 175. o.]

Kialakult egy olyan demokratikus mechanizmus, amelyben „az általános hatásúnak tekinthető társadalmi célok érdekében központosság (centralizáció), s minden más közérdekű célok érdekében partikuláris önkormányzás (autonómia) érvényesülhet”. [Tamás András: A közigazgatási jog elmélete. Budapest 1997. 157. o.] Az így létrejött magyar önkormányzati rendszer sajátosságai több forrásból származnak: a magyar önkormányzati hagyományokból, a korábbi szovjet típusú tanácsrendszer jogállami keretek között is szalonképes intézményeiből, valamint a nyugat-európai (különösen dél-német) önkormányzati rendszerek megoldásaiból. Ezek azok az alapok, amelyekből a modern magyar önkormányzati struktúra alapjai származnak.

A magyar helyi önkormányzatiság továbbra is lényegében két pilléren áll: a települési és a megyei (területi) önkormányzatokon. Az önkormányzati feladatellátás (és finanszírozás) a települési önkormányzatoknál összpontosul, a megyei önkormányzatok pedig lényegében 1990 óta keresik helyüket a magyar önkormányzati igazgatásban. [Korábbi változásokról ld. Szabó Lajos: A középszint az önkormányzati törvény módosításának tükrében. Magyar Közigazgatás 1994. 12. sz. 721. oldaltól.]

Az önkormányzati feladatellátás ugyan kettős karakterű, találunk szolgáltató és hatósági (közhatalmi) feladatokat is, de kétségtelen, hogy a helyi önkormányzatok lényegében bizonyos helyi közszolgáltatások biztosítói, a helyi közhatalom gyakorlásában csak ritkán vesznek részt önkormányzati szervek.

Az elmúlt két évtized egyrészt bebizonyította, hogy a helyi célok és szándékok, az összefogás, a közös akarat, a lokálpatriotizmus és helyi identitás jelentős eredményekre, megújulásra és értékek megtartására képes. Ugyanakkor a 2000-es évek végére egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy az önkormányzati rendszer belső ellentmondásokkal terhes, és a folyamatosan csökkenő állami támogatás, valamint a gazdasági válság hatására mindenki számára láthatóvá vált, hogy a kialakult rendszer fenntarthatatlan és – több szempontból is – súlyosan igazságtalan. [Zongor Gábor: Húsz év után, változások előtt. In: 20 évesek az önkormányzatok. Születésnap, vagy halotti tor? Kákai László (szerk.), Pécs 2010. 149. o.]

3. Helyi Önkormányzatok Európai Chartája

„Az önkormányzatok jogi szabályozásának, fejlődésének jelentős állomása volt az Európa Tanács 122. sz. egyezménye, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája. E Charta meghatározta a helyi önkormányzás alapvető elveit, jogi tételeit, amelyeket általánosan alkalmaznak és alkalmazni kell az Európai Tanács tagállamaiban. A Chartában foglaltak megfelelnek az önkormányzatiság általánosan elfogadott jogelveinek.” [Berényi Sándor: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei. (Autonómiák és önkormányzatok.) Budapest 2003. 311. o.]

A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló 1997. évi XV. törvény hirdette ki az 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezményt. A Charta az Európa Tanács (ez a nemzetközi szervezet nem azonos az EU-val, illetve az EU Tanácsával) égisze alatt jött létre, célja az volt, hogy az Európa Tanács ma már közel ötven tagjának, a helyi önkormányzati rendszereik kialakítására általánosan követendő (követhető), a jogállamiság és a demokrácia elemi összetevőiből táplálkozó sztenderdeket fogalmazzon meg.

A Charta kimondja, hogy a helyi önkormányzás elvét a belső jogalkotásban, és amennyire lehetséges, az alkotmányban is el kell ismerni. [2. cikk.] A helyi önkormányzás fogalma:

1. A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.

2. E jogot olyan testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek. [3. cikk.]

A helyi önkormányzatok alapvető hatáskörét és feladatait az alkotmány vagy törvény rendezi. Azonban ez a rendelkezés nem akadályozhatja azt, hogy – jogszabályi keretek között – a helyi önkormányzatokat speciális célból hatás- és feladatkörrel ruházzák fel.

A helyi önkormányzatok – jogszabályi keretek között – teljes döntési jogosultsággal rendelkeznek minden olyan ügyben, amely nincs kivonva hatáskörükből és bármely más közigazgatási szerv hatáskörébe sincs utalva.

A közfeladatokat általában elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell megvalósítania. A feladatoknak más közigazgatási szervre történő átruházása a feladat természetétől és nagyságától, valamint hatékonysági és gazdaságossági követelményektől függ (szubszidiaritás elve). [A helyi önkormányzatok által ellátott kötelező feladatok köre – e rendező elv ellenére is – országonként jelentős eltéréseket mutat. Ausztriában pl. a bölcsőde és az óvoda fenntartása tartományi (állami) hatáskörében van, a felső tagozatos oktatás Angliában, Belgiumban, Norvégiában szintén nem önkormányzati, hanem állami feladat. A szociális jellegű feladatokat – ellentétben hazánkkal – Franciaországban megyei önkormányzat látja el, míg az alapfokú egészségügyi ellátás ugyanitt nem önkormányzati, hanem állami feladat. Bővebben: Finta István: Az önkormányzati jogállás és a településközi kapcsolatok aktuális kérdései. Közigazgatási Szemle 2008. 3–4. sz. 62. o.]

A helyi önkormányzatok hatásköre általában teljes és kizárólagos. Ezt más központi vagy regionális (területi) közigazgatási szerv nem vonhatja el, és nem korlátozhatja, kivéve, ha ezt törvény lehetővé teszi. Ha a helyi önkormányzatokra központi vagy regionális közigazgatási szerv hatáskört ruház át, a helyi önkormányzatok az átruházott hatáskört – amennyiben lehetséges – a helyi körülményekhez igazítva gyakorolhatják.

Lehetőség szerint a tervezési és döntéshozatali eljárás során, megfelelő időben és formában, ki kell kérni minden olyan ügyben a helyi önkormányzat véleményét, amely őket közvetlenül érinti. [4. cikk.] Nem lehet megváltoztatni a helyi önkormányzatok határait az érintett közösségekkel való előzetes konzultáció, vagy ahol ezt törvény lehetővé teszi, esetleges helyi népszavazás nélkül. [5. cikk.]

A helyi önkormányzatok – törvény keretei között – a helyi szükségletekhez való alkalmazkodás és a hatékonyabb igazgatás érdekében maguk határozhatják meg belső igazgatási felépítésüket. A helyi önkormányzatoknál az alkalmazási feltételeknek olyanoknak kell lenniük, hogy lehetővé tegyék magasan képzett személyi állománynak a teljesítmény és a szakértelem alapján történő alkalmazását. E célból megfelelő képzési lehetőségeket, díjazást és előléptetési rendszert kell kialakítani. [6. cikk.]

A választott helyi képviselők jogosultak a hivataluk gyakorlása közben felmerült kiadásoknak megfelelő anyagi ellenszolgáltatásra, és ahol ez felmerülhet, a jövedelemkiesés és az elvégzett munka megtérítésére, valamint megfelelő szociális juttatásokra. [7. cikk.]

A helyi önkormányzatok tevékenységének állami (államigazgatási) felügyelete a következő elemeket foglalja magában:

1. A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét csak az alkotmányban vagy törvényben meghatározott esetekben és eljárás szerint lehet gyakorolni.

2. A helyi önkormányzat tevékenységének államigazgatási felügyelete általában csak e tevékenység törvényességének és az alkotmányos elvekkel való összhangjának vizsgálatára irányulhat. Mindazonáltal magasabb szintű államigazgatási szervek célszerűségi felügyeletet gyakorolhatnak azon feladatok vonatkozásában, amelyeknek végrehajtását a helyi önkormányzatokra ruházták át.

3. A helyi önkormányzatok államigazgatási felügyeletét olyan módon kell gyakorolni, hogy a felügyeletet gyakorló szerv beavatkozása arányban legyen a védeni szándékozott érdekek fontosságával. [8. cikk.]

A helyi önkormányzatok a nemzeti gazdaságpolitika keretein belül megfelelő saját pénzügyi forrásokra jogosultak, amelyekkel hatáskörük keretein belül szabadon rendelkeznek. A helyi önkormányzat pénzügyi forrásainak az alkotmányban és jogszabályokban meghatározott feladataikkal arányban kell állnia.

A helyi önkormányzatok pénzügyi forrásainak legalább egy részét olyan helyi adók és díjbevételek teszik ki, amelyek mértékének meghatározására – jogszabályi keretek között – e szerveknek van hatáskörük. Azon pénzügyi rendszerek, amelyeken a helyi önkormányzatok pénzügyi forrásai alapulnak, legyenek eléggé sokrétűek és rugalmasak ahhoz, hogy lehetővé tegyék – amennyiben ez a gyakorlatban lehetséges – a feladatok megvalósításához szükséges költségek tényleges alakulásával való lépéstartást.

A pénzügyileg gyengébb helyi önkormányzatok védelme szükségessé teszi olyan pénzügyi kiegyenlítési eljárások, illetőleg ezekkel egyenértékű intézkedések intézményesítését, amelyek célja a számításba jövő pénzügyi források egyenlőtlen elosztása, valamint a teljesítendő pénzügyi terhek által okozott hatások korrekciója.

A források rájuk eső részének meghatározása során megfelelő formában ki kell kérni a helyi önkormányzatok véleményét. A lehetőségekhez mérten a helyi önkormányzatoknak juttatott támogatás nem köthető meghatározott feladatok finanszírozásához. A támogatások juttatása nem korlátozhatja a helyi önkormányzatoknak a hatáskörükön belüli önálló döntéshozatali jogát. [9. cikk.]

A helyi önkormányzat egyesülési (társulási) jogával kapcsolatosan a Charta a következőket fogalmazza meg. A helyi önkormányzatok jogosultak arra, hogy hatáskörük gyakorlása körében közös érdekeltségű feladatok megoldása érdekében együttműködjenek, és törvényi keretek között más helyi önkormányzatokkal társulást hozzanak létre.

Az állam elismeri a helyi önkormányzatoknak azt a jogát, hogy közös érdekeik védelmére és előmozdítására alakult szövetségnek, illetve a helyi önkormányzatok nemzetközi szövetségének tagjai legyenek. A helyi önkormányzatok – törvény által előírt feltételekkel – jogosultak együttműködni más államokban működő önkormányzatokkal. [10. cikk.]

A helyi önkormányzatok jogosultak jogorvoslatot igénybe venni hatáskörük szabad gyakorlása és az önkormányzás olyan elveinek tiszteletben tartása érdekében, amelyet az Alkotmány vagy belső törvényhozás szentesít. [11. cikk.]

4. Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának a helyi közéletben való részvételről szóló kiegészítő jegyzőkönyve

A 2010. évi XXVI. törvény hirdette ki a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, Strasbourgban, 1985. október 15-én kelt egyezménynek a helyi közéletben való részvételről szóló kiegészítő jegyzőkönyvét, amely 2012. június 1-jén lépett hatályba.

A helyi közügyekben való részvétel joga a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei gyakorlásának meghatározására és befolyásolására való jogot jelenti. E jog gyakorlásának elősegítésére törvénynek kell eszközöket biztosítania. Bármely személy vagy csoport hátrányos megkülönböztetése nélkül törvény eltérő rendelkezéseket tartalmazhat a személyek bizonyos körülményeire vagy csoportjaira vonatkozóan, törvény kizárólag a választópolgárokra korlátozódó sajátos rendelkezéseket is tartalmazhat.

A jegyzőkönyvet aláíró országok elismerik állampolgárainak a lakóhelyük szerinti helyi önkormányzat testülete vagy közgyűlése tagjainak megválasztásában – szavazóként vagy jelöltként – való részvétel jogát.

Törvény szintén elismerheti más személyek jogát is az ilyen részvételre, amennyiben a jegyzőkönyvet aláíró ország (Fél) saját alkotmányos rendjével összhangban így dönt, vagy amennyiben ez megfelel a Fél nemzetközi jogi kötelezettségeinek.

A helyi közügyekben való részvétel jogának gyakorlására vonatkozó bármely alaki követelményeket, feltételeket és korlátozásokat törvény rendeli el és azok meg kell, hogy feleljenek a fél nemzetközi jogi kötelezettségeinek. Törvény csak olyan alaki követelményeket, feltételeket és korlátozásokat írhat elő, melyek annak biztosításához szükségesek, hogy a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei etikus gyakorlását és átláthatóságát ne veszélyeztesse a részvételi jog gyakorlása.

Minden egyéb alaki követelmény, feltétel és korlátozás a hatékony politikai demokrácia működése, a demokratikus társadalom közbiztonságának fenntartása, illetve a Fél nemzetközi jogi kötelezettségei által támasztott kívánalmaknak való megfelelés szükségessége alapján állhat fenn.

A Felek minden olyan intézkedést megtesznek, mely szükséges a helyi közügyekben való részvétel jogának érvényesüléséhez. A részvételi jog gyakorlásához szükséges intézkedések magukban foglalják:

1. a helyi önkormányzatok felhatalmazását arra, hogy lehetővé tegyék, ösztönözzék és segítsék a jelen Jegyzőkönyvben megállapított részvételi jog gyakorlását;

2. az alábbiak létrehozásának biztosítását:

a) a személyek bevonására szolgáló eljárások, melyek magukba foglalhatnak konzultációs eljárásokat, helyi népszavazásokat és népi kezdeményezéseket, továbbá – ahol a helyi önkormányzat magas lakosságszámmal bír és/vagy nagy földrajzi területen helyezkedik el – intézkedéseket annak érdekében, hogy az emberek a hozzájuk legközelebb eső szinten kerüljenek bevonásra;

b) a helyi önkormányzatok kezelésében lévő hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó eljárások, a Fél alkotmányos rendjével és nemzetközi jogi kötelezettségeivel összhangban;

c) intézkedések, amelyek a részvételben akadályozott személyek csoportjai igényeinek megfelelnek; és

d) mechanizmusok és eljárások a helyi önkormányzatok és a helyi közszolgáltatások működésével kapcsolatos panaszok és javaslatok kezelésére és megválaszolására;

3. informatikai és a kommunikációs technológiák használatának ösztönzése a jelen Jegyzőkönyvben meghatározott részvételi jog előmozdítása és gyakorlása érdekében.

Az eljárások, intézkedések és mechanizmusok a helyi önkormányzatok eltérő típusai számára – méretükre valamint feladat- és hatásköreikre tekintettel – eltérőek lehetnek. A helyi közügyekben való részvételre vonatkozó jog érvényesítése érdekében hozott intézkedésekre vonatkozó tervezési és döntéshozatali folyamatok során a helyi önkormányzatokkal a lehetőségekhez mérten, a kellő időben és a megfelelő módon konzultációt kell folytatni.

5. Az Alaptörvény helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályai

A Kormány 2011. március 14-én nyújtotta be az Országgyűlésnek Magyarország (új) Alaptörvényét, amelyet az Országgyűlés 2011. április 18-i ülésén fogadott el, a köztársasági elnök pedig április 25-én írt alá. Az Alaptörvény 2012. január 1-jén lépett hatályba. (A modern európai alkotmányok közös sajátossága, hogy nagy figyelmet fordítanak az alkotmányos intézmények érvényesülésének, illetve érvényesítésének a garanciáira, az alkotmányvédelemre. Ha a kitűzött célok, feladatok és hatáskörök mellől hiányzik az ellátásukhoz szükséges feltételek biztosítása, akkor a végrehajtás veszélybe kerül.)

A 2012. január 1-jéig hatályos Alkotmány – nemzetközi összehasonlításban – felettébb részletesen foglalkozott a helyi önkormányzatokkal, ebben a vonatkozásban (is) hasonlít az új Alaptörvényhez. (az Alaptörvényben mindösszesen öt cikk és huszonhárom bekezdés foglalkozik a helyi önkormányzatokkal). Az Alaptörvény Alapvetés címet viselő részének F. cikkében szerepel Magyarország területi tagozódása.

Az említett cikk két bekezdésből áll:

„(1) Magyarország fővárosa Budapest.

(2) Magyarország területe vármegyékre, városokra, községekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók.”

Lényegesebb változás a korábbiakhoz képest, hogy – az Alkotmány rendelkezéseitől eltérően – az Alaptörvényben már nem esik szó a fővárosi kerületekről, mint (a helyi önkormányzás jogával felruházott) településtípusról. Az Alaptörvény tehát megszüntette a fővárosi kerületi önkormányzatok működésének alkotmányi garanciáját.

A helyi közhatalom cím alatt lelhetők fel a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok. Az a tény, hogy e fejezetben négyszer is történik utalás a helyi önkormányzatokra vonatkozó részletes szabályokat tartalmazó, később megalkotandó, „alkotmányos erejű” ún. sarkalatos törvényre, sejtetni engedi, hogy a részletszabályokban lényeges jogszabályi tartalmak jelennek meg. [„A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” Magyarország Alaptörvénye T. cikk (4) bek.]

Miután az Alaptörvényben az ország területi tagozódása és a helyi önkormányzatok szabályai (szerkezetileg) „elszakadtak” egymástól, ezek alapján csak annyi olvasható ki biztonsággal, hogy „Magyarországon a helyi közügyek intézése és közhatalom gyakorlása érdekében önkormányzatok működnek”, és az alapvető szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. [Magyarország Alaptörvénye 31. cikk (1) bek.]

Az Alaptörvényben – ellentétben az Alkotmány rendelkezéseivel – nincs utalás a helyi önkormányzás tartalmára, a helyi önállóságra (autonómiára), és a helyi önkormányzáshoz való, a helyi választópolgárokat megillető alkotmányos alapjogra sem. A helyi választópolgárok természetesen továbbra is részt vehetnek direkt és indirekt módon a helyi hatalomgyakorlásban. A Szabadság és felelősség c. fejezetben ezzel kapcsolatban az szerepel: „Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen.” [Magyarország Alaptörvénye XXIII. cikk (1) bek.]

Az Alaptörvény 32. cikk kimondja, hogy

„(1) A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között:

a) rendeletet alkot;

b) határozatot hoz;

c) önállóan igazgat;

d) meghatározza szervezeti és működési rendjét;

e) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;

f) meghatározza költségvetését, ennek alapján önállóan gazdálkodik;

g) e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel, kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat;

h) dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;

i) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;

j) a hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat;

k) szabadon társulhat más önkormányzattal, érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek;

l) törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.

(2) Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.

(3) Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.

(4) A helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak. Ha a fővárosi és megyei kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát.

(5) A fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Ha a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a fővárosi és a megyei kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és a megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg.

(6) A helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja.”

A korábbi szabályozáshoz képest a szöveg minimálisan változott, szinte alig észrevehetően. A legfontosabb változás a szakasz címében történt: a korábbi önkormányzati alapjogok helyett az Alaptörvény a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreinek nevezi a fenti jogköröket, amely elnevezés – az alapjoghoz képest – kétségtelenül jobban illik a helyi önkormányzatnak, mint közigazgatási szervnek a jellegéhez. [Bővebben: Temesi István: Gondolatok az önkormányzati alapjogokról. In: 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. Fábián Adrián (szerk.), Pécs 2011. 47. oldaltól.]

„A helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak. Ha a fővárosi és megyei kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát.” [Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (4) bek.]

Az itt biztosított beavatkozási lehetőség viszonylag távol áll a helyi önkormányzatok által megvalósított törvénysértések megelőzését szolgáló korszerű felügyeleti módszerektől (pl. konzultáció, felhívás). Az állami felügyeletnek elsődleges célja a törvényes önkormányzati működés biztosítása. Az állami szerveknek elő kell segíteniük az önkormányzatok feladatainak az ellátását, miközben arra törekszenek, hogy érvényre juttassák a közigazgatás törvényességének alkotmányos alapelvét is. Az állami felügyelet célja továbbá az is, hogy tanácsadással segítsék a helyi önkormányzatokat feladataik ellátásában, támogassák, védjék a helyi közösségeket, valamint növeljék az önkormányzati szervek felelősségérzetét.

Ugyancsak bírósági hatáskörbe került a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének megállapítása, illetve ez alapján annak elrendelése, hogy a megyei (fővárosi) kormányhivatal a helyi önkormányzat nevében megalkossa a szükséges helyi rendeletet. [Magyarország Alaptörvénye 32. cikk (5) bek.] A kormányhivatalnak ez az új „rendelet-pótlási” joga kétségtelenül erős felügyeleti hatáskörnek tekinthető.

A helyi önkormányzat szerveiről [Magyarország Alaptörvénye 33. cikk] a következőket olvashatjuk:

„(1) A helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja.

(2) A helyi képviselő-testületet a polgármester vezeti. A megyei képviselő-testület elnökét a megyei képviselő-testület saját tagjai közül választja megbízatásának időtartamára.

(3) A képviselő-testület sarkalatos törvényben meghatározottak szerint bizottságot választhat és hivatalt hozhat létre.”

Megállapítható, hogy a helyi önkormányzat szervezeti egységeiben, szerveiben semmilyen lényeges változás nem történt a korábbiakhoz képest, leszámítva, hogy az Alaptörvény szövegében – a korábbival ellentétében – már nem szerepel a jegyző, így ez az intézmény elvesztette alkotmányos státuszát.

A magyar önkormányzat belső felépítése feltűnően tagolt, szinte leképezi a „fékek és egyensúlyok” („checks and ballances”) rendszerét. Ez azt jelenti, hogy a jelenlegi törvényi szabályozás alapján az önkormányzati szervezet és működés képzeletbeli középpontjában három szerv található (a képviselő-testület, a polgármester és a jegyző), amelyek mindegyike a maga funkciói terén – a jogi szabályozás következtében – kiválthatatlan, megkerülhetetlen és – jobb esetben – stabil.

A helyi önkormányzat működéséről [Magyarország Alaptörvénye 34. cikk] az alábbiakat mondja ki az Alaptörvény:

„(1) A helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek. A helyi önkormányzat részére kötelező feladat- és hatáskört törvény állapíthat meg. A helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult.

(2) Törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását.

(3) A polgármester és a megyei képviselő-testület elnöke önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladat- és hatáskört is elláthat.

(4) A Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét.

(5) Törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti.”

Teljesen egyértelmű, hogy a helyi önkormányzatok definiálásakor a klasszikus, természetjogi jellegű megközelítésektől végleg búcsút kell venni. Abból kell kiindulni, hogy a modern (helyi) önkormányzatok az államszervezet részét képezik, illetve az önkormányzatiság több elméleti kiindulási pontra is visszavezethető.

A modern helyi önkormányzatok, annak ellenére is, hogy autonómiával rendelkeznek, egyértelműen állami önkormányzatok, nem függetlenek az államszervezettől, működésük elengedhetetlen záloga a központi (államigazgatási) szervekkel való valódi együttműködés, kooperáció, amelynek fontossága az Alaptörvény szabályai alapján alkotmányi elismerésben részesül.

A magyar helyi önkormányzatok viszont olyan gazdasági helyzetbe kerültek, hogy kötelező feladataik száma, nagyságrendje messze meghaladja bevételeiket, mindenekelőtt az állami támogatást. Ennek a folyamatnak az lett az eredménye, hogy az önkormányzatok eladósodottsága olyan méreteket öltött, hogy tulajdonképpen senki sem ismeri pontosan ennek a nagyságát, hiszen nem csak az önkormányzati költségvetések küzdenek adósságokkal (ami látható), hanem önkormányzati vállalkozások is (ami nagyrészt láthatatlan). Itt tulajdonképpen arról van szó, hogy a központi (állami) költségvetés saját hiányát úgy próbálja féken tartani, hogy azt egyre nagyobb mértékben „rátolja” az önkormányzati rendszerre.

A szabályozás, amely szerint „a helyi önkormányzat a kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához a feladat- és hatáskörökkel arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult”, lényegében konzerválja a jelenlegi állapotokat. Az „arányban állással” nem az a legfőbb kifogás, hogy az ún. határozatlan jogi fogalmak közé tartozik, hanem az, hogy a helyi önkormányzatok részére semmilyen érdemi garanciát nem biztosít. A torzuló arányok, pontosabban önkormányzati szempontból az aránytalanságok az önkormányzatiság ellen hatnak, „kikezdik” annak lényegét.

A kötelező önkormányzati társulás intézményesítése, törvényben történő elrendelésének lehetővé tétele egyértelműen a korszerűsítést szolgálhatja: a korábbi (sok problémát felvető) kormányzati gyakorlat – a hatékony feladatellátás érdekében – költségvetési-pénzügyi eszközökkel próbálta közös feladatellátásra bírni a települési önkormányzatokat, az Alaptörvény nyomán a jövőben ez törvényi rendelkezés alapján is megvalósítható lesz.

A helyi önkormányzatok állami ellenőrzése (felügyelete) sarkalatos kérdése volt az elmúlt húsz évben a magyar önkormányzati rendszernek. A magyar önkormányzati rendszer sajátossága a korrekciós, ellenőrző mechanizmusok sokasága, de egyúttal gyengesége, esetlegessége. Nem arról van szó, hogy ne lenne elegendő – külső és belső – szerv (megyei kormányhivatal, ügyészség, ÁSZ, önkormányzati bizottságok, jegyző, könyvvizsgáló stb.) az önkormányzatok törvényes működésének kontrollállására, hanem arról, hogy ezeknek a szerveknek a korrekciós hatalmuk elenyésző.

A szakirodalom döntő része időről időre elméleti okokból, és az egyre bővülő gyakorlati tapasztalatok alapján sürgette a törvényességi ellenőrzés megerősítését, törvényességi felügyeletté való átalakítását. A „minimális” hatáskörbővítést a jogsértőnek vélt döntés végrehajtásának ideiglenes megakadályozásában, valamint az elmulasztott döntés felügyeleti szerv által történő pótlásával tekintette elérhetőnek. (Egyes szerzők ennél lényegesen nagyobb mérvű felügyeleti jogkörbővítés mellett érveltek.)

Az Alaptörvényben szereplő másik felügyeleti jogosítvány vitatható: „Törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti.” [Magyarország Alaptörvénye 34. cikk (5) bek.]

A fenti rendelkezés szintén újdonság a magyar alkotmányjogban. Célja könnyen megfejthető: az állami felügyelet eszközével megakadályozni az önkormányzatok további eladósodását, amely mára akkora méreteket öltött, amely az állami költségvetés egyensúlyát is veszélyezteti. (A törvényi szabályozás 2012. január elseje előtt is korlátozta az önkormányzati hitelfelvétel lehetőségét, ám ezek a korlátok könnyen megkerülhetők voltak, ezért sem válthatták be a hozzájuk fűzött reményeket.)

Az önkormányzatok kölcsönfelvételei egyre kevésbé a beruházások, fejlesztések finanszírozását szolgálják, sokkal inkább a működést, a kötelező feladatok ellátását. Nyilvánvalóan tipikusan azért keletkezik hiány az önkormányzat költségvetésében, mert az állami támogatások, illetve a saját bevételek nem elegendőek a kötelező feladatok, helyi közszolgáltatások ellátásához.

Az Alaptörvény a finanszírozás kérdését nyilvánvalóan nem képes megoldani, kétes eredményességű, a helyi gazdálkodási autonómiát erősen korlátozó eszközt intézményesít. Azt is hozzá kell tenni, hogy ennek a szabálynak az eredményességét még inkább veszélyezteti elkésettsége: a hitelintézetek – látva az önkormányzati vagyongazdálkodás és finanszírozás óriási problémáit – egyre kevésbé hajlandóak a helyi önkormányzatok működését finanszírozni, teljesen függetlenül attól, vajon hozzájárul-e a jövőben a Kormány a kölcsönfelvételhez, vagy nem.

A helyi önkormányzat megbízatásáról [Magyarország Alaptörvénye 35. cikk] az alábbiakat tartalmazza az Alaptörvény:

„(1) A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.

(2) A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a sarkalatos törvényben meghatározottak szerint 5 évre választják.

(3) A képviselő-testület megbízatása az önkormányzati általános választás napjáig tart. Jelöltek hiányában elmaradt választás esetén a képviselő-testület megbízatása meghosszabbodik az időközi választás napjáig. A polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart.

(4) A képviselőtestület – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – kimondhatja feloszlását.

(5) Az Országgyűlés a Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérését követően előterjesztett – indítványára feloszlatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselőtestületet.

(6) A feloszlás és a feloszlatás a polgármester megbízatását is megszűnteti.”

A fenti rendelkezések eddig különböző törvényekben voltak szabályozva, alkotmányi szintre emelésükkel azonban lényeges tartalmuk nem változott meg, kivéve, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek megbízatása a jelenlegi négyről öt évre emelkedik, illetve a képviselő-testület feloszlatása a polgármester megbizatását is megszünteti.

A korábbi alkotmányi szóhasználat az 1989–90-es rendszerváltoztatás hangulatát idézte: a települési tanácsok központi irányítását felváltó helyi önkormányzatiságot, az önállóságot, a széles körű helyi önrendelkezés szabadságát juttatták kifejezésre, ez különösen abban nyilvánult meg, hogy az önkormányzatiságot a helyi választópolgárok közösségét megillető kollektív alapjogként közelítette meg, és a helyi képviselő-testületek funkcióit is önkormányzati alapjogokként határozta meg.

Az Alaptörvény szakít ezzel a megközelítéssel, és egyértelműen amellett foglal állást, hogy a helyi önkormányzatok az államszervezeten belüli intézmények, helyi közigazgatási szervek, amelyek nem állnak szemben az állammal, annak szerves részét képezik, erősítik a demokratikus legitimációt. A helyi önkormányzat nem társadalmi alapon szerveződő intézmény, hanem a demokrácia, valamint a vertikális funkció- és hatalommegosztás elve által legitimált, decentralizált és ezzel az államot tehermentesítő, autonómiát közvetítő igazgatási forma, a közügyek saját felelősségre történő intézésére. [Vö. Klaus Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 1. 405. o.]

Az Alaptörvény ezzel a helyi önkormányzat lényegét már nem speciális alapjogok alanyaként, a helyi népszuverenitás megvalósítójaként definiálja, hanem (nyugat-európai mintára) olyan alkotmányos (intézményi, institucionális) garanciaként, amelynek alapján Magyarországon helyi önkormányzatoknak lenniük, és működniük kell. Az ennek a garanciának a tényleges megvalósulásához szükséges jogszabályi és anyagi feltételeket pedig a magyar államnak kell biztosítani. Ez az alkotmányos alap jóval közelebb áll a nyugat-európai sztenderdekhez, alkotmányos megoldásokhoz, mint a korábbi, de szakít az évszázados magyar közjogi hagyományokkal.

Az Alaptörvény rendelkezései alapján megalkotott 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) alapvető célja modern, költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre, ugyanakkor – a választópolgárok önkormányzáshoz való kollektív jogait érvényre juttató és védendő módon – a korábbinál szigorúbb kereteket szab az önkormányzati autonómiának. Az új önkormányzati törvény rendelkezései lehetőséget biztosítanak a megújult ágazati struktúrák befogadására, működtetésére (pl. differenciált hatáskör-telepítés). Az Mötv. – az Ötv.-hez képest – a következő fontosabb, újdonságnak mondható elemeket tartalmazza:

– a lakosság önszerveződő közösségeinek támogatása, a település önfenntartó képességének erősítése,

– az állami és önkormányzatok közötti új feladatmegosztás alapjainak meghatározása,

– a megyei önkormányzatok feladatkörének változása a területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési feladatok meghatározásával,

– a polgármester státusának, feladat- és hatáskörének megerősítése,

– a jegyző kinevezési jogkörének polgármesterhez történő telepítése,

– az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok egységesítése,

– a társulásra vonatkozó szabályok egyszerűsítése,

– a közös önkormányzati hivatal struktúrájának kialakítása,

– a finanszírozásban új feladatalapú támogatási rendszer kialakítása,

– a helyi önkormányzatok kötelezettségvállalására vonatkozó szabályok új alapokra helyezése az eladósodás megakadályozása érdekében,

– a törvényességi felügyelet eszközrendszerének meghatározása. [Vö. Bekényi József: Megújult a magyar önkormányzati rendszer. Jegyző és Közigazgatás 2012. 1. sz.]

I. Fejezet

A HELYI ÖNKORMÁNYZÁS ÁLTALÁNOS SZABÁLYAI

Értelmező rendelkezések

1. § E törvény alkalmazásában:

1. választópolgár: aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkezik,

2. kormányhivatal: a helyi önkormányzat törvényességi felügyeletét ellátó fővárosi vagy megyei kormányhivatal,

3. képviselő-testület határozata: normatív határozat és egyedi határozat.

1. A helyi választójog, választópolgár

A választásra jogosultak körét, a választójogot elsősorban az Alaptörvény szabályozza, XXIII. cikke értelmében minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen.

Az EU más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgárának joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen.

Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú személynek joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó legyen. Sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez, a választhatóságot további feltételekhez kötheti.

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a választópolgár lakóhelyén vagy bejelentett tartózkodási helyén választhat. A választópolgár a szavazás jogát lakóhelyén vagy bejelentett tartózkodási helyén gyakorolhatja.

Nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. Nem választható az EU más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgára, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából.

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény (a továbbiakban: Kptv.) szerint a választópolgár a választójogát szabad elhatározása alapján gyakorolja. A választópolgár lakóhelyén vagy – ha lakóhelye mellett legkésőbb a választás kitűzését megelőző 30. napig tartózkodási helyet is létesített – bejelentett tartózkodási helyén választhat. A választópolgár bármely választókerületben választható. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán nem választható, aki jogerős ítélet alapján szabadságvesztés-büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. (Kptv. 1. §)

Mindenkinek joga van továbbá helyi népszavazáson részt venni, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó. A polgármester joga és kötelessége, hogy az arra jogosulttól a törvényben meghatározott tárgykörökre vonatkozó helyi népszavazási kezdeményezést átvegye. Joga és kötelessége viszont az is, hogy a kezdeményezésnek nem minősülő beadványt visszautasítsa. Erre pedig akkor kerülhet sor, ha a kezdeményezést arra nem jogosultak nyújtják be, amely esetekben már az aláírásgyűjtő ív hitelesítését meg kellett volna tagadni. A polgármesternek a helyi népszavazásra irányuló, kezdeményezésnek nem minősülő beadványt visszautasító döntése önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozatnak minősül, amely ellen a képviselő-testülethez fellebbezést lehet benyújtani. [56/1992. (XI. 4.) AB határozat]

2. A megyei (fővárosi) kormányhivatal

Az Alaptörvény szerint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal. [Az előzményekről bővebben: Bércesi Ferenc: A területi államigazgatás kalandos útja a rendszerváltástól napjainkig. In: 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. Fábián Adrián (szerk.), Pécs 2011. 181. oldaltól.]

A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény szerint a megyei (fővárosi) kormányhivatal

a) a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből (törzshivatal), valamint

b) ágazati szakigazgatási szervekből áll.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal szervezeti egységeként működő szakigazgatási szerveket a Kormány rendeletben állapítja meg. A szakigazgatási szerv a jogszabályban megállapított hatáskörét önállóan gyakorolja.

A megyei (fővárosi) kormányhivatalt a Kormány a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter útján irányítja. A közigazgatás-szervezésért felelős miniszter a szakmai irányító szerv vezetőjének közreműködésével a megyei (fővárosi) kormányhivatal bármely tevékenysége tekintetében törvényességi és szakszerűségi ellenőrzést folytathat le.

A kormányhivatalt a kormánymegbízott vezeti. A kormánymegbízottat a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. Kormánymegbízottá olyan büntetlen előéletű személy nevezhető ki, aki az országgyűlési képviselők választásán választható.

A kormányhivatal hivatali szervezetét a főigazgató vezeti. A kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén a főigazgató helyettesíti. A főigazgatót a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter nevezi ki és menti fel. Főigazgatói munkakörbe az nevezhető ki, aki felsőfokú iskolai végzettséggel és legalább 5 év vezetői gyakorlattal rendelkezik.

A főigazgató munkáját általános helyettesként az igazgató segíti. Az igazgatót a főigazgató javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel. Igazgatói munkakörbe az nevezhető ki, aki felsőfokú igazgatásszervezői, okleveles jogász képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser, illetve egyetemi vagy főiskolai szintű közgazdász szakképesítéssel, valamint jogi vagy közigazgatási szakvizsgával és legalább 5 év közigazgatási szakmai gyakorlattal rendelkezik. A szakigazgatási szerv vezetője vezetői munkakörbe történő kinevezéséhez és felmentéséhez a szakmai irányító szerv vezetőjének egyetértése szükséges.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően összehangolja és elősegíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását. A központi államigazgatási szervek területi szervei (a területi államigazgatási szervek), valamint a rendvédelmi szervek feladataik ellátása során kötelesek egymással és a kormányhivatallal együttműködni.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal feladatainak teljesítése érdekében jogosult a központi államigazgatási szervek területi szervei vezetőitől – az egyedi ügyek kivételével – adatokat, felvilágosítást kérni.

A területi államigazgatási szervek – a NAV kivételével – államigazgatási jogkörükben eljárva – szervezeti és szakmai önállóságuk megtartásával – a megyei (fővárosi) kormányhivatal koordinációs, valamint – a rendvédelmi szervek, valamint a NAV kivételével – ellenőrzési jogkörébe tartoznak. A megyei (fővárosi) kormányhivatal a koordinációs feladat- és hatáskörében különösen

a) gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának területi összehangolásáról,

b) közreműködik a központi közszolgálati nyilvántartás működtetésével kapcsolatos feladatok ellátásában,

c) közreműködik a közigazgatás korszerűsítésével, az e-közigazgatás kialakításával kapcsolatos feladatok területi összehangolásában, szervezésében,

d) kezdeményezi a központi államigazgatási szervek területi szervei ügyfélfogadási, ügyfélszolgálati rendszerének összehangolását, valamint

e) gondoskodik a területi elektronikus ügyfél-tájékoztatási rendszer koordinálásáról.

A megyei (fővárosi) államigazgatási kollégium a megyei (fővárosi) kormányhivatal koordinációs feladatait elősegítő állandó fóruma. Az államigazgatási kollégium

a) vezetője a kormánymegbízott,

b) tagjai a fővárosi és megyei kormányhivatal törzshivatalának és szakigazgatási szerveinek vezetői, a fővárosi és megyei kormányhivatal koordinációs és ellenőrzési jogkörébe tartozó területi államigazgatási szervek vezetői.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal véleményezi – a rendvédelmi szervek, valamint a NAV kivételével – a Kormánynak alárendelt szervek területi szervei

a) vezetőinek kinevezését és felmentését,

b) létrehozására, átszervezésére, valamint jogállásuk és illetékességi területük módosítására vonatkozó előterjesztést,

c) foglalkoztatottjai létszámára és költségvetésének a megállapítására vonatkozó előterjesztést, javaslatokat.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal – a rendvédelmi szervek, valamint a NAV kivételével – a területi államigazgatási szervektől, valamint a polgármestertől és a jegyzőtől az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően bármely döntést bekérhet, a szerv intézkedéséről tájékoztatást kérhet, illetve – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – az iratokba betekinthet.

A kormányhivatal – törvénysértés észlelése esetén – egyeztető eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a szerv felügyeleti szervénél felügyeleti eljárást kezdeményez, ennek eredménytelensége esetén a feladatkörrel rendelkező miniszter eljárását kezdeményezi.

A kormányhivatal a megtett intézkedések eredménytelensége esetén az érintett döntést hozó szerv felügyeleti szerve és a feladatkörrel rendelkező miniszter egyidejű tájékoztatása mellett kezdeményezi a közigazgatás-szervezésért felelős miniszternél további intézkedés megtételét.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal

a) döntés-előkészítő és javaslattevő szervként közreműködik a Kormánynak, illetve miniszternek meghatározott feladatai ellátásában,

b) a kormányhivatal részét képező szakigazgatási szerveket érintő funkcionális (a működéshez szükséges igazgatási, szervezési, adminisztrációs, személyügyi stb.) feladatokat lát el,

c) – a rendvédelmi szervek, valamint a NAV kivételével – ellenőrzési feladatokat lát el, különös tekintettel a hatósági tevékenység jogszerűségének ellenőrzésére,

d) – a rendvédelmi szervek, valamint a NAV kivételével – gondoskodik a területi államigazgatási szervek ellenőrzési tevékenységének összehangoltságáról,

e) közigazgatási informatikai közreműködői tevékenységet lát el,

f) ügyfélszolgálatot működtethet stb.

A fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet értelmében a megyei (fővárosi) kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően részt vesz a kormányzati célkitűzések területi megvalósításában. Ennek keretében a törzshivatal koordinációs, ellenőrzési, informatikai tevékenységet, valamint képzést, továbbképzést szervező, összehangoló feladatokat lát el, a törzshivatal és a szakigazgatási szervek működtetésével összefüggő funkcionális feladatokat lát el.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal ellenőrzési jogkörében ellátott ellenőrzési feladat- és hatáskörében

a) ellenőrzi a területi államigazgatási szervek vezetőinek munkáltatói intézkedései törvényességét,

b) ellenőrzi a területi államigazgatási szervek tevékenységében a közigazgatási hatósági jogalkalmazás törvényességét,

c) ellenőrzi az ügyiratkezelés, a nyilvántartások, az adatvédelem, valamint közérdekű adatok nyilvánosságának jogszerűségét,

d) a területi államigazgatási szervek infokommunikációs rendszereinek üzemeltetését, ennek jogszerűségét,

e) gondoskodik a területi államigazgatási szervek ellenőrzési terveinek összehangolásáról, egyeztetett végrehajtásáról, a tapasztalatok közös elemzéséről,

f) gondoskodik a gazdaságos, egymást kiegészítő ellenőrzési módok kialakításáról, alkalmazásáról.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal feladatainak teljesítése érdekében jogosult a területi államigazgatási szervek vezetőitől határidő tűzésével adatokat, felvilágosítást kérni, e szervek irataiba – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – betekinteni. A kormányhivatal az ellenőrzések tapasztalatairól tájékoztatja a felügyeleti szervet, illetve az ágazati minisztert, szükség esetén – különösen, ha jogszabálysértést tapasztal – kezdeményezi intézkedését.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal a kormánytisztviselők és köztisztviselők képzése, továbbképzése körében részt vesz a területi államigazgatási szervek kormánytisztviselőinek

a) képzése, továbbképzése szervezésében,

b) gondoskodik a közigazgatási alapvizsgák, szakvizsgák, anyakönyvi szakvizsgák, állampolgársági vizsgák, továbbá külön jogszabály által meghatározott egyéb vizsgák, valamint

c) az ezek előkészítésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról.

A megyei (fővárosi) kormányhivatal integrált ügyfélszolgálatot (kormányablak) működtet. A kormányablak lehetőséget biztosít arra, hogy az ügyfél az egészségügyi szolgáltatásra jogosultak nyilvántartásában róla nyilvántartott adatokat megismerje. [Feladat- és hatáskörökről bővebben: Rózsás Eszter: A területi államigazgatás új szerve: a fővárosi és a megyei kormányhivatal. In: 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. Fábián Adrián (szerk.), Pécs 2011. 209. oldaltól.]

Természetesen a megyei (fővárosi) kormányhivatal kiemelkedő jelentőségű, alkotmányi feladata a helyi önkormányzatok – korábban részletesen bemutatott – törvényességi felügyelete, amely szervezetileg és funkcionálisan is elkülönül a területi államigazgatási szervek ellenőrzésétől, koordinációjától.

3. Normatív és egyedi ügyben hozott (konkrét) határozat

A normatív határozat nem jogszabály, hanem az ún. közjogi szervezetszabályozó eszközökhöz tartozik. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. § (2) bekezdése szerint normatív határozatban szabályozhatja a helyi önkormányzat képviselő-testülete a saját és az általa irányított szervek tevékenységét és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését. A közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes. A közjogi szervezetszabályozó eszközben jogszabály rendelkezése nem ismételhető meg. [Jat. 24. § (1) bek.]

A helyi önkormányzat képviselő-testülete normatív határozattal kizárólag a szerveinek működését és szervezeti felépítését szabályozhatja, harmadik személynek (természetes személynek, jogi személynek, egyéb szervezetnek) a normatív határozattal jogot, illetve kötelezettséget nem állapíthat meg.

A határozat másik – külön jogszabályban nevesített – formája az olyan egyedi (hatósági) határozat, amelyet a képviselő-testület közigazgatási (önkormányzati) hatósági ügyben, akár első, akár másodfokon hoz, és amelyre a 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezései megfelelően irányadók. [Vö. Ket. 70–76. §]

Egyéb esetekben a képviselő-testület döntése sem normatív, sem hatósági határozat, hanem „csak” határozat, ugyanis a képviselő-testület minden egyéb döntése is határozat elnevezéssel kerül elfogadásra, tekintet nélkül arra, hogy milyen ügyben születik: határozattal választ a képviselő-testület alpolgármestert, határozattal dönt tagja kizárásáról, szerződés megkötéséről, társulás létrehozásáról, közterület elnevezéséről stb. Ezeket a döntéseket (határozatokat) egymástól el kell választani tárgyuk szerint, ugyanis pl. a tulajdonosi jogkörben hozott önkormányzati határozat nem minősül hatósági határozatnak. [LB Kfv. III. 25. 820/1999.]

Kapcsolódó joggyakorlat

KGD2004. 176. Helyi önkormányzat képviselő-testületének az előterjesztett javaslatot elutasító döntését is határozati formában kell meghoznia.

BH1993. 393. Az önkormányzat tulajdonában álló föld alapítványba utalásához a képviselő-testület határozata szükséges.

BH1993. 117. Az önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe nem tartozó ügyekben – ha törvény eltérően nem rendelkezik – nem lehet népszavazást kiírni.

BH1992. 348. Önkormányzati képviselő-testület kinevezési hatáskörét nem ruházhatja át; e kérdésben való döntéshez minősített többségre van szükség, ennek hiányában nincs határozat.

Kapcsolódó jogszabályok

Magyarország Alaptörvénye

2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról

2010. évi CXXVI. törvény a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról

2010. évi L. törvény a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról

288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet a fővárosi és megyei kormányhivatalokról

Alapvető rendelkezések

2. § (1) A helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül.

(2) A helyi önkormányzás a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.

A helyi önkormányzás joga a közigazgatási egység választópolgárai közösségének törvény (de nem az Alaptörvény) által biztosított joga. Ez a jog tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül, s egyúttal az önkormányzati jogok anyajogát is jelenti. [18/1993. (III. 19.) AB határozat.] A helyi önkormányzás joga tartalmát tekintve a településen választójoggal rendelkező választópolgárok közösségének a népszuverenitásból fakadó, olyan jogosultsága, amely a helyi közhatalmat megtestesítő önkormányzás gyakorlására jogosítja fel az alkotmányban megjelölt települési és területi egységek választópolgárait. A helyi önkormányzás mindkét összetevőjének, tehát mind a képviselő-testület útján, mind pedig a helyi népszavazással történő gyakorlására feljogosítja az érintett választópolgárokat. [Vö. 22/1993. (IV. 2.) AB határozat.]

Jogállamban a jogok mellé jogi és erkölcsi kötelezettségek társulnak. Ezek azonban már az egyén szintjén is értelmezhetőek. Az Mötv. ezért utal az állampolgári felelősségérzetre és az együttműködés követelményére, figyelemmel az Alaptörvény Alapvetés című fejezetének O) cikkére is: „Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni”.

Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése szerint Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. Az állampolgári felelősségérzet érvényre juttatása, illetve a helyi közösségen belüli alkotó együttműködés kibontakozása fontos összetevője a helyi önkormányzásnak. Ezáltal egyrészt az Mötv. is utal arra, hogy a helyi önkormányzat a helyi lakosságtól, a választópolgárok közösségétől nem elszigetelten működik, hanem azzal szoros kapcsolatban. Az állampolgári felelősségérzetnek ki kell terjednie az önkormányzáshoz kötődő jogosítványok felelős gyakorlására (választójog, helyi népszavazáson való szavazati jog), a helyi döntéshozatali mechanizmusokban, eljárásokban való tevékeny és megfontolt részvételre, illetve ennek tudatára, összességében az egész település (megye) kibontakozásának elősegítésére.

A helyi önkormányzat és a helyi lakosság közötti kapcsolatok nem szűkíthetők le a jogilag szabályozott részvételi lehetőségekre. Az együttműködés ennél sokkal tágabb értelmű: a helyi lakosságnak együtt kell működnie a helyi önkormányzatokkal az önkormányzati feladat- és hatáskörök megvalósításában, ami magában foglalja adott esetben a valódi részvételt (pl. pénzbeli hozzájárulás, munkavégzés formájában), de legalábbis a helyi lakosság nem akadályozza, vagy nem nehezíti meg az önkormányzati feladat- és hatáskörök maradéktalan, hatékony, de mindenekelőtt jogszerű ellátását.

Az Mötv. a helyi önkormányzatot, a helyi önkormányzást alapvetően kétféle módon közelíti meg. Először is, mint közösségi, kollektív jogot. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzáshoz való jog – ellentétben a legtöbb alanyi, alkotmányos joggal – individuálisan, egyénileg nem, hanem csak bizonyos közösség tagjaként gyakorolhatók. Másrészt az önkormányzás joga a demokratikus állami működés elengedhetetlen része, amelynek során – széles körű nyilvánosság mellett – a helyi közösségben gyökerező közakarat valósulhat meg.

A nyilvánosság a helyi demokrácia működéséhez elengedhetetlen, a helyi társadalom és az önkormányzati szervek közötti közvetítő rendszer, általa megvalósul a közérdekű információk megismerése, hozzáférhetősége, terjesztése, összegzése, kritikája stb., azaz működik a közösségi létezés egyik alapfeltétele és eszköze, a kommunikáció. A kommunikáció lehetőséget ad a döntéshozó és a döntések érintettjei közötti párbeszédre. A helyi közhatalmat gyakorló önkormányzati szervek tekintetében is megállapítható, hogy elemi szükségletük a helyi társadalommal való állandó kapcsolat, a folyamatos kommunikáció, a kívülről érkező impulzusok fogadása, feldolgozása, hasznosítása. [Csefkó Ferenc (szerk.): Önkormányzati iránytű. Villány 1999. 282–283. o.]

A nyilvánosság tehát nagyon fontos, de nem abszolút (korlátlan) összetevője a helyi önkormányzat működésének, nem korlátlan garancia, hiszen az Mötv. is utal a nyilvánosság korlátozásának különféle lehetőségeire [Vö. Mötv. 46. § (2) bek.].

A széles körű nyilvánosság biztosításának törvényi kereteit az Mötv. biztosítja ugyan, de az önkormányzati döntéshozatal átláthatóságának helyi eszközeit, a civil szféra bevonásának egyes módozatait a helyi önkormányzatnak kell intézményesítenie, helyi rendeleti szabályozás megalkotásával.

A helyi nyilvánosság bevonásának az alábbi eszközeire kell elsősorban gondolnunk (az Mötv. által biztosított intézményeken kívül): lakossági fórumok, ügyfélszolgálati charta, polgármesteri (képviselői) fogadóóra, internetes vélemény-nyilvánítás, internetes szavazás stb. A nyilvánosság, a helyi választópolgárok bevonása az önkormányzati döntési mechanizmusba elengedhetetlen feltétele a demokratikus, kiegyensúlyozott helyi akaratformálásnak. Ezen a területen azonban még nagyok a lemaradások. Ez azt jelenti, hogy a helyi választópolgárok alapvetően passzívak, a helyi demokrácia intézményeivel szemben meglehetős apátia, rezignáltság, érdektelenség mutatkozik. A választópolgárok mindössze néhány százaléka vesz (vett) részt településén képviselő-testületi ülésen, közmeghallgatáson, önkormányzati tájékoztatón stb. Érdekes módon kutatások azt bizonyítják, hogy a helyi választópolgárok kb. kétharmada úgy érzi, hogy semmilyen beleszólási lehetősége nincs a helyi döntéshozatalba. Ugyancsak megfigyelhető, hogy a civil szervezetek gyenge, (nagyobb településeken) legfeljebb közepes fokban képesek befolyást gyakorolni – javarészt a bizottságokon keresztül – a helyi ügyek, döntések kialakításában. [Bővebben: Kákai László: Önkormányzunk értetek, de nélkületek. Pártok és civil szervezetek a helyi társadalmakban. Budapest 2004. 142–145., 243. o.]

Kapcsolódó jogszabályok

Magyarország Alaptörvénye

2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról

3. § (1) A helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg.

(2) Települési önkormányzatok a községekben, a városokban, járásszékhely városokban, megyei jogú városokban és a fővárosi kerületekben működnek.

(3) A fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzat.

(4) A választópolgárok választott képviselőik útján és a helyi népszavazáson történő részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.

1. A települési és a megyei önkormányzatok

A helyi önkormányzás joga tartalmát tekintve a településen választójoggal rendelkező választópolgárok közösségének a népszuverenitásból fakadó, olyan jogosultsága, amely a helyi közhatalmat megtestesítő önkormányzás gyakorlására jogosítja fel az alkotmányban megjelölt települési és területi egységek választópolgárait. A helyi önkormányzás mindkét összetevőjének, tehát mind a képviselő-testület útján, mind pedig a helyi népszavazással történő gyakorlására feljogosítja az érintett választópolgárokat.

A helyi önkormányzáshoz tartozó egyik lényeges fogalom a település. „A település az ember, az emberi társadalom létformája, a természeti feltételek és adottságok, a társadalmi-gazdasági jelenségek és folyamatok, valamint műszaki-építészeti elemek együttesének és egymásra kölcsönösen ható tényezőinek történeti és térbeni koncentrációja.” [Ehleiter József: Közigazgatási urbanisztika. Urbanisztika és regionalitás. Budapest 2007. 77. o.]

A helyi önkormányzás jogának gyakorlásában elsődleges a képviselet, a helyi népszavazás csupán kiegészítő jellegű. A népszuverenitás elsődlegesen az ország választópolgárainak abban a jogában fejeződik ki, hogy választással létrehozzák a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szervet, és többségi szavazással döntsenek az országos népszavazásra bocsátott kérdésekről. Az önkormányzáshoz való jog összefüggésben áll a népszuverenitás elvével, de attól eltérő kategória.

A népszuverenitás alanya az ország választópolgárainak összessége, a helyi önkormányzás joga pedig az egymástól közjogilag elkülönített települések és területi egységek választópolgárainak közösségét illeti meg. Az önkormányzás helyi népszavazás útján történő gyakorlásának joga azonban a tárgyi-tartalmi hasonlóság ellenére nem ennek az alapjognak, hanem az önkormányzáshoz való jognak a nevesített összetevője. [Vö. 22/1993. (IV. 2.) AB határozat.]

A magyar önkormányzati rendszer egyik kiemelkedő értéke és sajátossága testesül meg abban, hogy a helyi önkormányzati hatalom nem pusztán az államhatalom decentralizálásán, hanem a választópolgárok meghatározott közösségeinek helyi önkormányzáshoz való jogán nyugszik. [Vö. 34/1993. (V. 28.) AB határozat.]

Az Mötv. a magyar önkormányzati hagyományokra építve, figyelembe véve az Európai Önkormányzati Charta elveit, azokat összhangba hozva a hazai sajátosságokkal, meghatározza a helyi önkormányzás alapvető fogalmi elemeit, megnevezi alanyát, tárgyát, tartalmát. Alapelvi jelentőséggel bír, hogy a helyi önkormányzás alanya a helyi választópolgárok közössége, az önkormányzati jogok tehát a közösséget – és nem testületeket, személyeket – illetik meg.

Magyarországon a helyi önkormányzatoknak tehát (alapvetően) kettő típusát tudjuk megkülönböztetni: a települési és a megyei önkormányzatokat. A helyi önkormányzati rendszer kialakítása, az önkormányzati szintek meghatározása elsősorban politikai, szakpolitikai kérdés. Természetesen ennek a szakpolitikai kérdésnek közigazgatási földrajzi, gazdaság-földrajzi és szociológiai oldalai is vannak, de törvényszerűségeket ezek alapján sem lehet egyértelműen megfogalmazni. A Magyarországgal kb. hasonló területi kiterjedésű Ausztriában nincsenek területi önkormányzatok, de Bajorországban két területi önkormányzati szint (járás, körzet) található, míg a Magyarországnál lényegesen nagyobb Lengyelországban szintén két területi önkormányzati típust (szintet) találunk.

Az önkormányzati rendszer szintenként való tagolásának az önkormányzati feladat- és hatáskörök telepítésekor, illetve (közvetetten) azok gyakorlásában van különös jelentősége [Vö. Mötv. 10–13. §; 20. §; 23–27. §]. A magyar önkormányzati rendszer lényegében azt a megoldást követi, hogy az önkormányzati feladatellátás súlypontja egyértelműen a települési önkormányzati szint, míg a megyei önkormányzatok kisegítő, helyettesítő (szubszidiárius jellegű) [Mötv. 27. § (1) bek.] szereplői a helyi önkormányzati feladatok végrehajtásának.

Sem az egyes helyi önkormányzatok között, sem az önkormányzati szintek között nincs alá-fölérendeltség, hierarchikus kapcsolat. Egyik önkormányzat (legyen az települési vagy területi) sem adhat utasítást a másiknak, nem vonhat el tőle hatáskört, nem korlátozhatja működését, nem semmisítheti meg döntését stb.

A helyi önkormányzatok viszonyát a mellérendeltséggel szokták jellemezni, amely megállapítás némi magyarázatra szorul. Az egyes helyi önkormányzatok között alapvetően semmilyen (jogilag értékelhető) kapcsolat nincsen, ebben az értelemben helytálló a mellérendeltségi viszonyra hivatkozni. Másrészt viszont a helyi önkormányzatok között – alapesetben – mellérendeltségi (koordinációs) jogviszony sincs. Mellérendeltségi jogviszony olyan közigazgatási szervek közötti jogviszony, amely azt jelenti, hogy a jogviszonyban részt vevők egyenrangú alanyok.

Fontos megjegyezni, hogy a jogviszonyok létrejötte mindig jogi tényhez kötött, tehát nem automatikus, vagy magától értetődő, hogy közigazgatási szervek, helyi önkormányzatok (külső vagy belső) jogviszonyokban vesznek részt. Ez a kiváltó jogi tény lehet egy jogszabályi rendelkezés (pl. területi államigazgatási szerv országos irányító szervét meghatározza a jogszabály), lehet közigazgatási intézkedés (pl. ellenőrzés során a hatóság szabálytalanságot talál egy építkezésen és megindítja az eljárást), lehet az alanyok közös akarata (pl. helyi önkormányzatok társulást hoznak létre), de lehet más objektív körülmény is (pl. időmúlás, vészhelyzet) stb. A közigazgatási jogviszony megszűnése szintén hasonló okok miatt következhet be.

2. A települési önkormányzatok

A helyi önkormányzat szervezete alapvetően képviseleti jellegű, de megtalálhatóak benne a bürokratikus szervezet sajátosságai is. Ez a szervezet komplex, összetett, laikus és hivatásos elemeket egyaránt tartalmaz, illetve a kialakításában az érintettek viszonylag nagyfokú önállóságot élveznek, mérete pedig – a lakosságszám és a település jogállása függvényében – erősen változó. [Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Budapest–Pécs 2008. 54–55. o.]

A községekben, városokban és a fővárosi kerületekben települési önkormányzatok működnek, a megyékben pedig területi önkormányzatok. A települési és a területi (megyei) önkormányzatokat együttesen helyi önkormányzatoknak nevezzük. A helyi önkormányzáshoz való jog az alábbi települési egységek választópolgárainak közösségét illeti meg:

1. község,

2. város,

3. járásszékhely város,

4. megyei jogú város,

5. fővárosi kerület.

Község és város közötti alapvető különbség közigazgatás-földrajzi értelemben az, hogy a város nem csak saját lakossága, hanem a környezetében (vonzáskörzetében) lévő települések számára is ellát bizonyos szolgáltatásokat (közszolgáltatások, munkahelyek, infrastruktúra, igazságszolgáltatás, hitelintézeti tevékenység stb.), amelyet a város térségi kiemelkedő státusza, általános fejlettsége, nagyobb lakosságszáma tesz lehetővé. Jogi értelemben egyszerűbb a község és város közötti eltérést megfogalmazni, ebben az értelemben város a városi jogállással bíró település. Természetesen ideális körülmények között az a település lesz városi jogállású, amelynek térségi szerepe ezt indokolttá teszi. 2012. augusztus 1-én Magyarországon 387 város található.

A járásszékhely város új kategória a magyar önkormányzati rendszerben. 2013. január 1-vel létrejövő járás olyan megyén belüli területi egység, amelynek választópolgárainak közössége nem rendelkezik az önkormányzáshoz való joggal, de a székhelytelepülés a többi városhoz képest eltérő, nagyobb számú feladat- és hatáskörrel rendelkezhet. A járás, mint közigazgatási területi egység ennél fontosabb szerephez jut az államigazgatási (hatósági jellegű) feladatok ellátásában, hiszen a 2013. január 1-én létrejövő járási hivatalok a megyei (fővárosi) kormányhivataloknak kirendeltségeként (szervezeti egységeként) fogják feladat- és hatásköreiket ellátni.

A járások kialakításáról szóló 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozat szerint a járás az állam szervezetének legalacsonyabb szintű területi és szervezeti egysége, melynek kialakítása a hatékonyabb, költségtakarékosabb és ügyfélközpontú területi közigazgatás megteremtése érdekében történt. A járások területe a megyék határaihoz metszés nélkül igazodik. A járási székhely olyan település, ahol már kiépült az államigazgatási infrastruktúra.

A járáson belül a székhelytől legtávolabb levő település lehetőség szerint nem lehet messzebb 30 kilométernél, a székhely kijelölésénél figyelembe kell venni a közlekedési infrastruktúra és a közúti-vasúti megközelíthetőség szempontjait, a tömegközlekedési lehetőségeket.

Az egymáshoz közeli, megfelelő adottságú települések esetében a jelentősebb igazgatási infrastruktúrával és/vagy központi elhelyezkedéssel rendelkező település a járás székhelye. A járásokban – előreláthatólag – járási hivatalok, a fővárosban kerületi járási hivatalok működnek majd, amelyek a fővárosi és megyei kormányhivatalok kirendeltségei. [Bővebben: Ivancsics Imre – Tóth József: A járások múltjáról és lehetséges jövőjéről. Területi Statisztika 2012. 1. sz. 6–33. o.; Hoffman István: A járás helye a magyar közigazgatási rendszerben. Magyar Közigazgatás 2012. 1. sz.]

A megyei jogú város az önkormányzati feladat- és hatáskörök teljes vertikumát ellátja, hiszen olyan települési önkormányzat, amely – törvényben meghatározottak szerint, az abban foglalt kivételekkel – azokat a közszolgáltatásokat is biztosítja, melyek saját területén túl a megye egészére vagy nagy részére kiterjednek. [bővebben: Mötv. 21. §]

A következő települések tartoznak 2012. augusztus 1-én a megyei jogú városok közé:

Békéscsaba, Debrecen, Dunaújváros, Eger, Érd, Győr, Hódmezővásárhely, Kaposvár, Kecskemét, Miskolc, Nagykanizsa, Nyíregyháza, Pécs, Salgótarján, Sopron, Szeged, Székesfehérvár, Szekszárd, Szolnok, Szombathely, Tatabánya, Veszprém, Zalaegerszeg.

Békéscsaba, Debrecen, Dunaújváros, Eger, Érd, Győr, Hódmezővásárhely, Kaposvár, Kecskemét, Miskolc, Nagykanizsa, Nyíregyháza, Pécs, Salgótarján, Sopron, Szeged, Székesfehérvár, Szekszárd, Szolnok, Szombathely, Tatabánya, Veszprém, Zalaegerszeg.

A fővárosi önkormányzat (ide nem értve a kerületi önkormányzatokat) települési és területi önkormányzat is, amely meghatározás nehezen értelmezhető. Budapest ugyanis – kerületei ellenére – egységes, szerves egészet alkotó település. E település egészét megjelenítő, képviselő fővárosi önkormányzat csupán abban az értelemben lehet települési és területi önkormányzat, hogy ellát olyan feladatokat, amelyet törvény a településekhez, illetve a megyei önkormányzatokhoz telepít. Azonban ez a megállapítás is csak korlátozottan igaz, hiszen az Mötv. a települési önkormányzati kötelező feladat- és hatásköröket megosztja a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok között.

3. A helyi önkormányzáshoz való jog gyakorlása

A helyi önkormányzáshoz való jogot a helyi közösségek kétféleképpen gyakorolhatják: közvetetten, illetve közvetlenül. Az önkormányzáshoz való jog gyakorlása általában (főszabályként) közvetve, választott képviselők útján történik. Ehhez képest kivételes, ha a választópolgárok helyi népszavazáson, közvetlenül döntenek, vagy foglalnak állást a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó, vagy azt érintő ügyben.

Az Mötv. az Alaptörvénnyel összhangban helyi szinten is elkülöníti a hatalomgyakorlás közvetett (választott képviselők útján) és közvetlen (helyi népszavazással történő) formáit. A demokratikus jogállam alapelveiből következően elsőbbséget élvez a képviseleti demokrácia, a népszavazás a hatalomgyakorlás kivételes formája.

Az Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani. Az Mötv. a helyi népszavazásra – az Ötv.-vel ellentétben – részletes előírásokat nem tartalmaz, ezeket külön törvény állapítja meg. A települések és területi egységek választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzáshoz való jognak mindkét összetevője, tehát mind a választott képviselő-testület útján, mind pedig helyi népszavazással gyakorolható megnyilvánulása alapjognak minősül. A magyar önkormányzati rendszer egyik kiemelkedő értéke és sajátossága testesül meg abban, hogy a helyi önkormányzati hatalom nem pusztán az államhatalom decentralizálásán, hanem a választópolgárok meghatározott közösségeinek helyi önkormányzáshoz való alapjogán nyugszik. [34/1993. (V. 28.) AB határozat.]

Kapcsolódó jogszabályok

Magyarország Alaptörvénye

4. § A helyi közügyek alapvetően a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, valamint a helyi önkormányzás és a lakossággal való együttműködés szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak.

A helyi közügyek

A helyi közügyekben jelenik meg az önállóság legtöbb eleme. Ezért is fontos, hogy az Mötv. meghatározza a helyi közügy alapvető fogalmi elemeit. Az önállósághoz való jog természetesen nem jelenti a helyi önkormányzat függetlenségét. A nemzeti szuverenitást megtestesítő Országgyűlés törvényei behatárolják a helyi önkormányzatot, az állam törvényességi felügyeletet gyakorol a helyi önkormányzatok felett. A demokratikus követelményekre utaló rendelkezések és az azokra épülő gyakorlat kiszélesítik a közhatalom társadalmi alapjait, a helyi közakaratnak rendelik alá az önkormányzathoz tartozó közszolgáltatásokat, széles körben biztosítják az állampolgárok közügyekben való részvételét, ami legközvetlenebbül helyi szinten gyakorolható.

A helyi közügy elsődlegesen települési és településrészi érdekekkel függ össze, de természetesen egy megye választópolgárai közösségének is lehet közös ügye, közös érdeke. Ez is azt mutatja, hogy a helyi közügy differenciált megközelítést feltételező fogalom. A helyi önkormányzat többféle módon is közelíthet a helyi közügyekhez: megjeleníti vagy megvalósítja azokat, illetve támogatja vagy megszervezi azok ellátását. A helyi közügy és a helyi közérdek fogalma tehát szorosan összefügg, azzal, hogy a helyi közérdek definiálásában részt vehetnek a helyi lakosok, a helyi civil vagy politikai szervezetek is. [Ivancsics Imre: A helyi közérdek, a helyi közügy. In: Közérdek és közigazgatás. Szamel Katalin (szerk.), Budapest 2008. 80. o.]

A demokratikus legitimáció szélesítését szolgálják azok a rendelkezések, amelyek arra kötelezik a helyi önkormányzatot, hogy feladatai ellátása során támogassa a lakosság önszerveződő közösségeit, működjön együtt e közösségekkel, és biztosítsa a helyi közügyekben való széles körű állampolgári részvételt.

A képviselő-testület felelőssége, hogy biztosítsa e követelmények teljesítésének szervezeti, személyi, tárgyi és anyagi feltételeit. Fontos társadalmi érdek, hogy az Alaptörvény Alapvetés című fejezetének O) cikkében foglalt követelmény a helyi önkormányzás gyakorlása során is érvényre jusson. [„Mindenki felelős önmagáért, képességei és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni.”]

A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörét a helyi közügyek alkotják. A bajor alkotmánybíróság megállapítása szerint a helyi közügyekhez tartozik „minden olyan igény, amely a helyi közösségben gyökerezik, vagy azzal specifikus viszonyban áll, amelyek tehát a közösség polgárait együttesen érintik.” [Bayerischer Verfassungsgerichtshof (BVerfG) határozata alapján. vö. BVerfG 79, 127.] Ehhez képest az Mötv. a helyi közügy fogalmát funkcionálisan közelíti meg. A helyi közügyek legfontosabb részét az ún. helyi közszolgáltatások adják, ebből egyenesen következik az is, hogy a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörének jelentős részét nem közhatalmi (hatósági jellegű) feladat- és hatáskörök, hanem bizonyos közszolgáltatások képezik.

A helyi önkormányzat és a (helyi) lakosság közötti együttműködés célja nem lehet más, mint a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreinek jogszerű, hatékony, maradéktalan, és minden érintett számára lehetőleg azonos színvonalon történő ellátása. Ennek érdekében meg kell teremteni az együttműködés feltételrendszerét.

Praktikusan megközelítve a helyi közügyeket (és közvetve a helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörét) viszont azt mondhatjuk, hogy lényegében azt a kérdést, vajon mi tartozik a helyi közügyek közé, és mi az, ami azon kívül marad, nos, ezt a kérdést a törvényhozó, az Országgyűlés dönti el. Méghozzá úgy, hogy amennyiben törvény a helyi önkormányzat számára kötelező feladatot határoz meg, ezzel állást is foglalt az Országgyűlés amellett, hogy az a feladat helyi közügy.

Másrészt a helyi közügy fogalmi elemeinek vizsgálata a helyi önkormányzat részéről is felmerülhet. Ugyanis a helyi önkormányzat kötelező feladatai mellett elláthat szabadon (önként) vállalt feladatokat [Ld. Mötv. 10. § (2) bek.] is, de ezeknél is követelmény, hogy helyi közügyként lehessen kategorizálni őket. Ebben az esetben a helyi közügy fogalma alá tartozás kérdését a képviselő-testület dönti el.

Kapcsolódó joggyakorlat

EBH2010. 2164. Az 1992. évi XXXIII. törvény 1. § (1) bekezdése értelmében a 1992. évi XXXIII. törvény hatálya – ha törvény eltérően nem rendelkezik – az állami és a helyi önkormányzati költségvetési szerveknél, valamint a helyi önkormányzat által a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyára terjed ki. Az önkormányzat polgármesteri hivatalához integrált konyhai feladat nem minősül a helyi önkormányzat feladatkörébe tartozó közszolgáltatásnak, nem közszolgáltatás ugyanis valamennyi önkormányzati feladat.

EBH2002. 812. A helyi érdekű közügy a helyi önkormányzat ügyféli minőségét adott hatósági eljárásban megalapozhatja.

BH2009. 297. Közszolgáltatás ellátására kötött – külön okiratokba foglalt – megállapodások egységes megítélése a felmondási jog szempontjából.

BH2005. 231. A települési önkormányzat kereshetőségi joga megállapítható, ha a hatósági ügy egyben helyi érdekű közügy és az önkormányzat feladatkörét közvetlenül érinti.

Kapcsolódó jogszabályok

Magyarország Alaptörvénye

5. § A helyi önkormányzatok által ellátott, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósági és bírósági védelemben részesül.

Az Alaptörvényben rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlásának alkotmánybírósági és bírósági védelme

Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között

a) rendeletet alkot;

b) határozatot hoz;

c) önállóan igazgat;

d) meghatározza szervezeti és működési rendjét;

e) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;

f) meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;

g) e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat;

h) dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;

i) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;

j) a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat;

k) szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek;

l) törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.

Az Mötv. e §-a az önkormányzati jogok védelmére vonatkozó garanciális alapelv, amely az önkormányzati rendszer és működés egészére nézve alapelvi szinten mondja ki, hogy az önkormányzatok jogvédelme az igazságszolgáltatás, illetőleg az alkotmánybíráskodás feladata. Viszont az alapelvből önmagában nem következik olyan eljárásjogi lehetőség, amely közvetlenül e törvényi szabály alapján az AB eljárását és határozathozatalát vonja maga után. [Vö. 37/1994. (VI. 24.) AB határozat.]

Az Mötv. tehát garanciális jelleggel szögezi le, hogy „A helyi önkormányzatok által ellátott, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósági és bírósági védelemben részesül”. Ez a rendelkezés biztosítja, hogy a helyi önkormányzatok betölthessék alkotmányos szerepüket, jogaik sem jogalkotással, sem a jogalkalmazás során ne sérülhessenek.

Az állam egyik legerősebb jogosítványa a közhatalom, a hatósági jellegű feladat- és hatáskörök gyakorlása. Ez a jog az államszervezet részeként a helyi önkormányzatokat is megilleti. Ebből következik, hogy a demokratikus módon, széles körű nyilvánosság körülményei között, jogszerűen kifejezett közakarat érvényre jutása a legális erőszak eszközeivel is kikényszeríthető. Helyi szinten így teljesedik ki az az alkotmányos alapelv, amelyet az Alaptörvény Alapelvek című fejezetének B) cikkében a (3) bekezdés így fogalmaz meg: „A közhatalom forrása a nép”. A helyi önkormányzás tartalmi elemei között viszont hangsúlyosan jelenik meg az önállóság fogalma. A helyi önállósághoz való jog a helyi szabadságot jelenti. Az önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó önkormányzati ügyekben – törvény keretei között – önállóan mérlegelhet. Tehát biztosítani kell egyrészt a közhatalom gyakorlásának törvényességét, másrészt a helyi önkormányzati önállóságot, autonómiát.

A helyi önkormányzatok által ellátott feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósági és bírósági védelemben részesül. Ez a védelem azonban nem jelent sem külön jogvédelmi eljárást, sem önálló – ilyen jogcímű – keresetindítási jogot. Itt mindössze arról van szó, hogy az AB a normakontroll általános eszközén keresztül védi a helyi önkormányzatok jogait, illetve az önkormányzatok a jogaikat sértő kormányzati (törvényességi felügyeleti) döntések ellen bírósághoz fordulhatnak, valamint bizonyos önkormányzati jogkörök kizárólag bírósági eszközökkel vonhatók el. [Bővebben: Patyi András: Helyi önkormányzatok és a bírói jogvédelem. In: 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. Fábián Adrián (szerk.), Pécs 2011.13. oldaltól; Tilk Péter: Az önkormányzatok bírósági és alkotmánybírósági védelme az Alaptörvény és az új sarkalatos törvények tükrében. Kodifikáció és Közigazgatás 2012. 1. sz.]

Kapcsolódó joggyakorlat

EBH2011. 2359. Önkormányzat perindítási jogosultsága fennáll a fokozottan érzékeny területen a csatornázás elmaradásával létesített építkezés kapcsán.

EBH2006. 1471. A helyi védelem alatt álló épület lebontásával kapcsolatban megállapítható az önkormányzat közvetlen érintettsége, így az ügyféli és perindítási jogosultsága is.

EBH2005. 1265. Kereshetőségi jog illeti meg az önkormányzatot a parkolási rendszer kérdését érintő építési ügyben.

KGD2010. 168. Az önkormányzat kereshetőségi jogát nem alapozza meg az a finanszírozási szabály, hogy a rendszeres szociális ellátás 10%-át az önkormányzat fizeti meg.

KGD2008. 202. Települési önkormányzat ügyféli jogállásának vizsgálata építési ügyben; a települési önkormányzat részére megküldött határozat nem alapozza meg az ügyféli jogállást.

KGD2006. 150. A helyi védelem alatt álló épület lebontásával kapcsolatban megállapítható a települési önkormányzat közvetlen érintettsége, így az ügyféli és perindítási jogosultsága.

KGD2006. 52. Az önkormányzatot a kereshetőségi jog megilleti-e abban az ügyben, amely az önkormányzat feladatkörébe tartozó – a város főterén kialakított – parkolási rendszer kérdését érinti.

KGD2005. 145. A települési önkormányzat kereshetőségi joga megállapítható, ha a hatósági ügy egyben helyi érdekű közügy és az önkormányzat feladatkörét közvetlenül érinti.

KGD2002. 124. A keresetindítási határidő elmulasztását nem igazolhatja az a körülmény, hogy a felperesi önkormányzat közgyűlése nem ülésezett, ha a keresetindításról a polgármester – mint az önkormányzat törvényes képviselője – is dönthet.

BH2010. 287. Nem hatósági ügyben hozott önkormányzati határozatokat a polgármester nem támadhatja meg bíróság előtt. A keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül el kell utasítani.

BH2005. 231. A települési önkormányzat kereshetőségi joga megállapítható, ha a hatósági ügy egyben helyi érdekű közügy és az önkormányzat feladatkörét közvetlenül érinti.

BH2002. 264. A polgári bíróság nem állapíthatja meg azt, hogy a jogalkotó a jogalkotás sérelmezett elmulasztásával jogellenességet követett el.

BH2000. 503. Az önkormányzatok képviselő-testületei – jogi személyiség hiányában – perbeli jogképességgel nem rendelkeznek, perben tehát félként nem vehetnek részt.

BH1998. 535. II. Nincs kereshetőségi joga ingatlanra vonatkozó adásvételi szerződés érvénytelenségének megállapítására annak, aki az ingatlan tulajdonjogára nem tarthat igényt.

BH1995. 657. Az önkormányzat tulajdonosi jogait az egyébként perbeli jogképességgel rendelkező polgármesteri hivatal perindítási jogosultság hiányában a bíróság előtt nem érvényesítheti.

BH1994. 115. A perben fél az lehet, akit a polgári jog szabályai szerint jogok illethetnek meg és kötelezettségek terhelhetnek. Az önkormányzat képviselő-testülete nem jogi személy, nincs perbeli jogképessége, ennek folytán perben félként nem vehet részt.

Kapcsolódó jogszabályok

Magyarország Alaptörvénye

2011. évi CLXI. törvény a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról

2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról

6. § A helyi önkormányzat feladatai ellátása során:

a) támogatja a lakosság önszerveződő közösségeit, együttműködik e közösségekkel, biztosítja a helyi közügyekben való széles körű állampolgári részvételt;

b) erősíti a település önfenntartó képességét, feltárja lehetőségeit és hasznosítja saját erőforrásait;

c) egyes közszolgáltatások igénybevételét – törvény felhatalmazása alapján – rendeletében feltételekhez kötheti.

A helyi önkormányzat feladat-ellátásához kapcsolódó egyéb tevékenységek

Az öngondoskodás, önfenntartás igénye két irányban is megjelenik. Részben az önkormányzat és a központi források, részben az állampolgár és az önkormányzat viszonyában. Méltánylandó igény és össznemzeti érdek, hogy a helyi önkormányzat mindent megtegyen a helyi lehetőségek feltárása, kiaknázása terén. A helyi önkormányzat feladatellátása során közvetett, távolabbi célok elérésére is törekszik:

a) Nem csak – általában a törvényekben intézményesített, az állampolgári részvételt biztosító – lehetőségeket kell megteremteni, de elő kell segíteni, támogatni kell a helyi közösség tagjait, hogy ezekkel a lehetőségekkel élni tudjanak. Ebben az összefüggésben fontos szerepet kaphatnak a helyi lakosság önszerveződő közösségei, egyesületei, civil szervezetei, amelyeken keresztül sokkal hatékonyabb lehet a helyi választópolgárok aktivizálása.

b) A feladatellátás önmagában nem tudja megakadályozni azokat a hátrányos folyamatokat, amelyek a helyi közösség létét, fennmaradását veszélyeztetik (a település elöregedése, a lakosság elvándorlása stb.). Ezeket a tendenciákat csak úgy lehet megelőzni, hátráltatni, vagy megállítani, ha a helyi önkormányzat folyamatosan keresi azokat a helyi adottságokat, kitörési pontokat, erősségeket, amelyek elősegíthetik a település nem csak hosszú távú fennmaradását, hanem fejlődését is.

c) A helyi önkormányzatok feladatellátása javarészt helyi közszolgáltatások biztosítását jelenti. A helyi közszolgáltatások biztosítása során a helyi körülmények indokolhatják, hogy a közszolgáltatás igénybe vételének bizonyos speciális, lokális feltételeit a helyi önkormányzat rendeletében állapítsa meg. Ilyen helyi jogszabályi előírásokat viszont csak akkor lehet kibocsátani, ha erre a helyi önkormányzat képviselő-testületét bármely törvény felhatalmazza. A c) pont lényegében a – felhatalmazásra történő – helyi jogalkotás potenciális tárgykörét határozza meg.

Kapcsolódó joggyakorlat

EBH2010. 2164. Az 1992. évi XXXIII. törvény 1. § (1) bekezdése értelmében a 1992. évi XXXIII. törvény hatálya – ha törvény eltérően nem rendelkezik – az állami és a helyi önkormányzati költségvetési szerveknél, valamint a helyi önkormányzat által a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyára terjed ki. Az önkormányzat polgármesteri hivatalához integrált konyhai feladat nem minősül a helyi önkormányzat feladatkörébe tartozó közszolgáltatásnak, nem közszolgáltatás ugyanis valamennyi önkormányzati feladat.

KGD1994. 8. Az önkormányzati rendelettel okozott károsodás esetén a polgári jogi kárfelelősség szabályai nem alkalmazhatók, még abban az esetben sem, ha utóbb a rendelet alkotmányellenességét megállapították.

BH2009. 297. Közszolgáltatás ellátására kötött – külön okiratokba foglalt – megállapodások egységes megítélése a felmondási jog szempontjából.

7. § (1) Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés j) pontja szerint megkeresett szerv a helyi önkormányzat megkeresésére harminc napon belül érdemben köteles válaszolni.

(2) Amennyiben a tájékoztatás, a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést nyolc napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni.

Felterjesztési jog

Az Alaptörvény [32. cikk (1) bekezdés j) pontja] szerinti ún. felterjesztéssel (petícióval) megkeresett szerv a helyi önkormányzat megkeresésére 30 napon belül érdemben köteles válaszolni. Az Alaptörvény szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat.

E felterjesztési, petíciós jog lényegében eljáráskezdeményezési jogot jelent, amelynek keretében a képviselő-testületnek alanyi joga van – helyi közügyhez kapcsolódó ügy tekintetében – formális eljárást megindítani, annál a (magyarországi) szervnél, amelynek az ügy feladat- és hatáskörébe tartozik. A kezdeményezés annyi kötelező erővel bír, hogy a megkeresett szervnek foglalkoznia kell az üggyel, arra 30 napon belül reagálnia kell, de nem köteles követni a felterjesztésben foglaltakat, vagy annak megfelelő döntést hoznia. A petíciós eljárás alapján a helyi önkormányzat kifejtheti – konkrét (egyedi) helyi közügy intézése során felmerült kérdésben – a véleményét, álláspontját, felhívhatja a figyelmet visszásságokra, anomáliákra, amelyek orvoslása kívül esik a hatáskörén, de a felterjesztési jog nem jogvédelmi eszköz a helyi önkormányzat számára, nem alkalmas jogi jellegű igények érvényesítésére. [Vö. Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja II. Budapest 2009. 1600. oldaltól]

Az más kérdés, hogy semmiféle (negatív) jogkövetkezménye nincs annak, ha a megkeresett szerv nem válaszol érdemben 30 napon belül, vagy a megkeresést 8 napon belül nem teszi át a hatáskörrel rendelkező szervhez [Ld. (2) bek.]. [Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog. Budapest–Pécs 2009. 315. o.]

Előfordulhat, hogy a képviselő-testület (tévedésből) a felterjesztéssel nem a hatáskörrel rendelkező szervhez fordul. Amennyiben a tájékoztatás, a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést 8 napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni.

Az önkormányzat a helyi közösséget érintő ügyekben eljárhat, kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez és e feladatkörét érintő közigazgatási ügyekben az ügyfél jogai is megilletik. Az önkormányzat az általa képviselt közösség érdekeit érintő ügyekben külön törvényi felhatalmazás nélkül is felléphet. [LB Kfv. I. 25. 081/1994.]

A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 8. § (11) bekezdése szerint, ha az önkormányzat képviselő-testülete felterjesztési jogával élve a rendőrség – külön jogszabály rendelkezése alapján meg nem támadható – döntésével, intézkedésével vagy annak elmulasztásával kapcsolatban indokolást tartalmazó észrevételt tesz, azt az illetékes rendőri szerv 15 napon belül megvizsgálja, és a vizsgálat eredményéről tájékoztatja az önkormányzatot. Ha az illetékes rendőri szerv az észrevétellel nem ért egyet, a vizsgálat lezárását követően azt haladéktalanul megküldi a felettes rendőri szervnek. A felettes rendőri szerv vezetője az észrevételt megvizsgálja, és a vizsgálat eredményéről – 15 napon belül – az önkormányzatot tájékoztatja.

Kapcsolódó jogszabályok

Magyarország Alaptörvénye

8. § (1) A helyi közösség tagjai a helyi önkormányzás alanyaként kötelesek:

a) öngondoskodással enyhíteni a közösségre háruló terheket, képességeik és lehetőségeik szerint hozzájárulni a közösségi feladatok ellátásához;

b) betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait.

(2) A helyi önkormányzat képviselő-testülete rendeletében meghatározhatja az (1) bekezdésben foglalt kötelezettségek tartalmát, elmulasztásuk jogkövetkezményeit.

A helyi közösség tagjainak kötelességei

A választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül. [Vö. 18/1993. (III. 19.) AB határozat.] Az Mötv. megfogalmazza a tervszerű öngondoskodás, a közösségre háruló terhek enyhítésének igényét és azt, hogy a helyi választópolgár képességei szerint köteles hozzájárulni a közösségi feladatok ellátásához. A helyi önkormányzás ugyan elsősorban jogosítványt jelent a helyi választópolgár számára, de az Mötv. utal arra is, hogy ehhez a joghoz bizonyos kötelezettségek is kapcsolódnak:

a) A helyi közösség tagjának tudomásul kell vennie, hogy elsősorban önmagáért felelős [Alaptörvény O) cikk], öngondoskodással tartozik saját maga irányába, a helyi közösséget ezzel is tehermentesíti, és kiveszi a részét a helyi közfeladatok megvalósításának elősegítéséből. Az öngondoskodás fontos eszköz, amely segítségével kifejeződésre juthat az állampolgári felelősségérzet, valamint megvalósulhat a helyi közösségen belüli együttműködés is. [Vö. Mötv. 2. § (1) bek.]

b) A közösségi együttélés alapvető szabályainak a betartása a harmonikus, kiegyensúlyozott, jószomszédi együttélés legalapvetőbb feltétele. A b) pont (illetve az Mötv.) sajnos csak utal ezekre az együttélési szabályokra, követelményekre, tartalmukra nézve semmilyen eligazítást nem ad. Ebből pedig egyesen következik az, hogy a helyi önkormányzat képviselő-testülete – törvény keretei között – rendeletben határozhatja meg azokat a helyi előírásokat, amelyek közigazgatási területén „a közösségi együttélés alapvető szabályainak” minősülnek, ebben a körben arra is lehetősége van, hogy meghatározzon olyan tiltott (kirívóan) közösségellenes magatartásokat, amelyek elkövetőjével szemben ötvenezer forintig terjedő helyszíni bírság, illetve százötvenezer forintig terjedő közigazgatási bírság kiszabását rendelheti el. [Ld. Mötv. 51. § (4) bek.; 143. § (4) bek. e) pont]

A törvény szövege arra is utal, hogy a helyi önkormányzás alanyai nem csak betartani, hanem betartatni kötelesek a közösségi együttélés alapvető szabályait. Ez a kitétel nehezen értelmezhető: vajon milyen lehetősége, eszköze lehet a helyi lakosnak, arra, hogy számon kérje a másik helyi lakostól a közösségi együttélés szabályainak követését? A „kérem szépen!”-nél, a hangos szónál több nemigen. E kitétel, különösen a szakasz (2) bekezdése alapján zavaros, hiszen ez alapján e kötelezettség elmulasztásához is (hátrányos) jogkövetkezmények kapcsolhatók.

Az emberi közösségek akkor életképesek, akkor élhető a település, ha megvannak és működnek az együttélés alapvető íratlan és írott szabályai. Az ilyen normákat jelentős részben a helyi sajátosságok alakítják, generális érvényű taxatív felsorolásuk lehetetlen. Arra azonban van lehetőség, hogy a képviselő-testület – széles körű társadalmi támogatottsággal – a legalapvetőbb szabályokat rendeletbe foglalja és megszegésüket – szigorúan alkotmányos keretek között – szankcionálja.

Mivel az Mötv. sem az öngondoskodás fogalmára, sem a közösségi együttélés alapvető szabályaira nem ad semmiféle tartalmi fogódzót, így a helyi önkormányzat képviselő-testülete széleskörű jogalkotási autonómiával rendelkezik ebben a körben, azzal természetesen, hogy törvény keretei között definiálhatja ezeket a fogalmakat, illetve határozhatja meg az elmulasztásukra kilátásba helyezett jogkövetkezményeket. Itt tehát alapvetően arról van szó, hogy a helyi közszolgáltatásokból való részesedést korlátozhatja, felfüggesztheti, vagy kizárhatja a helyi önkormányzat rendelete, ha a helyi közösség tagja – a helyi rendeletben részletezett, szabályozott – öngondoskodási kötelezettségének nem tesz eleget, vagy nem tartja be – a szintén helyi rendeletben előírt – alapvető együttélési szabályokat.

Ha nincs helyi szabályozás (szükségtelen, mert az öngondoskodás általános, a közösségi együttélés alapvető szabályaival a helyi közösség egésze tisztában van, és azoknak eleget tesz stb.), a helyi közösség tagja ebben az esetben is köteles öngondoskodással enyhíteni a közösségre háruló terheket, képességei, lehetőségei szerint hozzájárulni a közösségi feladatok ellátásához, illetve betartani, betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait, de hátrányos jogkövetkezményre nem kell számítania (lex imperfecta).

Kapcsolódó joggyakorlat

KGD1994. 8. Az önkormányzati rendelettel okozott károsodás esetén a polgári jogi kárfelelősség szabályai nem alkalmazhatók, még abban az esetben sem, ha utóbb a rendelet alkotmányellenességét megállapították.

Kapcsolódó jogszabályok

Magyarország Alaptörvénye

2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról

9. § Az e törvényben meghatározott jogokat jóhiszeműen, a kölcsönös együttműködés elvét figyelembe véve, a társadalmi rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolni.

Önkormányzati joggyakorlás alapelvei

Az Mötv. olyan etikai és jogi értékeket emel az alapelvi rendelkezések szintjére, mint az öngondoskodás, az önfenntartó képesség erősítése, az együttműködés, a rendeltetésszerű joggyakorlás kötelezettsége, a joggal való visszaélés tilalma. A rendeltetésszerű joggyakorlás elve, a joggal való visszaélés tilalma, az együttműködés követelménye a magánjogban régóta létező, részletesen kidolgozott jogintézmény. Indokolt, hogy ezek a követelmények a közjogi rendszerekben is minél szélesebb körben érvényre jussanak. Annak, hogy az Mötv. ezeket a törvényi alapelv szintjére emelte, jelentős gyakorlati következménye is van. Az ezekkel ellentétes magatartás törvényességi felügyeleti, illetőleg bírósági eljárás keretében is értékelhető.

A jóhiszeműség követelménye szintén polgári jogi eredetű, etikai vonatkozású alapelv, melynek jelentéstartalma kapcsolódik a jó erkölcs, a tisztesség, a megbízhatóság és az ésszerűség fogalmához. [Vö. Lábady Tamás: A magyar magánjog (polgári jog) általános része. Budapest–Pécs 1997. 135. o.; Lamm Vanda (főszerk.): Jogi lexikon. Budapest 1999. 362. o.]

A kölcsönösség, a kölcsönös együttműködés elve kifejezésre juttatja, hogy a helyi közösség tagjai sorsközösségben élnek, alapvetően nem ellenérdekű, sőt egymásra utalt tagjai a helyi társadalomnak, akiket az önkormányzáshoz való kollektív jog szervez ugyanabba a (jogi) közösségbe. A rendeltetésszerű joggyakorlás a törvényben meghatározott feladat- és hatáskörök társadalmi céljának megfelelő ellátását jelenti: tilos a joggal, hatalommal, hatáskörrel való visszaélés.

A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat.] A jogállamiság elvéből is következik az alkotmányos szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják. [8/1992. (I. 30.) AB határozat.]

A képviselő-testület példának okáért rendeletalkotási hatáskörével is visszaélhet. Az Alaptörvény helyi közügyek intézése érdekében és a helyi közügyek körében általános érvényű szabályozást igénylő társadalmi viszonyok szabályozása érdekében ruházza fel a képviselő-testületet rendeletalkotási jogkörrel. A helyi közügyek intézése körében az önkormányzatot megillető közhatalom nem biztosít az önkormányzat számára hatalmi pozíciót konkrét magánjogi jogviszonyokban. A magánjogi jogviszonyokban az önkormányzat ugyanolyan jogi helyzetben van, mint más jogalanyok. A rendeletalkotási hatáskörrel, a közhatalommal való visszaélést jelent az, ha a képviselő-testület egyedi magánjogi jogvitában a saját jogi álláspontja érvényesítése érdekében alkot rendeletet. [Vö. 69/1995. AB határozat.]

Az AB továbbá rámutatott: alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerint célra használt fel”. [31/1998. (VI. 25.) AB határozat.] A jogot, a jogalkotási hatáskört ezek szerint rendeltetésszerűen kell használni, és hozzátehetnénk azt is, hogy jóhiszeműen.

A joggal való visszaélés tilalma ezek szerint nem csak a magánjogban, hanem a közjogban (az önkormányzati igazgatásban) is érvényesül, ahol e tilalom egyaránt irányadó a jogalkotó, a jogalkalmazó szervek, illetőleg az ügyfelek magatartására. Az AB a jogalkotói hatalommal való visszaélésnek minősítette azt, amikor a képviselő-testület úgy játszotta ki a helyi adókra vonatkozó rendelet év közbeni módosításának tilalmát, hogy korábbi adóügyi rendeletét év közben hatályon kívül helyezte, egyidejűleg azonban szigorúbb adótételt tartalmazó új rendeletet léptetett hatályba. Ez ugyan formai szempontból nem tekinthető módosításnak, ám eredményét tekintve épp úgy a törvényi tilalomba ütközik, mint a módosítás. [55/1993. (X. 15.) AB határozat.] Voltak ezen kívül is olyan alkotmánybírósági döntések, amelyekben a bírói testület nem mindig hivatkozott ugyan expressis verbis a jogalkotói hatalommal való visszaélésre, de egyértelműen megállapítható, hogy a megsemmisítő döntés valójában ezen az indokon alapult. [Pl. 1531/B/1991. AB határozat.]

Kapcsolódó jogszabályok

Magyarország Alaptörvénye

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.