dr. Hamvas Ákos – Keményné Koncz Ildikó – Molnár György

dr. Schneider Magdolna – dr. Szabó Hajnalka

Az önkormányzati rendszert

érintő változások

és az adósságrendezés gyakorlata

Kiadja a

Wolters Kluwer Kft.

Budapest, 2013

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@wolterskluwer.hu

www.wolterskluwer.hu

Felelős vezető: a Wolters Kluwer Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Tóth Gábor

A kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Vajda Krisztina

Felelős szerkesztő: Olach Edit

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Műszaki szerkesztők: Kerek Imréné, Szász Zoltán

Fedélterv és tördelés: Wolters Kluwer Kft. DTP-csoport

ISBN 978 963 295 336 6

Termékkód: YEB1476

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a www.wolterskluwer.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a műbővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sok szorosítható.

Szakmai szerkesztő:

dr. Schneider Magdolna

Szerzők:

dr. Hamvas Ákos – II. fejezet

Keményné Koncz Ildikó – I. fejezet

Molnár György – III. fejezet

dr. Schneider Magdolna – I., II., III. fejezet

dr. Szabó Hajnalka – II., III. fejezet

Lektorok:

dr. Csőke Andrea

Tállai András

Kézirat lezárva:

2013. június 30.

©  dr. Hamvas Ákos, Keményné Koncz Ildikó, Molnár György, dr. Schneider Magdolna, dr. Szabó Hajnalka, Budapest, 2013

©  Wolters Kluwer Kft., Budapest, 2013

A Wolters Kluwer Kft. az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

Ábrák és táblázatok jegyzéke

Ábrák

1. ábra:

A közigazgatási struktúra vázlatos bemutatása (2012–2013)

2. ábra:

Az önkormányzatok bevételi forrásai

3. ábra:

A központi támogatás arányának változása az önkormányzatok gazdálkodásában (2012–2013)

4. ábra:

Az önkormányzatok banki pozíciójának alakulása 2007 és 2013 első negyedéve között

5. ábra:

A referenciakamatok, valamint a svájci frank és az euró árfolyamának alakulása 2008, 2011 és 2013 azonos időszakában

6. ábra:

A kötvényállomány megoszlása az önkormányzati szegmensek között (2010)

7. ábra:

A konszolidáció megoszlása az önkormányzatok között a lélekszám függvényében

8. ábra:

Az adósságrendezési eljárás vázlatos folyamatábrája

9. ábra:

Az adósságrendezési eljárás részletes folyamatábrája

10. ábra:

Az adósságrendezési eljárások megyénkénti eloszlása

Táblázatok

1. táblázat:

A kistérségek besorolása a 311/2007. (XI. 17.) Korm. rendelet szerint

2. táblázat:

Az önkormányzatok közigazgatási rang szerinti megoszlásban

3. táblázat:

Az önkormányzatok költségvetési támogatásának előirányzata (2012–2013)

4. táblázat:

Az önkormányzati szektor gazdálkodásának alakulása (2012–2013)

5. táblázat:

Az önkormányzatok hitelintézetekkel szembeni betét–hitel-pozíciójának alakulása

6. táblázat:

A referenciakamatok, valamint a svájci frank és az euró árfolyamának alakulása 2008, 2011 és 2013 azonos időszakában

7. táblázat:

A konszolidáció alá eső önkormányzatok száma és a konszolidáció mértéke

8. táblázat:

Az 5000 fő fölötti lakosságszámú önkormányzatok adósságátvállalásának adatai

9. táblázat:

Az 1996 és 2013. június 30. között megindított adósságendezési eljárások

10. táblázat:

SWOT-analízis az adósságrendezést kiváltó okokról

11. táblázat:

A Har. tv. egyes kiemelt jogintézményei: kifogás, vitatás, fellebbezés

12. táblázat:

A magyarországi adósságrendezési eljárások adatai (1996–2013. március)

Ajánló előszó

Napjainkban a tágabb és a szűkebb környezetünkre is az örök mozgás, a változás jellemző; ez vonatkozik az önkormányzatokat érintő jogi és közgazdasági környezetre is. A változások jogszerű követése azonban nem könnyű feladat, különösen akkor, ha egy egész szektort érintő új szabályozórendszer bevezetésével szembesülünk. E könyv szerzői arra a nem könnyű feladatra vállalkoztak, hogy a hazai önkormányzati rendszer átalakítási folyamatának időszakában tegyék közkinccsé az új, szerteágazó, s ezért különösen releváns ismeretanyagot.

A kézikönyv, műfajának megfelelően, könnyen kezelhető módon ad szakmai támogatást a mélyebb összefüggések megismeréséhez, érdemi segítséget az önkormányzati rendszer átalakításának megértéséhez, a változások tartalmi és formai követelményeinek érvényesítéséhez, valamint az ezekhez igazodó adósságrendezési eljárás gyakorlati alkalmazásához. A kiadvány nagy hangsúlyt helyez az önkormányzatok gazdálkodásának és finanszírozásának múltjára és jelenére, végigköveti az utat az eladósodástól az állami adósságkonszolidációig. Értékes adatokat ismerhetünk meg az elmúlt 17 év alatt indított adósságrendezési eljárások folyamatáról, kiváltó okairól, s a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló törvény magyarázatán keresztül a bírói gyakorlatról. A könyv az elmélet és a gyakorlat alátámasztására két esettanulmányt is felvonultat.

A kézikönyv problémafelvetései az olvasóban további hasznos gondolatokat generálhatnak, ami hozzájárulhat az önkormányzatok kiegyensúlyozott működésének és finanszírozásának hosszabb távú megalapozásához. A könyv a polgármesterek, a jegyzők, a pénzügyi bizottsági tagok számára különösen hasznos lehet, ezért javaslom, hogy biztosítsanak helyet számára a könyvespolcokon. Ugyancsak szíves figyelmébe ajánlom a kézikönyvet az önkormányzatok iránt – akár helyi, akár országos szinten – érdeklődőknek.

Budapest, 2013. szeptember 19.

Schmidt Jenő

A TÖOSZ elnöke

Bevezetés

„Az Országgyűlés elismeri és védi

a helyi választópolgárok közösségének

önkormányzáshoz való jogát.”

(Részlet a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló

2011. évi CLXXXIX. törvény preambulumából)

Az új önkormányzati törvény,1 valamint az annak kereteit kitöltő egyéb sarkalatos jogszabályok jelentősen átalakították, illetve átalakítják a helyi önkormányzáshoz való jogot és annak gyakorlását Magyarországon. E kézikönyv arra törekszik, hogy a törvény új rendszeréhez igazodóan bemutassa a szektor jogi-közgazdasági környezetét, az eladósodáshoz vezető utat, és feldolgozza az adósságrendezési folyamatok tapasztalatait.

A szerzők célja, hogy segítséget nyújtsanak az önkormányzati szakembereknek, a pénzügyi gondnokoknak és a bankok szakembereinek, valamint az önkormányzati szektor kutatóinak ezen összetett rendszer áttekintéséhez. A kézikönyv szerzői a témával foglalkozó gyakorlati szakemberek, bírák, közgazdászok, illetve az adósságrendezésben közreműködő felszámoló cégek felkészült munkatársai.

A kézikönyv megszületésekor Magyarország már kilenc éve európai uniós tagállam, de hazánk eurózónához való csatlakozása még nem történt meg, így hivatalos fizetőeszközünk továbbra is a forint. A 2008 óta tartó gazdasági-pénzügyi világválság begyűröző hatásai még mindig érezhetők, az ingatlanpiac változatlanul mélyponton van, s a forint példátlan gyengülése miatt a magyar gazdaság az árfolyam fogságába került, ami érinti az önkormányzati szektort is.

2005 és 2011 között az önkormányzati szektor adósságállománya a négyszeresére nőtt, és meghaladta az 1000 milliárd forintot. Többek között ez a felhalmozódott adósságállomány is hozzájárult ahhoz, hogy a 2010. évi államháztartási hiánycélt a magyar gazdaság nem tudta tartani. Könyvünk követi az „adósságcsapda” kialakulásához vezető utat, majd bemutatja az újraszabályozást, a megváltozott intézményi struktúrát és az új finanszírozási rendszert.

Fontosnak tartjuk, hogy tanuljunk a múlt tapasztalatiból, ezért megvizsgáljuk az önkormányzati szektort érintő kedvezőtlen hatásokat, a devizában történő eladósodás okait, és azt, hogy hogyan terjedt át az eladósodás a nagyobb költségvetésű városi és megyei önkormányzatokra. Az önkormányzati rendszer változásait az adósságrendezési eljárások folyamatában követjük nyomon, mivel e folyamatok tükrében jól érzékelhetők az eladósodáshoz vezető okok és a finanszírozási problémák is. Emiatt könyvünk nemcsak a szűkebb értelemben vett adósságrendezési eljárások feldolgozása, hanem egyben az önkormányzati szektor eddigi működésének látlelete is.

Úgy gondoljuk, hogy akkor is aktuális a téma feldolgozása, ha a folyamatban lévő kormányzati szintű konszolidációs csomag mentőövet nyújtott a szektor számára, mivel hosszú távon nem a külső megsegítésre, hanem a felelős gazdálkodásra kell alapozni az önkormányzatok működését.

A kézikönyv I. fejezetében az önkormányzati szektor általános működési feltételrendszerét mutatjuk be a változásokra fókuszálva. A II. fejezetben megismertetjük az Olvasót az adósságrendezési eljárás folyamatával, legfontosabb jellemzőivel és az adósságrendezéshez vezető okokkal. Ezután az önkormányzatok adósságrendezéséről szóló törvény2 magyarázatát nyújtva az adósságrendezés elméletével, jogi hátterével foglalkozunk, valamint a jogszabály alkalmazásának tapasztalatait tesszük közzé az eddigi bírósági gyakorlat, illetve az adósságrendezésben közreműködő felszámoló cégek gyakorlatának tükrében. A III. fejezetben a pénzügyi gondnok feladatait és felelősségi körét taglaljuk, az eddig megindított eljárások számszerű adatait vizsgálva elemezzük az adósságrendezési folyamat eddigi eredményeit, valamint esettanulmányokon keresztül igyekszünk rávilágítani a gyakorlat további aspektusaira, a felmerülő problémákra és azok megoldási lehetőségeire.

I. fejezet

Az önkormányzati rendszer átalakítása, út az adósságkonszolidációig

1. A megújult magyarországi önkormányzati rendszer bemutatása

Az önkormányzati rendszer Magyarországon az 1990. évi politikai rendszerváltozás részeként alakult ki és szilárdult meg. Az önkormányzatok az államháztartás részét, az államháztartás egyik alrendszerét képezik. Elmondható, hogy az önkormányzatok beilleszkedtek a piacgazdasági környezetbe, vagyonhoz jutottak, és bevételeikkel szabadon gazdálkodhatnak.

Az önkormányzatiság kialakulásának évében, 1990-ben az önkormányzatok száma 3093 volt. A magyar rendszer kezdeti elaprózottsága az évek folyamán tovább nőtt, ami a finanszírozásban egyre inkább a hatékonyság ellenében hatott. Az önkormányzatok száma mára 3196-ra emelkedett, ami 103-mal több, mint induláskor volt. Az elmúlt időszakban erősödött az egyes településrészek önállóvá válására való törekvés, továbbá a városi cím elnyerésére irányuló igény is.3 Így egy településcentrikus, nagy autonómiával rendelkező, ugyanakkor széles felelősségre épülő rendszer alakult ki, amely már a kezdetektől magában hordoz több olyan ellentmondást (például az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti feszültséget), amelyek később érthető módon működési zavarokhoz vezettek.

A kialakított nagyfokú önállóság ellenére az elmúlt húsz év során folyamatosan szűkült az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt, és a diszfunkcionális elemek egymást erősítő hatására elnehezült a finanszírozás. Mindezen nehezítő körülmények között is fontos hangsúlyozni, hogy az elmúlt 23 év során a demokratikus önkormányzati rendszer betöltötte hivatását, a polgármesterek és a képviselő-testületek munkája nagyban hozzájárult az ország működőképességének fenntartásához. Ugyanakkor szakmai és gazdaságpolitikai szempontból is egyértelművé vált, hogy az önkormányzati szektor átfogó megújításra szorul.

Az önkormányzatokra vonatkozó jogi szabályozás szakaszai:

1. 1990 és 2011 közötti, 21 éves időszak: a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) hatálya;

2. 2011 és 2014 közötti, 3 éves átmenti időszak: az Ötv. és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) szabályainak együttes érvényesülése;

3. 2014-től: az Mötv. és a kapcsolódó jogszabályok rendszere az irányadó.

Az 1990-től kezdődő 21 éves időszak értékelésével és társadalmi-gazdasági jelentőségével sok publikáció foglakozott, így az az elmúlt években fokozatosan feldolgozásra került. A megjelenő működési zavarok felismerése alapján elkezdődött a szektor átalakítására irányuló reformokat előkészítő munka, amely 2011-re befejeződött. 2011. december 19-én az Országgyűlés elfogadta az új önkormányzati törvényt, majd fokozatosan születtek meg a kapcsolódó sarkalatos jogszabályok is, amelyek átfogó módon érintik az intézményrendszereket, a gazdálkodást és finanszírozási kérdéseket. Az új szakasz 2014-től veszi kezdetét, mivel ekkor hatályát veszti az Ötv., és az Mötv. lesz az irányadó jogszabály.

Az átmeneti időszakban is fontos, hogy az új szabályokkal fokozatosan szembesüljünk, még akkor is, ha nincs mindenre kiforrott eljárásrend. Csak így, folyamatában adódhat lehetőségünk a problémák felvetésére, az esteleges ellentmondások feltárására és a hosszabb időre érvényesíthető megoldások megtalálására.

Az Mötv. deklarált, alapvető célja egy modern, költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre. Az új törvényi környezet lehetőséget biztosít a megújult struktúrák befogadására, hatékony működtetésére.

Az Mötv. a következő fontosabb elemekre épül:

– a lakosság önszerveződő közösségeinek támogatása, a település önfenntartó képességének erősítése;

– az állam és az önkormányzatok közötti új feladatmegosztás alapjainak meghatározása;

– a megyei önkormányzatok feladatkörének változása a területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési feladatok meghatározásával;

– a polgármester státuszának, feladat- és hatáskörének megerősítése;

– a jegyző kinevezési jogkörének a polgármesterhez történő telepítése;

– az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok egységesítése;

– a társulásra vonatkozó szabályok egyszerűsítése;

– a közös önkormányzati hivatal struktúrájának kialakítása;

– a finanszírozásban új, feladatalapú támogatási rendszer kialakítása, a működőképesség erősítése;

– a helyi önkormányzatok kötelezettségvállalására vonatkozó szabályok új alapokra helyezése, az eladósodás megakadályozása;

– a törvényességi felügyelet eszközrendszerének meghatározása.4

Kiemelendő jelentőségű az állam és az önkormányzatok közötti új feladatmegosztás alapjainak meghatározása, valamint a megyei önkormányzatok feladatkörének változása a területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési feladatok meghatározásával. A finanszírozásban új elem a feladatalapú támogatási rendszer kialakítása, valamint a működőképesség erősítésére és az eladósodás megakadályozására való törekvés.

Az Mötv. rendelkezései fokozatosan lépnek hatályba, ezért az átmenti időszakban az Ötv.-t és az Mötv.-t együtt kell alkalmazni.

Az Mötv. hatálybalépésének legfontosabb dátumai a következők:

– 2012. január 1-jén:

Döntően a megyei önkormányzatokra, a vagyongazdálkodásra, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletére vonatkozó szabályok léptek hatályba.5

– 2013. január 1-jén:

A törvény rendelkezéseinek zöme hatályba lépett, többek között az önkormányzati gazdálkodásra és finanszírozásra vonatkozó rendelkezések is.6

– A 2014. évi önkormányzati választáskor:

A települési képviselők, a polgármesterek jogállására és az összeférhetetlenségükre vonatkozó szabályok lépnek hatályba.7

Az Mötv. hatályon kívül helyező fontosabb rendelkezései a következők:

– 2012. január 1-jén:

Hatályukat vesztették az Ötv.-nek a helyi önkormányzatok vagyonára és a törvényességi ellenőrzésére vonatkozó szabályai.

– 2013. január 1-jétől:

Hatályát vesztette – az Ötv. egyes rendelkezései mellett – a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény, a területszervezési eljárásról szóló 1999. évi XLI. törvény és a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII. törvény.

– A 2014. évi önkormányzati választások napján:

Hatályát veszti a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény, a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi CXVI. törvény és az Ötv.

További kapcsolódó jogszabályok:

– 2012. évi CCIV. törvény Magyarország 2013. évi központi költségvetéséről,

– 2012. évi XCIII. törvény a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról,

– 2011. évi CXCVI. törvény a nemzeti vagyonról,

– 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról (Áht.),

– 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról (Gst.),

– 2011. évi CLXXXVIII. törvény Magyarország 2012. évi központi költségvetéséről,

– 2011. évi CLIV. törvény a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről,

– 2000. évi C. törvény a számvitelről,

– 218/2012. (VIII. 13.) Korm. rendelet a járási (fővárosi kerületi) hivatalokról,

– 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról (Ávr.),

– 353/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő hozzájárulás részletes szabályairól,

– 258/2011. (XII. 7.) Korm. rendelet a megyei intézményfenntartó központokról, valamint a megyei önkormányzatok konszolidációjával, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egészségügyi intézményeinek átvételével összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról,

– 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól (Áhsz.).

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.