Kommentár
a szociális törvényhez

Nagykommentár a szociális igazgatásról

és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényhez

Szerkesztette

Hoffman István

Mattenheim Gréta

Wolters Kluwer • Budapest, 2016

Kiadja a

Wolters Kluwer Kft.

Budapest, 2016

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: 06 (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@wolterskluwer.hu

www.wolterskluwer.hu

Felelős vezető: Tóth Gábor, a Wolters Kluwer Kft. ügyvezetője

Kiadásért felelős: dr. Vajda Krisztina

A kiadványok szerkesztéséért felelős: dr. Szabó Marianna

Felelős szerkesztő: Németh Lajos

Műszaki szerkesztés: Wolters Kluwer Kft.

Grafikai tervezés: Wolters Kluwer Kft.

Nyomdai előkészítés: KorrInfo Kft.

ISBN 978 963 295 546 9

Termékkód: YEB1611

Kiadványaink megtekinthetők és megvásárolhatók szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a shop.wk.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia,

mikrofilm vagy más hordozó) nem sok szorosítható.

Szerzők:

dr. Csák Andrea

60. §, 63–65/F. §, 132. §

dr. Ecsédi Orsolya

3. §, 20–22. §, 56–58/B. §, 62. §, 66–71/B. §, 75. §, 85/B–92. §, 93–94/D. §, 100–109. §, 114–119. §, 129–131/B. §, 139. §, 140/B–140/C. §, 140/K. §, 140/O–140/Q. §,140W–141. §

dr. Füzi-Rozsnyai Krisztina 

11–12. §

dr. Hoffman István

Bevezető, 1–2. §, 4/A. §, 5–10. §, 13–16. §, 59–59/A. §, 62. §, 94/E–99/E. §, 127–127/E. §

dr. Izsa Szabolcs

23–44.§

dr. Lakatos Hedvig

72–74/A. §, 80–85/A. §, 92/D–92/J. §, 112–113/A. §

dr. Pánczél Áron

92/A–92C. §, 92/K–92/M. §, 120–122/C. §, 140, 140/D. §, 140/M. §, 140/U. §

dr. Tóth Zsófia

4. §, 17–19/A. §, 45–55/D. §, 123–126. §, 128. §, 134–134/E. §, 140/A. §, 140/E.–140/J. §, 140/L. §, 140/N. §

Szerkesztette:

dr. Hoffman István

dr. Mattenheim Gréta

Kézirat lezárva:

2016. január 1.

© dr. Csák Andrea, dr. Ecsédi Orsolya, dr. Füzi-Rozsnyai Krisztina, dr. Hoffman István, dr. Izsa Szabolcs, dr. Lakatos Hedvig, dr. Pánczél Áron, dr. Tóth Zsófia, Budapest, 2016

© Wolters Kluwer Kft., Budapest, 2016

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

1/2000. (I. 7.) SZCSM rendelet

1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről

883/2004/EK rendelet

az Európai Parlament és a Tanács 2004. április 29-i 883/2004/EK rendelete a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról

adatbázis

Foglalkoztatási és Közfoglalkoztatási Adatbázis

Áfszr.

320/2014. (XII. 13.) Korm. rendelet az állami foglalkoztatási szerv, a munkavédelmi és munkaügyi hatóság kijelöléséről, valamint e szervek hatósági és más feladatainak ellátásáról

Áht.

2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról

Ajbt.

2011. évi CXI. törvény az alapvető jogok biztosáról

Art.

2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről

Átr.

489/2013. (XII. 18.) Korm. rendelet az egyházi és nem állami fenntartású szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók, intézmények és hálózatok állami támogatásáról

Bptv.

1994. évi XLIII. törvény Budapest főváros közigazgatási területéről és kerületi beosztásáról

Cst.

1998. évi LXXXIV. törvény a családok támogatásáról

Ebtv.

1997. évi LXXXIII. törvény a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól

Ebktv.

2003. évi CXXV. törvény az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról

EMMI

Emberi Erőforrások Minisztériuma

Eütv.

1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről

Flt.

1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról

Fot.

1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról

Gyár.

331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről

Gyftv.

2006. évi XCVIII. törvény a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól

Gyvt.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról

Harmtv.

2007. évi II. törvény a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról

Infotv.

2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról

Ir.

9/1999. (XI. 24.) SZCSM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről

Jat.

2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról

Jst.

2003. évi CXXX. törvény a jogi segítségnyújtásról

KENYSZI

Központi Elektronikus Nyilvántartás a Szolgáltatást Igénybevevőkről

Ket.

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól

Kftv.

2011. évi CVI. törvény a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról

Kgyr.

25/2006. (VI. 26.) EÜM rendelet a közgyógyellátásra jogosult gyógyszerkeretének megállapításához szükséges készítmények kiválasztásának szabályairól

Khtv.

2010. évi CXXVI. törvény a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról

költségvetést megalapozó törvény

2014. évi XCIX. törvény Magyarország 2015. évi központi költségvetésének megalapozásáról

Kr.

102/2011. (VI. 29.) Korm. rendelet a súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményeiről

Ksztv.

2010. évi XLIII. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról

MÁK

Magyar Államkincstár

Mcspr.

5/2003. (II. 19.) ESZCSM rendelet a magasabb összegű családi pótlékra jogosító betegségekről és fogyatékosságokról

miniszter

emberi erőforrások minisztere

Met.

1996. évi LXXV. törvény a munkaügyi ellenőrzésről

Mjtv.

2007. évi LXXX. törvény a menedékjogról

Mmtv.

2011. évi CXCI. törvény a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról

Mötv.

2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól

nemzetközi védelemről szóló irányelv

az Európai Parlament és a Tanács 2011. december 13-i 2011/95/EU irányelve a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült- vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról

NRSZH

Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal

Nrszhr.

74/2015. (III. 30.) Korm. rendelet a Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatalról

Nyr.

226/2006. (XI. 20.) Korm. rendelet a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók, intézmények ágazati azonosítójáról és országos nyilvántartásáról

Nytv.

1992. évi LXVI. törvény a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról

OEP

Országos Egészségbiztosítási Pénztár

Pp.

1952. évi III. törvény a polgári perrendtartásról

Pr.

63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól

Ptk.

2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről

PTR

Pénzbeli és Természetbeni Ellátások Rendszere

PTR-rendelet

392/2013. (XI. 12.) Korm. rendelet a szociális és gyermekvédelmi ellátások országos nyilvántartásáról

Szfr.

112/2006. (V. 12.) Korm. rendelet a szociális foglalkoztatás engedélyezéséről és a szociális foglalkoztatási támogatásról

SZGYF

Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóság

SZGYFr.

316/2012. (XI. 13.) Korm. rendelet a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóságról

Szja tv.

1995. évi CXVII. törvény a személyi jövedelemadóról

Szmtv.

2007. évi I. törvény a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról

Szmtvhr.

113/2007. (V. 24.) Korm. rendelet a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény végrehajtásáról

Sznyr.

369/2013. (X. 24.) Korm. rendelet a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók, intézmények és hálózatok hatósági nyilvántartásáról és ellenőrzéséről

szolgáltatói nyilvántartás

a szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi szolgáltatók, intézmények és hálózatok hatósági nyilvántartása

Szolgtv.

2009. évi LXXVI. törvény a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól

Szt.

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

Tbj.

1997. évi LXXX. törvény a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről

temetkezési törvény

1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről

Tkr.

191/2008. (VII. 30.) Korm. rendelet a támogató szolgáltatás és a közösségi ellátások finanszírozásának rendjéről

Tny.

1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról

Tr.

29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról

Vatikáni Megállapodás

a Magyar Köztársaság és az Apostoli Szentszék között a Katolikus Egyház magyarországi közszolgálati és hitéleti tevékenységének finanszírozásáról, valamint néhány vagyoni természetű kérdésről 1997. június 20-án, Vatikánvárosban aláírt Megállapodás

ELŐSZÓ

Egy jogterület gazdasági potenciálját sokféle mutatóval lehet mérni. Ezek egyike lehet, hogy a jogi szakkönyvek körében milyen gyakorisággal fordul elő a téma, és különösen jól lemérhető a szakmai igény a szabályozási területet feldolgozó kommentárok számával. Ebből a szempontból is megállapíthatjuk, hogy a szociális védelem, a szociális biztonság, a szociális jog nem tartozik a legnagyobb üzleti hozammal kecsegtető témák közé. Ha megnézzük a jogi szakkiadók kínálatát mindeddig csupán a társadalombiztosítást – ennek is a járulékfizetésre vonatkozó szabályait –, a foglalkoztatás-ügyet és legújabban a gyermekvédelem egyes területeit ítélték feldolgozásra és kiadásra érdemesnek. Holott a tágabban vett szociális ügyek olyan juttatásokat, támogatásokat, ellátásokat ölelnek fel, melyekben életének valamely szakaszában a társadalom minden tagja részesül, és amelyek pénzben kifejezhető értéke Magyarországon is meghaladja az évi 6000 milliárd forintot.

Éppen ezért kell úttörő vállalkozásnak és hiánypótló műnek tekintenünk a Wolters Kluwer gondozásában megjelenő kommentárt, mely a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényt (a továbbiakban: Szt.) és a hozzá kapcsolódó jogi szabályozást, valamint jogalkalmazói gyakorlatot dolgozza fel, a nagykommentároknál szokásos terjedelemben és szerkezetben.

Akik behatóbban ismerik a szociális jog belső struktúráját, tudják, hogy az Szt. – bár címét tekintve – a szociális biztonság átfogó kódexének tűnik, valójában a szociális szabályozásnak csak egy szeletét érinti. Hiszen nem tartoznak e törvény hatálya alá a társadalombiztosítási, a munkanélküliségi ellátások, a gyermekvédelem és a családtámogatások, a megváltozott munkaképességűek és a fogyatékosok támogatásai, valamint a különböző szociális típusú kártalanítások (hadigondozás, nemzeti gondozás) sem. Ahogy a kommentár az 1. §-hoz fűzött magyarázatában összefoglalja, az Szt. „ténylegesen a nagykorúak részére nyújtott, rászorultsági jellegű ellátórendszert szabályozza.” Ha pedig ezt is értékeljük, akkor ez kommentár nem minősíthető egyszerű üzleti vállalkozásnak, hanem egyúttal olyan kézikönyv is, mely a maga sajátos eszközeivel terjeszti és mélyíti a társadalmi szolidaritást is, erősítve mindazok jogait és méltóságát, akik a szociális biztonsági rendszerben is a leghátrányosabb, leginkább kiszolgáltatott csoportokat jelentik.

Egy törvény nagykommentárja elsősorban persze nem az állampolgároknak, az ügyfeleknek, klienseknek szól, hanem azoknak a jogalkalmazóknak, akiknek naponta kell megbirkózni ügyek százaival, váratlan élethelyzetekkel, döntéseket kell hozni, melyek ezen a területen emberek, családok mindennapi megélhetését befolyásolják. Mindezt olyan körülmények között, amikor maga a joganyag is viharos gyorsasággal változik, és egyúttal bővül is.

Az előszó műfaja és terjedelme nem alkalmas arra, hogy a bevezető gondolatokban egy mű teljes keresztmetszetét adja. Egy törvénykommentárnál még kevésbé lehet ez a cél. A munka nagyságát azonban érdemes néhány ténnyel érzékeltetni.

A Szt.-t 1992. december 30-án fogadta el az Országgyűlés, rendelkezéseinek többsége 1993. február végén lépett hatálya, tehát lassan a 24. évébe lép ez a szabályozás. E 24 év alatt több mint 100-szor módosultak a szabályai, és e módosítások nem kis része a kormányzati táradalom- és szociális politika változásait tükrözte.

Az Szt-nek eredetileg 140 §-a volt, ha most megnézzük, a §-ok száma látszólag csupán 1-gyel emelkedett, de a kiegészítések, betoldások révén ténylegesen több, mit 250 §-t tartalmaz, a bekezdések száma pedig meghaladja a 2000-t.

A módosításokat és a tartalmi bővülést az is előidézte, hogy a törvény elfogadását követően ratifikálta Magyarország az Európai Szociális Kartát (1999. évi C. törvény) és az európai uniós csatlakozás is lényeges változást hozott. Bár a rászorultsági elvű szociális ellátok szabályozása és biztosítása az Európai Unióban tagállami hatáskör, de a személyek szabad áramlása és az egyenlő bánásmód követelménye miatt számottevően kibővült az a személyi kör, akik az Szt-ben szabályozott ellátásokra jogosultak lehetnek, és – részben ennek, részben a szolgáltatások szabad áramlása révén – az uniós szabályozás erre a területre is „betüremkedett”.

Az Szt. elfogadása óta a szociális ellátó rendszer minden szintjén teret nyert a professzionális szociális munka, melynek érdekében a jogi szabályozás részletes feltételeket támaszt az itt foglalkoztatottakkal szemben.

Az elmúlt 24 év alatt nem csupán mérhetetlen közigazgatási jogalkalmazói tapasztalat halmozódott fel e törvény, és a hozzá kapcsolódó végrehajtási joganyag használata során, hanem kiterjedt alkotmánybírósági és bírói gyakorlat is kapcsolódik az egyes ügycsoportokhoz.

Az Szt. feldolgozása tehát a törvény értelmezése mellett a végrehajtási szabályok, a nemzetközi és az uniós normák, az alkotmánybírósági és a bírói gyakorlat teljes körű áttekintését, rendszerezését és kommentálását is igényelte. Ez indokolja a mű terjedelemét is, mely csaknem 47 szerzői ívet tesz ki. A hatalmas terjedelemben a kommentár szerkesztése lényegesen megkönnyíti az eligazodást. Minden törvénykommentár értelemszerűen a jogszabály egyes §-aihoz igazodik, e munkában azonban a §-okhoz fűzött magyarázatok után ugyanabban a sorrendben és szerkezetben megtalálja az olvasó a kapcsolódó joggyakorlatot és a kapcsolódó jogszabályok teljes jegyzékét, ideértve a nemzetközi szerződéseket és az uniós normákat is.

A kommentár elsősorban a szociális igazgatásban dolgozó szakembereknek jelent óriási segítséget jogalkalmazói munkájukhoz. Ezt a célt tartotta elsődlegesnek a Kiadó és a kommentár szerzői kollektívája is. Ezt az is kifejezi, hogy a szerzők többsége maga is gyakorló szociális igazgatási szakember. A kommentár azonban – elsősorban a nemzetközi és az uniós szabályozás, továbbá a bírói jogértelmezések összefoglalásával – a szociális jogalkotást is fejlesztheti. E körben komoly támogatást nyújthat különösen az önkormányzati jogszabályok előkészítői számára. Hasznos kiadvány lehet a szociális ellátások iránti igények érvényesítéséhez, elsősorban a jogi segítségnyújtók számára. Tekintettel arra, hogy maga az Szt. igen nagy terjedelemben foglalkozik a személyes szociális szolgáltatások intézményes feltételeivel, e szolgáltatások megszervezésével és finanszírozásával, haszonnal forgathatják e kommentárt a szociális szolgáltatást nyújtók és szervezők is. Nem utolsó sorban pedig fontos kiegészítője lehet az írott tananyagoknak a szociális jog felsőfokú oktatásában, illetőleg a közigazgatási szakvizsgára való felkészülésben.

Budapest, 2016. január 15.

Dr. Fazekas Marianna

tanszékvezető, habil. egyetemi docens

ELTE Állam- és Jogtudományi Kar

Közigazgatási Jogi Tanszék

1993. ÉVI III. TÖRVÉNY A SZOCIÁLIS IGAZGATÁSRÓL ÉS SZOCIÁLIS ELLÁTÁSOKRÓL

A szociális ellátás feltételeinek biztosítása, a nemzetközi egyezményekben, így különösen az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Egyezségokmányában, továbbá a szociális jogok érvényre juttatása érdekében, a társadalmi szolidaritás alapján, valamint a jövő nemzedékért és a szociális segítségre szorulókért érzett felelősségtől vezérelve az Országgyűlés a következő törvényt alkotja:

A preambulum

A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) preambuluma egy tág értelemben vett szociális kódex megalkotására utal. Ahhoz, hogy megérthessük a preambulumnak az Szt. helyét a szociális rendszerben kijelölő szerepét, elsőként át kell tekintenünk a szociálpolitika és a szociális ellátások alrendszereit, valamint a szociális jog szabályozására vonatkozó főbb modelleket.

A hagyományos szociális jogi rendszerekben a szociális ellátórendszeren belül három fő alrendszert különíthetünk el. Az első alrendszer a társadalombiztosítás, amely meghatározott társadalmi kockázatok – amilyen például a betegség, öregség, munkanélküliség – esetén járulékokból finanszírozott, jellemzően pénzbeli ellátásokat nyújt, anélkül, hogy az ellátott rászorultságát bármilyen módon vizsgálná, azaz az ellátott vagyoni és jövedelmi viszonyait figyelmen kívül hagyja. A második alrendszer azon támogatásokat jelenti, amelyeket alanyi jogon, vagy valamilyen más társadalmilag hátrányos helyzethez kapcsolódóan, a jogosult vagyoni és jövedelmi viszonyainak figyelembevétele nélkül juttatnak. A harmadik alrendszerbe pedig a rászorultsági alapon – azaz a jogosult jövedelmi és vagyoni viszonyainak vizsgálata alapján – nyújtott ellátások tartoznak. A XX. század végének társadalmi és gazdasági kihívásainak köszönhetően ez a rendszer átalakult, s a hagyományos osztályozás helyett egy újabb csoportosítás alakult ki. Ez a modell elkülöníti egymástól a szociális ellátások alrendszerét, amely a biztosítási elven nyújtott támogatásokat foglalja magában. A második alrendszer a szociális kárpótlások köre, amelyek körébe a különféle hadigondozotti ellátásokat, a bűncselekmények áldozatainak ellátásait, a tanulók, gyermekek baleseti ellátásait sorolja a német jogtudomány. A harmadik kategóriát a kompenzációs ellátások jelentik, amelyek közé a rászorultsági ellátásokon túl a társadalmi hátrányok kezelését szolgáló alanyi jogú és normatív módon szelektív juttatásokat is besorolják (Raimund Waltermann: Sozialrecht. Heidelberg, C. F. Müller, 2011, 35–36. o.).

A fenti rendszerezés nyomán a szociális ellátások szabályozásának több különböző megoldása alakult ki a jóléti államokban. Az első modellt az a megoldás jelenti, amely egyetlen törvényben szabályoz valamennyi szociális ellátást. Ennek tipikus példája a német szabályozás, ahol 2003 óta a teljes – a társadalombiztosítási rendszert is magában foglaló – szociális ellátórendszert egy egységes kódex, a Sozialgesetzbuch (SGB) szabályozza. A Sozialgesetzbuch 12 könyve lefedi a teljes szociális igazgatás területét az álláskeresők juttatásaitól az egészségbiztosításon és a nyugdíjbiztosításon át a gyermek- és ifjúságsegítésig, valamint a nagykorúaknak nyújtott szociális segítségnyújtásig (Raimund Waltermann: Sozialrecht. Heidelberg, C. F. Müller, 2011. 1–3. o.). A második modell ennél valamivel szűkebb integrációt jelent. Azokban az országokban, amelyek ezt a modellt követik, valamennyi alanyi jogon járó és normatív módon szelektív, személyes jellegű, valamint a rászorultsági alapon juttatott ellátásokat tárgyalják egy törvény keretében, s ettől elkülönítve szabályozzák a társadalombiztosítási ellátásokat. Ebbe a modellbe sorolható többek között Franciaország és Svédország szabályozása is (István Hoffman: Some Thoughts on the System of Tasks of the Local Autonomies Related to the Organisation of Personal Social Care. Lex localis – Journal of Local Self-Governments, 2012/4. sz., 327. o.). A harmadik modellben a szociális ellátások köre a célcsoportok tekintetében diverzifikált, bár az ezen modellt követő államok nem egységesek abban a tekintetben, hogy mely célcsoportokat kezelik külön, önálló törvényben. A társadalombiztosítás és a munkanélküliségi biztosítás ellátásait egyértelműen elkülönült jogszabályban tárgyalják. Mindezeken túl a gyermek- és ifjúságvédelem személyes jellegű szolgáltatásairól, valamint gyakran a fogyatékosok ellátásairól is általában külön törvény rendelkezik. Idesorolhatjuk többek között Olaszország, Finnország, Norvégia rendszereit is.

Bár a preambulum első ránézésre a szociálpolitikának a németországihoz hasonló, átfogó szabályrendszerére utaló szabályozását vetíti előre, amelyet az is megerősít, hogy hangsúlyozza hazánk nemzetközi kötelezettségvállalásait, s külön az ENSZ keretében elfogadott Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányát (amelyet Magyarország az 1976. évi 9. törvényerejű rendelettel hirdetett ki) is. Szintén ezt a tágabb megközelítést támaszthatják alá a preambulumnak a társadalmi szolidaritásra és a jövő nemzedékért érzett felelősségre utaló szövegrészei. Azonban már maga a preambulum szövege is előre jelzi, hogy a törvény hatóköre ennél jóval szűkebb.

A preambulum ugyanis kiemeli, hogy az Országgyűlés a „szociális segítségre szorulókért érzett felelősségtől vezérelve” is alkotta ezt a törvényt, azaz kiemeli, hogy a törvény egyik elsődleges célkitűzése a szociális segítség nyújtása.

Az Szt. ugyanis – miként azt a törvény 1. §-ához fűzött magyarázatunkban részletesen kifejtjük – alapvetően a szociális segítségnyújtás ellátásait, azaz a rászorultsági jellegű ellátásokat szabályozza, így nem a szociális jog egészének, hanem csak a szociális segítségnyújtásnak a kódexe. A következőkben ezt a sajátos alágazati kódexjelleget jellemezzük a törvény céljára és hatályára vonatkozó szabályok magyarázatával.

I. Fejezet

ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK

I. Cím

A TÖRVÉNY CÉLJA

1. § (1) E törvény célja, hogy a szociális biztonság megteremtése és megőrzése érdekében meghatározza az állam által biztosított egyes szociális ellátások formáit, szervezetét, a szociális ellátásokra való jogosultság feltételeit, valamint érvényesítésének garanciáit.

A szociális törvény célkitűzése

Az Szt. 1. § (1) bekezdése rögzíti a szociális törvény alapvető célkitűzését. A preambulumhoz fűzött magyarázathoz hasonlóan e körben is azt kívánjuk kiemelni, hogy a törvény ezen rendelkezések alapján első megközelítésben a szociális jog általános kódexének tűnik. A törvény ugyanis általában a szociális biztonság megőrzését és megteremtését tekinti a legfontosabb célkitűzésének. A szociális biztonság fogalmát nem határozza meg az Szt., azonban az Alaptörvény XIX. cikkének (1) bekezdéséből bizonyos következtetések vonhatóak le a fogalom tartalmára nézve. Eszerint „Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson”. A fenti – államcélnak tekinthető – szövegrészt követően pedig az Alaptörvény azt rögzíti, hogy „[a]nyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult.” A XIX. cikk (1) bekezdésének két mondatát egybeolvasva így az körvonalazódik, hogy a szociális biztonság biztosítása érdekében az állam az Alaptörvényben rögzített területeken nyújt segítséget.

Az alkotmányos szabályozás mellett a szociális biztonság fogalmáról végső soron a hazánk számára kötelező uniós jog is rendelkezik. Így az Európai Parlament és a Tanács 2004. április 29-i 883/2004/EK rendelete a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról (a továbbiakban: 883/2004/EK rendelet) 3. cikk (1) bekezdése a szociális biztonság körébe vonja a betegségi ellátásokat, az anyasági és azzal egyenértékű apasági ellátásokat, a rokkantsági ellátásokat, az öregségi ellátásokat, a túlélő hozzátartozói ellátásokat, a munkahelyi balesetekkel és foglalkoztatási megbetegedésekkel kapcsolatos ellátásokat, a haláleseti juttatásokat, a munkanélküli-ellátásokat, az előnyugdíjakat, valamint a családi ellátásokat.

Így mind a hazai alkotmányos, mind az európai uniós szabályozásra tekintve, a törvény szociális biztonságot magában foglaló célkitűzése a szociális ellátások széles körét foglalhatja magában. E körben jegyezzük meg, hogy ez a széles körű célkitűzés csak látszólagos. Bár a törvény elvileg a szociális biztonság általános megteremtésére törekszik, azonban az Szt. – később részletesen bemutatandó 3. § (6)–(8) bekezdései – lényegében a teljes társadalombiztosítási, foglalkoztatáspolitikai, családtámogatási és a fogyatékos személyek, valamint a hadigondozottak és nemzeti gondozottak normatív módon szelektív alapú ellátórendszereit kiveszi a törvény hatálya alól. Ugyanezen szabályok alapján nem tartozik az Szt. hatálya alá részben rászorultsági alapú gyermekvédelmi ellátórendszer, valamint a rászorultsági alapú szociális lakhatás. Azaz az elvileg a teljes szociális biztonság megteremtését célzó törvény ténylegesen a nagykorúak részére nyújtott, rászorultsági jellegű ellátórendszert szabályozza.

Mindez azért központi jelentőségű kérdés, ugyanis a törvény a céljai között rögzíti a szociális biztonság megteremtésének eszközeként az állam által biztosított egyes szociális ellátások formáit, szervezetét, a szociális ellátásokra való jogosultság feltételeit, valamint érvényesítésének garanciáit szabályozza. Azaz a törvény célja az, hogy a fenti célkitűzés elérését biztosító, különféle formájú – a későbbiekben részletesen bemutatandó pénzbeli, természetbeni, valamint személyes jellegű – szociális ellátások főbb formáit meghatározza. A formákon túl ez a törvény rögzíti, hogy ki jogosult ezekre az ellátásokra, valamint milyen módon érvényesíthetőek azok. Mindezekhez kötődően az ellátások nyújtásának szervezeti feltételeit is biztosítja, s ehhez kötődően rögzíti finanszírozásuk alapvető kérdéseit is. Bár ezek elvileg valamennyi szociális biztonsági ellátás tekintetében fennállnának, az Szt. 3. § (6)–(8) bekezdéseire figyelemmel a törvény célkitűzése itt is a rászorultsági jellegű ellátások tekintetében érvényesül ténylegesen.

Kapcsolódó jogi szabályozás

Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdés

Kapcsolódó európai uniós jogi szabályozás

883/2004/EK rendelet 3. cikk (1) bekezdés

1. § (2) A helyi önkormányzatok az e törvényben szabályozott ellátásokon túl saját költségvetésük terhére egyéb ellátásokat is megállapíthatnak.

Az önkormányzati szociális ellátórendszerek létesítésének lehetősége

Az Szt. – a későbbiekben részletesen bemutatottak szerint – az általa meghatározott feladatok jelentős részét a települési önkormányzatok kötelező feladataként rögzíti. Ezen túl azonban kérdéses, hogy az önkormányzatok szociális feladatellátásának a határait miként rögzíti a törvény.

Kétségtelen, hogy a helyi jellegű szociális ellátások meghatározása az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 4. §-a szerinti helyi közügy generálklauzulájába beletartozik, így azok tekintetében fennáll az önkormányzatoknak az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében biztosított önálló igazgatási és szabályozási jogosítványa. Azaz, ha csak a generálklauzulás szabályozásra tekintünk, akkor láthatjuk, hogy a helyi közösségek önkormányzatisága kiterjed arra, hogy helyi szociális ellátórendszereket hozzanak létre.

Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésének felvezető szövege rögzíti, hogy az önkormányzatok az Alaptörvényben védett feladat- és hatásköreiket a törvény keretei között gyakorolhatják. Ezért lényeges annak a vizsgálata, hogy az Szt. miként határozza meg az önkormányzati feladatellátás kereteit, hiszen azt korlátozhatja. Az 1. § (2) bekezdése rögzíti, hogy az önkormányzatok rendelkeznek azzal a lehetőséggel, hogy az Szt.-ben nem szabályozott szociális ellátásokat is megállapítsanak. A fenti, szociális ellátások kialakítására vonatkozó szabadságnak azonban a legfontosabb korlátját is meghatározza a törvény: ezeket az ellátásokat a saját költségvetésük terhére biztosíthatják. Ez a szabály teljes mértékben összhangban van a jelenlegi alkotmányos és önkormányzati jogi rendelkezésekkel. Az állam ugyanis – a kiadásokkal arányosan – köteles támogatni a kötelező önkormányzati feladatokat. Az Mötv. 117. §-a szerint ezek az állami támogatások kötött felhasználásúak, azaz csak a támogatott célra használhatóak fel. A későbbiekben – elsősorban az Szt. 127. §-ának magyarázata körében – részletesen kifejtjük, hogy ez az állami támogatás nem elegendő a szociális ellátásokkal járó összes költségek fedezésére, ezért ahhoz az önkormányzat saját bevételeiből – elsősorban a helyi iparűzési adóból a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 36/A. §-ára figyelemmel – hozzá kell járulnia a településeknek. Ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy az önkormányzati ellátások fedezete alapvetően a helyi önkormányzatok saját bevétele. Figyelemmel arra, hogy az ilyen, az Szt.-n kívüli szociális ellátások kialakítása önként vállalt önkormányzati feladat, ezért azok tekintetében alkalmazni kell az Mötv. 10. § (2) bekezdését, amely szerint ilyen feladatot csak az önkormányzat saját bevételeiből, az erre rendelt külön forrásokból lehet úgy vállalni, hogy az ne veszélyeztesse a törvény által vállalt kötelező feladatok ellátását. Önként vállalt feladat csak helyi közügy lehet, amelyet jogszabály nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe, s a feladat ellátása körében az önkormányzat nem tehet meg olyan tevékenységeket, amely a jogszabályokkal ellentétes.

Mindezekre tekintettel az Szt. 1. § (2) bekezdése – az Alaptörvény és az Mötv. szabályaihoz igazodva – elismeri és lehetővé teszi az önkormányzatoknak az Szt.-ben nem szabályozott szociális ellátások biztosítására, mint önként vállalt feladat elvállalására vonatkozó feladat- és hatáskörét.

Így az önkormányzatok széles szabadsággal rendelkeznek az ellátórendszerük kialakítása tekintetében, amelynek korlátját az jelenti, hogy ez nem veszélyeztetheti az Szt.-ben meghatározott kötelező feladataik ellátását – azaz az önkormányzati rendszer kialakítása nem járhat az országosan meghatározott rendszer mellőzésével –, másrészt ezt csak saját bevételeikből valósíthatják meg.

Bár az Szt. a helyi önkormányzatok jogosultságaként rögzíti a saját ellátások kialakítását, azonban az Mötv. 27. §-ában foglalt kötelező feladatokra, s arra, hogy kötelező feladat csak saját költségvetési forrásból vállalható, ezzel a jogosítvánnyal a települési önkormányzatok rendelkeznek elsősorban, ugyanis a megyei önkormányzatoknak nincs olyan bevételi forrásuk, amellyel az Mötv. 10. §-ának (3) bekezdésére figyelemmel jogszerűen tudnák működtetni a saját ellátórendszerüket.

A fenti keretek között számos, helyi adóbevételekkel rendelkező település alakított ki az Szt.-ben nem szabályozott szociális ellátásokat. Ezek az ellátások sok esetben alanyi jogúak, normatív módon szelektívek, vagy az Szt.-ben rögzített jövedelmi és vagyoni rászorultsági feltételeknél kedvezőbb szabályokat határoznak meg. Bizonyos esetekben az önkormányzatok új típusú személyes jellegű szociális szolgáltatásokat is definiálnak és nyújtanak. Mégis ezek az ellátások elsősorban pénzbeliek és természetbeliek. Idesorolhatjuk a különböző, gyermekvállalással összefüggő ellátásokat, így az úgynevezett „babaköszöntő” csomagokat, vagy a gyermek születéséhez nyújtott pénzbeli támogatásokat, az önkormányzat polgárainak köznevelési és felsőoktatási intézményekben folytatott eredményes tanulmányaihoz nyújtott szociális jellegű, vagy a tanulmányok sikerességéhez kötött ösztöndíjakat, az idős személyek, nagycsaládosok étkeztetéséhez nyújtott, a törvényben garantáltakon túli természetbeli juttatásokat (élelmiszercsomagok, Erzsébet-utalvány biztosítása). Bár a települési támogatás 2015. március 1-jei bevezetésével, s így az önkormányzatoknak a segélyezési rendszer kialakításában való szabadságának megnövelésével ezen juttatások egy részét a települések beolvasztották az új települési támogatásba, azonban az Szt. 1. § (2) bekezdése alapján kialakított rendszerek jelentősége jelenleg sem elhanyagolandó, főleg a jobb módú, magasabb helyi adóbevételekkel rendelkező települések éltek széles körben ezzel a lehetőséggel.

Az Szt. fenti szabályára tekintettel megállapítható, hogy nem tekinthető diszkriminatívnak az, hogy az önkormányzatok eltérő ellátórendszereket alakítanak ki, ez ugyanis a helyi közügy körébe vonható kérdés, így az eltérő szabályozások a helyi lakosság igényeihez (és anyagi lehetőségeihez) igazodnak.

Kapcsolódó jogi szabályozás

Alaptörvény 31. cikk (1) bek., 32. cikk (1) bek.

Mötv. 10. § (3) bek., 27. §, 117. §

1990. évi C. törvény 36/A. §

2. § A szociális ellátás feltételeinek biztosítása – az egyének önmagukért és családjukért, valamint a helyi közösségeknek a tagjaikért viselt felelősségén túl – az állam központi szerveinek és a helyi önkormányzatoknak a feladata.

A szociális ellátások feltételeinek biztosításáért való felelősség

Az Szt. 2. §-a meghatározza a szociális gondoskodásért való (közjogi) felelősség körét. Eszerint az állami szociális gondoskodás feltételeinek biztosítása az állam központi szerveinek, valamint a helyi önkormányzatoknak a feladata, azaz közjogilag ők felelősek ezért.

Az állam központi szerveinek ellátási felelőssége azokra az ügyekre terjed ki, amelyek esetében a helyi szempontok kevéssé jelentősek, s indokolt az országosan egységes szolgáltatásszervezés. Így ezen szervek felelőssége biztosítja, hogy az Alaptörvény XIX. cikkében meghatározott, szociális biztonságra törekvéshez kötődő legfontosabb ellátásokhoz az ország bármely részében, azonos feltételekkel és azonos módon lehessen hozzájutni. 2011-et követően jelentősen kiszélesedett az állam központi szerveinek ellátási felelőssége. Elsőként a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény rendelkezett úgy, hogy a korábban megyei önkormányzati fenntartású intézményeket állami kezelésbe veszi. Ezt követően egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények állami átvételéről és egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi CXCII. törvény rendelkezett – lényegében a települési önkormányzatok által biztosított, idősek ellátásával összefüggő egyes szakosított ellátást nyújtó intézmények kivételével – a szakosított szociális ellátórendszer államigazgatási irányítás alá vonásáról. A személyes jellegű szociális ellátásokat érintő 2011–2012-es reformokat megelőzően, már 2006. január 1-jétől erősödött az állam központi szerveinek felelőssége a pénzbeli ellátások területén, ugyanis 2006. január 1-jétől a legfontosabb pénzbeli és természetbeni ellátásokat a települési jegyzők államigazgatási hatáskörébe utalták, amely folyamatot folytatva 2013-ban és 2015-ben a jövedelempótló és a normatív alapú természetbeli támogatások körében egyértelművé vált ez a felelősség a hatásköröknek a járási (fővárosi kerületi) hivatalokra telepítésével.

A fenti, országosan egységesen megszervezendő, s a központi állami szervek felelősségi körébe tartozó ügyekkel kapcsolatos feladat- és hatásköröket azonban nem kizárólag ezek a szervek látják el. Figyelemmel ezeknek az ügyeknek a nagy számára, azok szervezésében egyrészt részt vesznek a központi államigazgatás területi (dekoncentrált) szervei [Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I., ELTE Eötvös, Budapest, 2014, 114–116. o.], azon belül is a 2011–2015. közötti reformokat követően a járási (fővárosi kerületi) hivatalok, valamint a megyei és fővárosi kormányhivatalok. Szintén ebbe a körbe lehetett vonni 2015. február 28-áig a jegyző által államigazgatási hatósági hatáskörben ellátott feladatokat. Az Mötv. 18. §-a alapján ugyanis törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet a polgármesternek, a jegyzőnek, valamint a polgármesteri hivatal (közös hivatal) ügyintézőjének államigazgatási feladat- és hatáskört állapíthatott meg. Bár ezekben az ügyekben önkormányzati tisztviselők és alkalmazottak jártak el, azonban az ügy jellege, felügyelete államigazgatási jellegű volt, azokkal kapcsolatban a képviselő-testület nem rendelkezett utasítási joggal [Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I., ELTE Eötvös, Budapest, 2014, 270–271. o.]. 2015. március 1-jével ez a feladatellátás gyakorlatilag megszűnt, ugyanis a jegyző államigazgatási jellegű hatósági feladatait immáron a járási hivatalok vették át.

Az Szt. 2. §-a alapján a szociális ellátások megszervezéséért az államigazgatási szervek mellett a helyi önkormányzatok is közjogi felelősséggel tartoznak. Ez egyrészt fakad abból, hogy a helyi (települési szintű) szociális segítségnyújtás egyértelműen az Alaptörvény 31. cikkében és az Mötv. 4. §-ában meghatározott helyi közügy fogalma alá vonható, ezért szükségszerűen felmerül az önkormányzati feladatellátás lehetősége, amit az Szt. 1. § (2) bekezdése biztosít is. Azonban a helyi önkormányzatok nemcsak az Szt. 1. § (2) bekezdése szerinti, kiegészítő jellegű feladatokat látják el. Az Mötv. 13. § (1) bekezdés 8a. pontja is kimondja, hogy a helyi önkormányzatok által ellátandó közfeladatnak tekinthetőek a szociális szolgáltatások és ellátások, amelyek körében települési támogatás állapítható meg. A fenti szabály is jelzi, hogy a települési szintű szociális feladatellátás a helyi önkormányzati rendszer feladatai közé tartozik, s így egyértelműen jelzi annak a lehetőségét, hogy az Mötv. 10. §-ára figyelemmel a helyi önkormányzatok számára törvény kötelező feladat- és hatásköröket telepítsen [Nagy Marianna – Hoffman István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. Második, hatályosított kiadás, HVG–ORAC, Budapest, 2014, 69–70. o.]. A fentiekre figyelemmel az Szt. széles körben telepített a helyi önkormányzati rendszeren belül a települési önkormányzatokra kötelező feladatokat, elsősorban a kiegészítő jellegű pénzbeli és természetbeni ellátások, valamint a szociális alapszolgáltatások, s az idősgondozással összefüggő egyes szakosított ellátások terén.

Az Szt. 2. §-a azonban rögzíti, hogy az államnak a rászoruló egyénekről való gondoskodása alapvetően szubszidiárius jellegű. Az Szt. 2. §-a ugyanis felállít egy gondoskodási sorrendet. Eszerint a rendszer középpontjában az egyén öngondoskodása áll. Azaz, szükség esetén elsőként az egyénnek kell a saját élethelyzeti nehézségeit kezelni. Az Szt. 2. §-a alapján, ha erre nincs mód, akkor a család gondoskodási kötelezettsége jelenik meg. Ez a megközelítés összhangban áll az Alaptörvény XVI. cikk (3)–(4) bekezdéseivel, amely szerint a szülők kötelesek kiskorú gyermekeikről, a nagykorú gyermekek pedig rászoruló szüleikről gondoskodni. Az Alaptörvény fenti szabályán alapul a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 4:196. §-a, amely tartási kötelezettséget állapít meg az egyenesági rokonok, illetve gyermek hiányában a távolabbi hozzátartozók tekintetében. Az Szt. rendszeréből az is következik, hogy amíg a kérdéses problémát a tartásra kötelezett hozzátartozók, illetve a család kezelni tudja, nincs helye az állami beavatkozásnak. Ha ezen keretek között sem oldható meg az élethelyzetbeli nehézség, akkor a helyi közösségeknek a gondoskodása jelenik meg. Ezek a közösségek sokfélék lehetnek, de elsősorban a baráti, ismerősi, szomszédsági, különféle közösségi (egyházi, munkahelyi, közös érdeklődési) körből fakadó kapcsolatokra kell itt gondolni.

Az állami szervek gondoskodása csak ezen keretek után jön szóba. Ez az egyén önrendelkezési jogának is egy sajátos garanciája, ugyanis a fenti szabályra figyelemmel az állam addig nem avatkozhat az egyén ügyeibe, amíg az más eszközökkel képes kezelni a nehézségeit. Azt, hogy az egyén mikor nem képes megfelelően rendezni a problémáit, végső soron a jog határozza meg, kellő garanciális eszközökkel. Az ellátásokra való jogosultság szabályai ugyanis éppen azt szolgálják, hogy az állam csak akkor jelenjen meg, amikor az előző társadalmi rendszerek nem voltak alkalmasak a szociális helyzet megoldására. Azonban ebben az esetben az államot és szerveit közjogi felelősség terheli a feladat ellátásáért. Amennyiben ugyanis a központi állami szervek és a területi államigazgatási szervek nem működtetik a szociális intézményrendszert, akkor mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség állapítható meg, míg ha egy önkormányzat nem látja el kötelező feladatait, addig azt az Mötv. alapján megalkotni elmulasztott rendelet esetében a Kúria (Önkormányzati Tanácsa), valamint minden egyéb elmulasztott feladat esetén a területileg illetékes közigazgatási és munkaügyi bíróság határozata alapján végső soron a megyei és fővárosi kormányhivatal kötelezheti mulasztása pótlására, s akár helyettesítheti is az elmulasztott döntést.

Kapcsolódó joggyakorlat

KGD2000. 238. A gyermekvédelem és a szociális ellátás feladatait kiemelten közhasznú szervezetként csak erre irányuló szerződés esetén láthat el a polgári jogi szervezet.

Kapcsolódó jogi szabályozás

Alaptörvény XVI. cikk (3)–(4) bek., 31. cikk (1) bek.

Ptk. 4:196. §

2012. évi CXCII. törvény

Mötv. 4. §, 10. §, 13. § (1) bek. 8a. pont, 18. §

2011. évi CLIV. törvény

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.