Közigazgatási jog

Fejezetek szakigazgatásaink köréből

III. kötet

Humán közszolgáltatások igazgatása

Szerkesztette

Lapsánszky András

Kiadja a

CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

Budapest, 2013

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@complex.hu

www.complex.hu

Felelős vezető: a CompLex Kiadó Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Tóth Gábor

A kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Vajda Krisztina

Felelős szerkesztő: Aszalós Dániel

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Műszaki szerkesztők: Kerek Imréné, Szász Zoltán

Fedélterv és tördelés: CompLex Kiadó Kft. DTP-csoport

ISBN 978 963 295 321 2

Termékkód: YEB1453

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a műbővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sok szorosítható.

Szerkesztette

Dr. Lapsánszky András

Szerzők:

Dr. Árva Zsuzsanna

II. fejezet

Dr. Fazekas János

VII. fejezet

Dr. Fazekas Marianna

I. fejezet 1–5. cím

Dr. Hoffman István

VI. fejezet

Dr. Koncz József

I. fejezet 6. cím    

Dr. Nagy Marianna

III. fejezet

Dr. Rixer Ádám

VIII. fejezet

Dr. Rózsás Eszter

IV. fejezet

Dr. Szabó Annamária

Eszter V. fejezet

Dr. Téglási András

VIII. fejezet

Kézirat lezárva:

2013. július 1.

© Dr. Árva Zsuzsanna, Dr. Fazekas János, Dr. Fazekas Marianna, Dr. Koncz József,
Dr. Hoffman István, Dr. Nagy Marianna, Dr. Rixer Ádám, Dr. Rózsás Eszter,

Dr. Szabó Annamária Eszter, Dr. Téglási András, Budapest, 2013

© CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2013

A CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

Előszó

E könyv szerzői a maga nemében páratlan vállalkozásba kezdtek, melynek célja és tartalma három szempontból foglalható össze, az első tudományos jellegű, a második az együttműködéssel és az összefogással jellemezhető, a harmadik pedig oktatási célzatú.

A könyv közigazgatás-tudománnyal kapcsolatos céljainak alapja, hogy a közigazgatási jog döntő részét kitevő, igencsak szerteágazó szakigazgatási jog elméleti igényű, de egyben gyakorlati és oktatási jellegű feldolgozásával segítse és előmozdítsa a közigazgatás-tudomány általános tanainak kutatását, fejlesztését, a modern szakigazgatási rezsimhez és jogintézményekhez igazított kimunkálását.

A közigazgatási jog egyik alapvető sajátossága ugyanis, hogy joganyagának legnagyobb részét a közigazgatási szakágazatokat (ún. szakigazgatásokat) meghatározó közigazgatási jogszabályok teszik ki. A szakigazgatási jogszabályok egységes és közös alapját azonban döntően nem általános közigazgatási jogszabályok, hanem a közigazgatás-tudomány által kimunkált elméleti keretek biztosítják (általános szabályozás – fontosságát tekintve – csak a hatósági eljárásjog és a szervezeti jog körében jellemző). Ebből következően a közigazgatás-tudomány általános elméleti alapjai meghatározó jelentőségűek a szakigazgatási jogot illetően, de ez a hatás fordítva is alapvető, vagyis az egyes szakigazgatási területek szabályozási módszerei, jogintézményei és ezek változásai döntő hatást gyakorolnak a közigazgatás általános elméleti alapjaira, fogalmi rendszerére. A szakigazgatási jog az elérni kívánt közérdekű céloknak megfelelő módon nem alkotható meg a közigazgatás általános, elméleti ismeretanyaga nélkül, de a közigazgatás-tudomány alapfogalmi rendszere, elméleti alapja sem kutatható, fejleszthető érdemben a szakigazgatási területek működésének, jogi rezsimjének, szabályozási módszereinek alapos feldolgozása nélkül. Jelen könyv tehát e szakigazgatási ismeretanyagot kívánja közvetíteni a közigazgatás-tudomány számára.

A könyv megalkotását jellemző együttműködés és összefogás talán a fentiekben említett célnál is fontosabb. A szerzők közös erőfeszítése és munkája ugyanis a hazai jogi karok közigazgatási jogi tanszékei, valamint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem összefogását jeleníti meg. Minden túlzás nélkül megállapítható, hogy a magyar közigazgatási jog történetének egyik fontos állomása e könyv kereteiben, céljaiban megvalósuló emberi és szakmai-tudományos együttműködés, amely lehetővé tette a szinte átfoghatatlan terjedelmű szakigazgatási jog lehető legteljesebb körű elemzését és feldolgozását. Az egyes szakigazgatási területek összességében ugyanis olyan méretű joganyagot tesznek ki, amelynek alaposabb elemzését csak több egyetemen felhalmozódott szakértelem együttes, közös munkája, összedolgozása valósíthatja meg kellő mélységben. Főleg, ha mindehhez hozzávesszük, hogy az egyes közigazgatási szakágazatok jogtudományi elemzéséhez távolról sem elegendő a vonatkozó jogszabályok feldolgozása, hiszen a szakigazgatási területekbe való állami, közigazgatási típusú beavatkozás valódi alapjainak, működésének, szabályozási módszereinek feltárásához elengedhetetlen az adott ágazat sajátos szakmai – műszaki, közgazdasági, természet- vagy orvostudományi – jellemzőinek ismerete, közérthető ismertetése.

Oktatási szempontból nézve jelen munka alapvetően nem a vonatkozó jogszabályok leírását, puszta ismertetését tűzte ki céljául, hanem azt, hogy a hallgatók számára érthetően elmagyarázza az adott ágazatba való közigazgatási beavatkozás okait, indokait, szükségességét, történetét, nemzetközi (különösen Európai Uniós) összefüggéseit, illetve a szabályozás lehetséges módszereit, modelljeit. Az egyetemi oktatásban a közigazgatási jog különös részeként ismert tantárgyi struktúrát és tananyagot jelen könyv tehát akként próbálja megszerettetni a hallgatókkal, hogy magyarázó jelleggel kísérli meg közérthetővé tenni az egyes szakigazgatási területek bonyolult, „száraz” és számos esetben egyéb ismeretek nélkül érthetetlen szabályozási kereteit. Az egyetemek közötti ilyen mérvű és sikerű együttműködés alapján jelen művet országos tankönyvnek is szántuk és az oktatásban való rugalmasabb alkalmazhatóság érdekében tagoltuk három kötetre, az első kötet a szakigazgatási jog alapjait és az állami alapfunkciókat, a második kötet a gazdaságot és infrastruktúrát, a harmadik kötet pedig a humánigazgatást érintő területeket tárgyalja. Az egyes kötetek önálló tankönyvként jelennek meg, így bármely kötet önálló tananyaga lehet a különös rész oktatásának.

Az oktatási szempontok mellett a mű szakkönyvi célzattal, tartalommal és jelentőséggel is készült. Vagyis alapvető célunk volt, hogy a könyvben szereplő kiemelt szakigazgatási területekkel foglalkozó szakemberek számára is fontos és elméleti jelentőségű ismeretanyagot közvetítsünk. E szakkönyvi jelleget szolgálják a könyvben az összehasonlító és a történeti elemzések, illetve a lehetséges szabályozási módszerek, modellek, alapvető jogintézmények és fogalmi keretek elemzései.

Fontos még kiemelni, hogy e mű szándékaink szerint csak az első állomása a szakigazgatások teljeskörű és folyamatos fejlődéshez igazított feldolgozásának, hiszen egyrészt a könyvben még nem szerepel néhány igen fontos szakigazgatási terület (igaz, hogy „e kimaradt” területek az egyetemi oktatásban nagyobbrészt nem a közigazgatási jog oktatásához tartoznak, pl. külügyi igazgatás, agrárigazgatás), másrészt a szakigazgatási jog néhány „horizontális” (tehát valamennyi szakágazatban érvényesülő) területe is feldolgozásra vár (mint pl. piacfelügyelet, piacszabályozás, kisajátítás), mert ugyan törekedtünk arra, hogy a jelentősebb „horizontális” szakigazgatási területeket is a könyv részéve tegyük (pl. állami támogatások, ingatlanhasználat, regisztratív funkciók, nyilvántartások), azonban több ilyen terület kidolgozására végül nem volt lehetőségünk, harmadrészt a szakigazgatásokban zajló folyamatos változás, fejlődés alapvetően is igényli a folyamatos „utánkövetést”, fejlesztést, a könyv tartalmának e változásokhoz igazítását.

A szerzőkkel egyetemben bízom abban, hogy jelen mű a tudományos életben, az oktatásban, a gyakorlatban (a „szakmában”) és a könyvben szereplő igazgatási területek iránt érdeklődők számára is hasznos, illetve nélkülözhetetlen ismeretanyagot közvetít.

A szerkesztő

Fazekas Marianna–Koncz József

Egészségügyi jog és igazgatás

1. Az egészségügyi közigazgatás kialakulása. Az állami feladatok változása az egészségügyben

1.1. A gyógyítás és az egészségügy kezdetei

Az egészségügy állami feladatai az egészségügyi közigazgatás kialakulásától kezdődően két nagy csoportba sorolhatók. Az egyik a közösség védelme a közegészségügyi kockázatokkal, járványokkal szemben, a másik a betegségek gyógyításával összefüggő állami feladatok. Az első feladatcsoport évezredes múltra tekint vissza, míg a gyógyítás megszervezése csak a XIX. század utolsó harmadától – a szociális jogok megjelenésével és az egészséghez való jog elismerésével – válik állami feladattá.

Az egész társadalomra kiterjedő egészségügyi közigazgatást a modern értelemben vett közigazgatás egyik szakterületeként – hasonlóan a közigazgatás más szakágaihoz – Európában a felvilágosult abszolutizmus teremtette meg.

A gyógyítás, sőt a közegészségügy és a járványok elleni védekezés története évezredekkel korábban kezdődött. A gyógyítás történetének első nagy korszakaként a görög orvoslást és orvostudományt szokás megemlíteni, mert ekkor válik el az orvoslás a sámánok, papok varázslataitól, a vallási kultuszoktól, és ekkor kísérel meg először tudományos magyarázatot találni a betegségek okaira és a gyógyításukra. A görög orvoslás és az „orvostudomány atyjaként” számon tartott Hippokratész a Kr. e. V. században testnedvek egyensúlyaként írta le az egészséget (eukrázia), a betegség pedig ennek az egyensúlynak a megbomlása (diszkrázia). Hippokratész nevéhez fűződik az orvosi etika megalapozása is, ennek legismertebb ténye, hogy az orvosi eskü szövege ma is a hippokratészi esküre épül.1 A görög orvostudomány tapasztalatait Galénosz foglalta össze a Kr. u. II. században.2 Rómában a mágikus, népi gyógyítástól elkülönülő orvoslást szinte kizárólag görög rabszolga orvosok művelték a Kr. e. II. századtól, a Földközi-tenger keleti medencéjének római meghódításától. A Római Birodalom nagy hódításainak idején azonban már fejlett egészségügyről beszélhetünk: az orvosok collegiumokba, orvoscéhekbe szerveződtek, a városokban rendelők működtek (taberna medicinae), és a III. sz. első felétől orvosképzés is volt. A IV. században megszervezték a város-egészségügyi hálózatot (archiatratus), és légiók orvosi szolgálatát képzett katonaorvosok látták el az azonos elvek szerint kiépített tábori ellátóhelyeken (valetudinariumok).3

A Nyugat-római Birodalom bukása után az európai orvoslást az arab közvetítéssel továbbvitt görög orvostudomány határozta meg, természetesen a népi gyógymódok, a kuruzslás, a vajákosság széles körű alkalmazása mellett. A közvetítés legnagyobb alakja Szt. István kortársa, Avicenna (Abu Ali el-Husszein Ben Abdullah Ibn Szína) volt, aki „Az orvostudomány kánonja” c. hatalmas művében összefoglalta a görög és a muszlim orvoslás korabeli tapasztalatait. Ez jelentette az európai orvosképzés elméleti alapját is a XII. századtól alapított egyetemeken.4

A középkor történetének meghatározó tényezői voltak a járványok. A XIV. századi pestisjárvány Európa népességének 30%-át, 30 millió embert pusztított el, a halálozási arány a városokban a lakosság kétharmadát is kitette. A járványok elleni védekezés – az első közegészségügyi rendszabályok és intézkedések formájában – elsősorban a városokban jelent meg. A korabeli orvosi felfogások, melyek már a járványokat nem isteni büntetésként fogták fel, kétféle módon magyarázták ezek megjelenését. Az egyik, a „contagonismus” szerint a járványos megbetegedések érintkezéssel terjednek, a másik elmélet, a „miasmatismus” a rothadó anyagok kipárolgásában látta az okot. Ugyanakkor mindkét elmélet elősegítette a járványügyi intézkedések kifejlesztését és elterjedését. Az érintkezés megakadályozását célozta a vesztegzár és a karantén, amit először az itáliai tengeri kereskedővárosok (pl. Velence) alkalmaztak, a rothadó anyagok kipárolgását pedig a temetkezéssel, az utcák tisztításával, az egészséges táplálkozással próbálták meg csökkenteni. A járványok terjedésének a városi hatóságok, uradalmak sokszor drákói szigorral (pl. a betegek elevenen való befalazásával) kísérelték meg útját állni.5

A kora középkorban az intézményes gyógyítás szinte kizárólag a szerzetesrendek ápoldáiban, ispotályaiban folyt. A kiépülő városokban a XIV–XV. századtól hoztak létre városi ispotályokat6. A gyógyításban szigorúan elhatárolták az orvosi tevékenységet és a sebészetet. Ez utóbbit borbélyok, kirurgusok vásárokon, piacokon űzték, ezért csaknem a XIX. századig lenézett, megvetett ténykedés volt. Míg az orvosokat egyetemeken képezték, a sebészetet a XVI. századtól megalakuló borbélycéheken belül vagy katonai felcseriskolában oktatták.7 A falusi közösségekben a bábák, a gyógyfű-, gyógyolajárusok, a kuruzslók, ráolvasók, vajákosok művelték a népi gyógyászatot.

A XVII. századtól kialakuló abszolút monarchiák részben a közegészségügyi és járványügyi rendszabályok előírásával és a központi hatalom közegeivel végrehajtott érvényesítésével, részben az egészségügyi személyzetre vonatkozó képesítési és működési szabályok megalkotásával, helyenként a képzés királyi fennhatóság alá vonásával kezdték meg az állami egészségügy megteremtését.

1.2. Az egészségügyi közigazgatás kialakulása Magyarországon

Magyarországon a török kiűzése után óriási lakatlan területek maradtak az országban, a szabályozatlan folyók miatt a megművelhető földterület nagy része ártér, mocsár volt, a megmaradt lakosság egészségi állapota és közegészségügy helyzete katasztrofálisnak volt mondható. A török uralom előtt létrehozott ispotályokból egy sem maradt, a XVIII. század elején mindössze 47 orvosdoktor működött, és csekély volt a céhbe tartozó borbélyok száma is. Gyógyítással jobbára vándorborbélyok, bábák, füvesemberek, kenőasszonyok foglalkoztak, és nem létezett magyarországi orvosképzés sem.

A Habsburg birodalom fokozatos berendezkedésével az egészségügyi feladatok központi főhatósága is az 1723-ban létrehozott Helytartótanács lett.

Az első „egészségügyi törvény” megalkotására 1770-ben került sor, amikor Mária Terézia kiadta a „Generale Normativum in Re Sanitatis” királyi rendeletet. A meglehetősen hosszú, két részből és összesen nyolc fejezetből álló rendelet alapvetően rendészeti jellegű. Az egészségügyi hatóságokat, ezek hatáskörét, eljárását tartalmazó bevezető rendelkezések után az I. részben foglalkozási feltételeket és szabályokat írt elő az egészségügyi tevékenységet végző orvosokra, sebészekre és bábákra, a második rész pedig a járványügyi igazgatást tárgyalja (határőrizet, vesztegintézetek működése, fertőtlenítés, vesztegintézeti tisztítás stb.).8 Mária Terézia nevéhez fűződik a magyar orvosképzés megteremtése is. Amikor a nagyszombati egyetemet az 1769-ben elfogadott rendelettel királyi tanintézetté nyilvánította, egyúttal orvosi kar alapításáról is rendelkezett. Az orvoskar 1772-ben kezdte meg működését, ahol orvosokat és gyógyszerészeket képeztek, 1774-től pedig külön tanfolyamon kezdődött meg a sebészek kiképzése is.9

A reformkor legfontosabb eredményei közé tartozott az egészségügy területén az orvosi társaságok megalakulása,10 valamint a magyar orvosi nyelv megteremtése, illetve a magyar nyelv kötelezővé tétele az egészségügyi közigazgatásban is (1830. évi VIII. tc.). A XIX. század első felében kezdődik meg az ispotályokat felváltó városi polgári kórházak létesítése.11

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.