Kondorosi Ferenc – Visegrády Antal

A jog társadalmi küldetése

az európai integráció és globalizáció korában

Kiadja a

CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

Budapest, 2012

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@complex.hu

www.complex.hu

Felelős vezető: a CompLex Kiadó Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Tóth Gábor

A kiadványok szerkesztésért felelős: dr. Csizner Ildikó

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Műszaki szerkesztők: Kerek Imréné, Szász Zoltán

ISBN 978-963-295-243-7

Termékkód: YOV1314

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban

a Kiadó címén, továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

Szerzők:

dr. Kondorosi Ferenc

dr. Visegrády Antal

Kézirat lezárva:

2012. október 1.

© dr. Kondorosi Ferenc, dr. Visegrády Antal, Budapest, 2012

© CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2012

A CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. az 1795-ben alapított

Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

Lucának és Zorkának

1. A jog – hatékony program vagy illúzió

1.1. A jog szerepe a politikai, gazdasági rendszerváltozásban1

Magyarországon a 80-as évek közepén – a gazdasági reformtörekvéseket övező jogalkotási aktivitást követően, a külső és belső tényezők által egyre inkább elkerülhetetlenné vált gyökeres államrendbeli változások hatására – 1988 őszétől – rendkívül nagyméretű és jelentőségű törvényalkotási munka indult, három nagy területen.

Az elsődleges feladat a politikai rendszer közjogi kereteinek megváltoztatása volt, beleértve az új alkotmány kimunkálását, országgyűlési elfogadását, együtt az új, többpárti részvétellel történő választások jogi előkészítésével. Ki kellett teljesíteni a gazdasági reformmal összefüggő jogalkotás révén már elindított folyamatot a magántulajdonon alapuló piacgazdaság megteremtésére, az állami tulajdonú gazdaság lebontására – mindezt lényegében a hazai magántőkét nélkülöző környezetben. Végül jelentősen módosítani kellett a büntetőjog anyagát a politikai és gazdasági változásoknak megfelelően, s egyúttal fel kellett számolni az 1945 és 1963 közötti törvénysértő büntetőjogi ítélkezés jogi következményeit (így az 1956-os forradalom megtorlását szolgáló büntető ítélkezés semmisségének kimondása is szükséges volt).

A jogállam-építési folyamatnak a parlamenti kormányzás irányába tett egyik első lépése az Alkotmány módosításáról szóló 1987. évi X. és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény megalkotása volt. Az előbbi a kollektív államfői testület, az Elnöki Tanács jogkörének határait jelölte ki az Országgyűlés vonatkozásában. A jogalkotásról szóló törvény szintén jogi garanciákkal védte az Országgyűlés hatáskörét: 1949 óta ez volt az első törvény, amely átalakította a kormányzás belső rendszerét; a kizárólagos törvényhozási tárgykörök széles katalógusával megvonta a szovjet mintájú prezídium (Elnöki Tanács) törvényerejű rendeletekben megnyilvánuló korlátlan jogalkotó hatalmát és korlátozta a közigazgatás jogalkotását is. A törvény csak a törvényi és rendeleti típusú jogforrásokat tekintette a kormányzás jogi eszközének; szakított a pártállamra jellemző utasítás típusú joggal; továbbá nyilvánossá tette a jogalkotási döntéshozatalt. A jogalkotási törvény megszületése után, a garanciák erejénél fogva jelentősen megnőtt a törvények száma. 1987-ben 12, 1988-ban 26, 1989-ben 58, 1990-ben 104 törvényt alkotott az Országgyűlés, így fokozatosan elkezdődött az időközben alapvetően átalakult jogrendszer törvényi szintre emelése.

Az új alkotmány szabályozási koncepciója kidolgozásának, vitájának megindításán túl, a közjogi jogalkotás legfontosabb célja olyan, az egyesülési és gyülekezési jogot biztosító törvények kidolgozása, a közvéleménnyel és az Országgyűléssel való elfogadtatása volt, amelyek formálisan és a valóságban is feloldják azokat a jogi kötöttségeket, amelyek akadályozták, vagy nehezítették az új politikai erők szerveződését, tevékenységét. Ezeket a törvényeket, az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvényt, a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvényt, a sztrájkról szóló 1989. évi VII. törvényt az Országgyűlés az 1989. januári ülésszakán fogadta el. Az 1989. évi II. törvény már biztosította a politikai pártok alapításának jogát, jóllehet a pártok bejegyzését, gazdálkodását szabályozó törvény csak később került az Országgyűlés elé. Ezzel a törvénnyel a magyar politikai rendszer elvileg többpárti jellegűvé vált. (A politikai pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény szerint politikai pártok munkahelyen nem szervezhetők, különböző testületekhez való tartozás vagy tisztségviselés esetében le kell mondani a párttagságról, illetőleg párttisztség nem vállalható; a pártok gazdálkodása is törvényileg szabályozott, törvényi szintű jogforrás rendezi, hogy milyen mértékű állami-költségvetési támogatásban részesülhetnek, és kitől fogadhatnak el anyagi támogatást.)

Ezek a törvények már összhangban voltak az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi egyezményekkel, összességükben megfelelő egyensúlyt találtak az emberi szabadság és az államhatalom viszonylatában. Ez lehet az elfogadható magyarázata annak, hogy többségükben a rendszerváltozás után is hatályban maradtak.

A közjogi rendszerváltás évének első alkotmánymódosító, 1989. évi I. törvényének kiemelkedő jelentősége volt. Ugyan indokolásában még a szocialista jogállamiságról beszélt, tartalmilag már lépett a hatalommegosztás irányába; ez a törvény vezette be az Alkotmánybíróság intézményét a magyar Alkotmányba, jóllehet annak az összetételére és működésére vonatkozó törvény – az 1989. évi nyári–kora őszi politikai tárgyalások miatt – csak jóval később kerülhetett az Országgyűlés elé.

A közjogi átalakulás következő, legfontosabb lépése az új alkotmány szabályozási elveinek vitája volt az Országgyűlés 1989. évi márciusi ülésszakán. A szabályozási elvek már egy több pártra épülő parlamentáris demokráciát alapoztak meg, s olyan alkotmányt vázoltak fel, amelyben tilos a hatalom erőszakos eszközökkel való megszerzése vagy megtartása (sőt ez ellen mindenkinek joga és kötelessége törvényes eszközökkel fellépni), végbemegy a hatalmi ágak (törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás) elválasztása és az egymással való egyensúlyuk megteremtése. Az Országgyűlés elfogadta a koncepciót kibontó szabályozási elveket és azt is, hogy a továbbiakban az ellenzéki politikai erőket is be kell vonni az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő Bizottságának munkájába, s megbízta az Igazságügyi Minisztériumot az új alkotmány szövegének elkészítésével.

Az Országgyűlés márciusi ülése után a kormány még benyújtotta, és az Országgyűlés elfogadta (a későbbi alkotmányos fejlődésben 1989 őszén nagy szerepet játszó) az 1989. évi XVII. törvényt a népszavazásról és a népi kezdeményezésről. A további, már elkészült közjogi jellegű törvényeket (pl. a választójogról, a politikai pártokról, az alkotmánybíróságról, az alkotmány átmeneti módosításáról, a büntetőtörvény politikai bűncselekményeket tartalmazó fejezetének módosításáról stb. szóló törvényeket) a kormány benyújtotta ugyan az Országgyűlésnek, ám a megkezdett politikai tárgyalások miatt visszavonásukra kényszerült. Az ellenzéki politikai pártok által megalakított Ellenzéki Kerekasztal és az MSZMP ugyanis megegyeztek abban, hogy az átmenettel kapcsolatos további közjogi törvényeket közös politikai tárgyalások alapján készítik elő, és az ott született megállapodások szerinti törvényeket viszi a kormány az Országgyűlés elé. Ezek a tárgyalások végül eredményre vezettek, s az Országgyűlés egymás után fogadta el a legfontosabb közjogi törvényeket.

A politikai megállapodások alapján végül nem született formailag is új alkotmány, de az 1989. évi XXXI. törvény olyan átfogó mértékben alakította át az addig is többször módosított 1949. évi XX. törvényt, a „szocialista” Alkotmányt, hogy az elvesztette korábbi „népköztársasági” jellegét, s túlnyomórészt az Országgyűlés által már korábban elfogadott szabályozási elvekre épülve korszerű, a fejlett nyugati demokratikus államokhoz hasonló, új alkotmányt hozott létre. A törvény a parlamentáris köztársaság, a független, demokratikus jogállam, a hatalommegosztás, a népszuverenitás, a többpártrendszer, az emberi jogok, a törvények uralmának elveit rögzítette az Alkotmányban.

A szabályozási elvekben, illetőleg a velük kapcsolatos miniszteri javaslatban foglaltak ellenében két alapvető változtatást kell megemlíteni: az Országgyűlés továbbra is egykamarás maradt, s a köztársasági elnököt – akinek jogköre szűkebb lett a korábbi elgondolásokhoz képest – nem a lakosság, hanem az Országgyűlés választja. (A köztársasági elnök választásáról szóló 1989. évi XXXV. törvény rendelkezései szerint azonban – amennyiben a köztársasági elnök megválasztása első alkalommal megelőzi az országgyűlési választásokat –, az elnököt a lakosság választja).

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény hallatlanul fontos változást hozott a magyar közjogi életbe. Az Alkotmánybíróság széles hatáskört kapott, amely magában foglalja az előzetes normakontrollt, valamint az alkotmánysértő jogszabályok megsemmisítését is. Ahogyan a későbbi évek során bebizonyosodott, az Alkotmánybíróságnak sikerült ezzel a hatáskörrel a rendszerváltozás folyamatát alkotmányos keretek között tartani. Az Alkotmány szabályozási koncepciójának lényege az volt, hogy csak az alapvető szabályokat rögzítette, utalva arra, hogy a szervezetről és a működésről külön törvény rendelkezik majd. Nehezítette a jogalkotást, hogy teljesen új intézmény lévén, nem voltak nemzeti tradíciók, ugyanakkor persze nem volt modellkényszer sem, mintául szolgált a világ összes alkotmánybírósága. Az Alkotmánybíróság létrehozói a politikai változások közepette ugyanis csak homályos elképzelésekkel rendelkeztek a működő alkotmánybíróságok funkcióiról és arról, hogy milyen szerepet szánnak a magyar Alkotmánybíróságnak. Az 1989. évi XXXII. törvény (az alkotmánybíróságról, Abtv.) ennek az elkapkodott technikai előkészítésnek megfelelően hézagos és ellentmondásos lett: az alkotmánybíráskodás azonnali megindulása érdekében az eljárási rend kialakítását – menet közben – az Alkotmánybíróságra hagyta. (Az Abtv. keretjellegű törvény, mely a 29. §-ában utal arra, hogy az Alkotmánybíróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat az Alkotmánybíróság ügyrendje állapítja meg, melyet az Országgyűlés – az Alkotmánybíróság javaslatára – törvényben határoz meg. A törvény megalkotására mindeddig nem került sor.) Az Országgyűlés a politikai megállapodásnak megfelelően 1989. november 23-án választotta meg az Alkotmánybíróság első öt tagját, majd 1990. január 1-jén megkezdte tényleges működését. Az Alkotmánybíróságra vonatkozó, 1989-ben megalkotott közjogi normarendszer azóta lényegében nem változott. Az Alkotmány szövegét az első szabad választásokat követően az 1990. évi XL. alkotmánymódosító törvény egészítette ki a parlamenti jelölőbizottsággal, az 1994. évi LXXIV. törvény pedig tizenegy tagúvá változtatta az eredetileg tizenöt tagú testületet. Az Abtv. szövegét is érintette néhány módosítás, ezek közül az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény módosításáról szóló 1998. évi I. törvény emelhető ki, amely szűkítette a törvény előzetes normakontrollját kezdeményezők körét.

Az Országgyűlés ugyancsak a politikai erők megegyezése alapján fogadta el az országgyűlési választásokról szóló 1989. évi XXXIV. törvényt, amely – a fejlett demokráciákban alkalmazott elvek figyelembevételével – gyakorlatilag választójogot biztosított minden magyar állampolgárnak. A törvényben foglaltaknak megfelelően 1990 tavaszán 176 képviselő jutott egyéni kerületi mandátumhoz, 152 képviselő megyei (fővárosi) listán, 58 képviselő pedig a töredékszavazatok alapján országos listán kapott helyet az Országgyűlésben.

Az 1989. október 20-án elfogadott törvényt azóta többször módosították, a változások lényege legtöbbször az eljárási garanciális szabályok bővítése, pontosítása volt. Elsősorban az ajánlószelvények illetéktelen kezekbe való jutásának megakadályozására, a választási bizottságok ezzel kapcsolatos kötelezettségeire, a jogorvoslati lehetőségek bővítésére, valamint a választópolgárok nyilvántartásba vételének szabályaira vonatkoztak, anélkül, hogy a választási rendszer alapvető szabályai megváltoztak volna. Kivételt jelent az 1994. évi III. törvény, amely a választójogi eljárás számos módosítása és kiegészítése mellett, a pártlistás mandátumszerzés küszöbértékét 4-ről 5%-ra emelte, valamint korlátozta az időközi választások lehetőségét. Lényeges módosításnak számít a közös és kapcsolt listákat szabályozó 1997. évi XCVI. törvény, valamint a választási eljárást szabályozó 1997. évi C. törvény is.

Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvényben foglaltaknak megfelelően 1989. október 23-án kikiáltották a Magyar Köztársaságot, amelynek ideiglenes elnöke az Országgyűlés addigi elnöke lett. Ezt követően a legfontosabb közjogi fejleményt az 1989. november 26-án megtartott népszavazás hozta, amelyen eldőlt, hogy a Köztársaság első választott elnöke nem közvetlenül kerül megválasztásra, minthogy az elnökválasztás nem az országgyűlési választások előtt történik.

Az 1985-ben megválasztott Országgyűlés utolsó közjogi jellegű aktusa az 1990. évi XXVII. törvény elfogadása volt, amely hatálytalanított minden, a magyar állampolgárságtól korábbi jogszabályok alapján történt megfosztást.

A rendszerváltozást közjogilag megalapozó törvények mellett az átmenet legfontosabb jogi feladata a piacgazdaság kiépítését akadályozó jogszabályok lebontása, és az annak működését lehetővé tevő jogi keretek kialakítása volt. Az ezzel kapcsolatos leglényegesebb jogszabályt, a gazdasági társaságokról szóló 1988. évi VI. törvényt 1988. október 5. napján fogadta el az Országgyűlés. Ezzel lehetővé vált a magántulajdonon alapuló gazdálkodás Magyarországon.

Már a törvény megalkotása során is nyilvánvaló volt, hogy elfogadásával nem alakul ki mintegy varázsütésre a piacgazdaság, egyebek között ezért is hangzott el a törvényjavaslat tárgyalása során, hogy bizonyos idő után (kb. egy év) indokolt a törvény felülvizsgálata, és a kialakult gyakorlat alapján esetleg módosítása is. Ám addig is szükség volt a jogi szabályozás továbbvitelére. Ennek megfelelően az Országgyűlés megalkotta – csak a legfontosabbakat említve – a külföldiek beruházásáról szóló 1988. évi XXIV. törvényt, a gazdálkodó szervezetek és a gazdasági társaságok átalakulásáról szóló 1989. évi XII. törvényt, az állami vállalatokról szóló 1989. évi XIV. és a szövetkezeti törvényt módosító 1989. évi XV. törvényt (amely megszüntette a szövetkezeti tulajdon oszthatatlanságát és megteremtette a tagok résztulajdoni pozícióját), valamint az egyéni vállalkozásról szóló 1990. évi V. és az értékpapír kibocsátásáról és az értékpapír tőzsdéről szóló 1990. évi VI. törvényt.

Értékelésül megállapítható, hogy e törvények hatására megindult a gazdaság átalakulása, a privatizáció, s hamar nyilvánvalóvá vált a visszaélések elkerülhetetlensége is. A kormány ezért 1989 végén vizsgálatot rendelt el a törvények működése tárgyában, s ennek alapján született meg az ún. spontán privatizáció visszásságainak visszaszorítására és az állami vagyon kezelésére az Állami Vagyonügynökség létrehozásáról (1990. évi VII. törvény az Állami Vagyonügynökségről és a hozzá tartozó vagyon kezeléséről és hasznosításáról), mely szervezet akkor az Országgyűlés felügyelete alá került. Az 1990. évi VII. törvény pedig meghatározta a visszaélések esetén követendő eljárást is. (A visszaéléseknek azonban sokkal inkább politikai, semmint gazdasági jelentősége volt. A publicisztika általános értékítélete szerint nem is lehettek igazán nagyarányúak az ebben az időszakban történt visszásságok, hiszen az 1990. évi választásokig az állami vagyon mintegy 5%-át privatizálták.)

A piacgazdaság működésének alapfeltétele a jogi szabályozás kiszámíthatósága, tartóssága. Éppen ezért azok az alapvető jogszabályok, amelyek 1988 őszétől kezdve születtek, megkívánták a jogi túlszabályozás párhuzamos leépítését. A rendszerváltás korszakában még hatályban volt, egyre kuszább és anakronisztikusabb joganyag a maga áttekinthetetlenségével és ellentmondásosságával az új törvények világos rendelkezéseit is elhomályosította, nemegyszer érvényesülésüket is lehetetlenné tette. A Németh Miklós vezette kormány ezért 1989-ben deregulációs kormánybiztosságot hozott létre a felesleges és meghaladott jogi szabályozás felülvizsgálatára mind a gazdaság, mind pedig a közigazgatás területén. E munkálatok eredményeképpen az 1990 márciusában megszületett „deregulálási” törvény (1990. évi XXII. törvény) alapján végül is több ezer jogszabály vesztette hatályát és adott szabadabb kezet a vállalkozások, általában a gazdasági tevékenység számára.

A harmadik terület, ahol a rendszerváltozás folyamatát biztosítani kellett, a büntetőjog volt. Itt részben – elsősorban a politikai bűncselekmények fogalmának, tényállásainak átalakulása révén – biztosítani kellett magának a rendszerváltozásnak a folyamatát, a közreműködőket meg kellett védeni a régi büntetőjogi szabályok esetleges alkalmazásának veszélyétől. Ennek érdekében született meg a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény módosításáról szóló 1989. évi XVI. törvény, még 1989 nyarán a halálbüntetés eltörléséről a politikai (állam elleni) bűncselekmények esetére (később az Alkotmánybíróság az 1989. évi XXXI. törvény alkotmányos elveiből kiindulva a halálbüntetést, mint büntetési nemet is alkotmányellenesnek minősítette). Ezt a célt, s a pártállam büntetőjogi felfogásától való elhatárolódást szolgálta az 1978. évi Büntetőtörvény módosításáról szóló, gyakorlatilag az államellenes bűncselekmények fejezetét teljesen átdolgozó, 1989. évi XXV. törvény és a büntetőeljárásba újabb garanciákat bevezető 1989. évi XXVI. törvény is. Ez utóbbi korlátozta például az őrizetbe vétel és az előzetes letartóztatás időtartamát; az előzetes letartóztatást egyúttal bírói határozathoz kötötte, valamint kiterjesztette a védő jogait is, s mindezzel a törvény eleget tett a vonatkozó európai emberi jogi egyezményeknek is.

A büntetőjogi törvényhozás feladata volt azonban a múlt törvénytelen ítéleteinek lehetőség szerinti helyrehozása is. Az e tárgyban született első törvény (az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról szóló 1989. évi XXXVI. törvény) szerint semmisnek tekintendők az 1956. évi október 23. és 1963. április 4. között a népfelkeléssel összefüggésben elkövetett politikai bűncselekmények, valamint az ezzel bűnhalmazatban – a harci cselekmények során – elkövetett emberölés, rablás, közveszélyokozás vagy személy elleni erőszak miatti elítélések. A Legfelsőbb Bíróság – a legfőbb ügyész indítványára, illetve az elítélt vagy hozzátartozója kérésére – a méltányolható körülmények között elkövetett más köztörvényi bűncselekmény miatt hozott ítéleteket is semmissé nyilváníthatja. A törvény indokolása kifejezetten utal arra, hogy a politikai átalakuláshoz szükséges közmegegyezést és társadalmi megbékélést kívánja szolgálni, s kinyilvánítja, hogy a politikai bűncselekmények miatti elítéléseknek nem volt jogalapjuk.

A 3063/1989. MT határozat 1989. február 22-én rendelkezett a jogi és történészi bizottságok felállításáról, amelyeknek az 1945 és 1963 közötti törvénytelen ítélkezési gyakorlatot kellett felderíteni. Ez a munka egy évig tartott, s feltárta azokat a(z) – Alkotmányt és az akkor hatályos törvényeket is sértő – a jelenségeket, amelyek folytán százezres nagyságrendben ítéltek el embereket törvényellenesen. Erre az alapos feltáró munkára épült az 1990. évi XXIV. törvény, amelyet az 1985-ben megválasztott Országgyűlés utolsó ülésén, 1990. március 14-én fogadott el, és amely semmisnek nyilvánította az 1945 és 1963 között hozott törvénytelen ítéleteket.

A már említett s más jogszabályok (pl. az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény, a Munka Törvénykönyve módosításáról intézkedő 1989. évi V. törvény, a sztrájkjogot bevezető 1989. évi VII. törvény) megalkotásával Magyarországon létrejött a jog uralmát biztosító alkotmányos jogállam, kialakultak a demokratikus politikai rendszer jogi keretei. Ezt követően azonban sok tennivaló maradt még a magyar társadalom további modernizálása érdekében, amelyek az 1990. évi, illetőleg az 1994. évi tavaszi választások után megalakult Országgyűlésre és kormányra vártak.

A magyar közjogtörténet 1848 utáni 36., 1990–1994 közötti, döntően törvényhozó jelleget öltött parlamentje vállalta fel tehát a rendszerváltozás jogi végrehajtását. Az Országgyűlés ebben a ciklusban 379 ülésnapon 432 törvényt fogadott el, 213 törvényt módosított, és 354 országgyűlési határozatot hozott. (Ugyanezek az adatok a második, 1994–1998 közötti ciklusban: 264 új törvény, 235 törvénymódosítás és 455 országgyűlési határozat.) E törvények, ha nem is ellentmondásmentesen, de kétségtelenül megalapozták a Magyar Köztársaság politikai és gazdasági rendszerét.

1.2. Egy új történeti (?) alkotmány

Történeti vagy történelmi alkotmány? Újságírók, de sokszor felkészült jogászok is felváltva használják a két fogalmat. Pedig van köztük különbség. Történeti alkotmánynak ugyanis azt az alkotmányt nevezzük, amely az adott ország történelmi fejlődése során folyamatosan jön létre és alakul, amely nem csupán alkotmányjogi szabályokat foglal magába, hanem az azokat kiegészítő törvényeket és szokásjogi normákat is. Azaz, a történeti alkotmány dinamikus fogalom, szemben a történelmivel, amelyet szokás ősi alkotmánynak is nevezni.

Az új alaptörvény is történeti alkotmányról beszél, mégpedig három helyen: kétszer a Nemzeti hitvallásban és egyszer az Alapvetésben. A preambulum egyrészt leszögezi, hogy „tiszteletben tartjuk történeti alkotmányunk vívmányait és a Szent Koronát, amely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és a nemzet egységét”, másrészt „nem ismerjük el történeti alkotmányunk idegen megszállások miatt bekövetkezett felfüggesztését”.

Mindkét mondat a folyamatosságra utal: a Szent Korona megtestesíti az állami folytonosságot, és ezzel szoros összefüggésben az alaptörvény tagadja a történeti alkotmány felfüggesztését. Itt nincs másról szó, mint hogy a jogalkotó visszaállítja a jogfolytonosságot 1944. március 19. és 2011. április 25. között. De nem a jogállamiságra, hanem csak és kizárólag a történeti alkotmány hatályára vonatkozóan. Sokan tudatosan félremagyarázzák ezt a gesztust, mondván, a preambulum megkérdőjelezi a rendszerváltás óta eltelt két évtizedet. Szó nincs erről! A kérdést maga a Nemzeti hitvallás tisztázza: „Hazánk 1944. március tizenkilencedikén elveszített állami önrendelkezésének visszaálltát 1990. május másodikától, az első szabadon választott népképviselet megalakulásától számítjuk. Ezt a napot tekintjük hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje kezdetének.”

A harmadik mondat az Alapvetésben olvasható: „Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni.” Több kritikus szerint ez a rendelkezés aláássa a jogállamiságot, gúzsba köti az alkotmánybírák kezét. Vannak, akik azzal tréfálkoznak, hogy az Alkotmánybíróság kénytelen lesz az ősiség elvére hivatkozva megsemmisíteni a hatályos öröklési szabályokat. (Nem mellesleg: az ősiséget az 1848. évi 15. törvénycikk törölte a magyar jogrendszerből, amelyet egy 1852-ben kelt pátens is jóváhagyott.) Az alaptörvény figyelmes olvasója felfigyelhet arra, hogy a Nemzeti hitvallásban és az Alapvetés sokat bírált rendelkezésében is szerepel a „vívmányai” kifejezés. Az Alkotmánybíróságra és a jogtudományra hárul majd a feladat, hogy – hasonlóan az alkotmányos értékrend definiálásához – számba vegye a történeti alkotmány vívmányait.

Az alaptörvény elfogadásával nem befejeződött, hanem elkezdődött egy intenzív jogalkotási folyamat. Az alaptörvény 55 helyen tesz említést sarkalatos törvényekről, amelyek elfogadásához megkívánja a kétharmadot.

1.3. A jog valódi célja

A jog mindenhatóságának bűvöletében élve az ember hajlamos lehet arra, hogy a jog adta eszközök használatát mindenkor szükségesnek érezve, a jogalkotásban való részvétel élményét az egyetlen problémamegoldó eszközként megélve, az életviszonyok minden elemét jogi szabályozás tárgyává tegye. Ebből a felfogásból aztán olyan „túlkapások” adódnak, amelyeket a legprofesszionálisabb szervezetrendszerek is csak igen nehezen tudnak utólag kiküszöbölni. Nálunk, Közép-Európában, komoly hagyományai vannak a mindent átható jogalkotási láznak. Nem kell azonban szégyenkeznünk jogrendjeink ilyen jellegzetessége miatt, hiszen maga az Európai Unió is igen komoly problémákkal néz szembe. Már a történelmi közelmúlt feledatai között említjük a Lisszaboni stratégia versenyképességi és gazdasági növekedési célkitűzéseinek megvalósítását hátráltató jogszabálytömeg egyszerűsítését, a felesleges normák kiküszöbölését, a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentését.

A szkeptikus viszonyulás helyett a nemzetközi színtéren tapasztalható tendenciák saját javunkra való felhasználása lehet a megfelelő hozzáállás: meg kell szoknunk az önmagáért való jogalkotás téves képzete helyett a reális, önmegtartóztató, a „jogalkotással való visszaélés” helyett a jog megfelelő keretek között tartását megkívánó habitust. Ezt követeli meg tőlünk egyébiránt már a jogalkotásról szóló jelenleg hatályos törvényünk is, amikor a jogszabály megalkotását szükségessé tevő okok, körülmények mindenkori mérlegelését teszi kötelezővé.

Az Európai Unióban napjainkban igen divatos témává vált a jogi szabályozás alternatíváinak vizsgálata, a közösségi és állami normaalkotás szubszidiárius jellegének hangsúlyozása a további lehetőségek fényében. Egyszerre van tehát jelen a helyenként komoly ellentmondásokat, az alkalmazhatóság szempontjából rendkívül problematikus elemeket tartalmazó közösségi joganyag és a radikális egyszerűsítésre irányuló szemlélet. Az alternatív lehetőségek közül a leggyakrabban emlegetett a (kamarai, piaci érdekképviseleti) önszabályozás módszere, amelynek eszközével sokszor akkor élnek, amikor (többnyire egyes ágazatok szereplői, érdekcsoportjai) együttműködésre való készségüket kívánják bizonyítani az állami szabályozás túlzott hatalmának megnyilvánulásait megelőzendő. Olyan szabályozási tárgykörök jönnek tehát szóba, amelyekre az állam készül kiterjeszteni jogalkotási befolyását. Az eszköz alkalmazásának látványosabb terepe persze az volna, ha az állami szabályozás kevésbé sikeresnek bizonyult területeire léphetne be az önszabályozás módszere, visszaszorítva ezzel az állami szabályozást.

A jogi szabályozás alternatíváiként más eszközök is szóba jönnek, így maga a piac mint problémákat rendező eszköz, a különböző megegyezések stb.

Álláspontom szerint a jogi szabályozás alternatíváihoz mérhető a jogszabályok megkomponálásakor alkalmazott konkrét szabályozási módok jelentősége, a parancsoló jellegű rendelkezésektől a jogalanyok széles körű diszpozícióját lehetővé tevő, orientáló jellegű megfogalmazásokig terjedő skála elemei közül való választás. Ezen a téren komoly előrelépéseket lehet megfigyelni a hazai jogalkotásban: gondoljunk csak a szabadságvesztés-büntetés elkerülését lehetővé tevő alternatív szankciókra, amelyek tekintetében esetenként maga a bűnelkövető is aktív „döntéshozatalra” nyer jogosultságot (ld. a kábítószerrel való visszaélés bizonyos tényállástípusait). Hasonlóképpen az állami szigor mellett meglévő egyéb lehetőségek elismerését jelenti a közigazgatási hatósági eljárás törvényi szabályozásában is megjelenő megoldás, amely a hatóság hallgatásának esetére – bizonyos feltételekkel – lehetővé teszi a kérelmezett jogosultságokhoz való közvetlen hozzájutást.

Nem könnyű az önmegtartóztatással élni abban a jogi kultúrában, ahol minden magára valamit adó jogalkotó szakember nevéhez fűződik legalább egy jelentős törvény vagy rendelet előkészítése, és ezeket a „jogszabálytermékeket” a köztisztviselők szinte saját gyermeküknek tekintik. Még nehezebb ezeket a normákat szükségességük elmúltával kiiktatni a jogszabálytömeg hatályban lévő elemei közül. Nem vitás, hogy ezek a kulturális tényezők jelentős szerepet játszhatnak abban, hogy a hazai központi jogszabályderegulációs tevékenység eddig csak a technikai, vagyis tényleges jogalkotási következményekkel nem járó, már egyébként sem alkalmazható normák kiküszöbölésére irányuló jogtisztításban volt eredményes, és érdemi jogegyszerűsítésre csak elvétve, leginkább valamilyen kényszerítő körülmény hatására kerül sor.

Nem árt időről időre emlékezetünkbe idézni azt a talán banálisnak tűnő megállapítást, hogy a jog ismeretének megkövetelése lehetetlen helyzetbe hozza a jogalanyok többségét a mai állami szabálytömeg közepette. Nyilvánvalóan nem élhetünk reálisan a mindenki számára érthető, mennyiségében is könnyedén kezelhető joganyag igényével, azt azonban mindenképpen feladatként tűzhetjük ki magunk elé, hogy minden jogszabály-előkészítési tevékenységünk során figyelembe vegyük a jogi szakismeretekkel nem rendelkezők szempontjait, lehetőségeit.

Összességében megállapíthatjuk, hogy

– a jog egyszerűsége önmagában is érték, hiszen egyszerűbbé teszi a jogalkalmazást;

– a jog a felmerülő problémák megoldásának csak az egyik lehetséges eszköze, amelyet kizárólag akkor helyes alkalmazni, amikor az bizonyulhat a legalkalmasabbnak.

A jog helyének kijelölésekor mindenképpen ki kell törnünk az öncélúság bűvköréből, és valamiféle tényleges társadalmi hasznosság irányába kell továbblépnünk annak érdekében, hogy a szűk szakmai közönségen túl is értékelni tudjuk a jogalkotási tevékenységet.

A jog igazi értelme az általa kiváltott következményekben rejlik. Ez a megállapítás nem hordoz magában semmiféle új felfedezést, hiszen nyilvánvalóan azért kerül sor a norma létrehozására, mert a jogalkotó valamiféle hatást, változást kíván elérni a szabályozott viszonyrendszerben, a szabályozás alanyainak helyzetében.

Stratégiailag kedvező a helyzet a tudatos, a következményekre tekintettel lévő jogalkotást fontosnak tartó szakemberek számára, hiszen a jogi szabályozás szükséges mértékűre való visszaszorítását hirdető szemlélet mellett – ahhoz számos ponton kapcsolódva – a hatásvizsgálat a másik olyan terület, amely az Európai Unió általános jogpolitikai elveinek egyik legfontosabbika. Az Unió intézményeiben és az e téren élen járó tagállamokban nem nevezhető minőséginek a jogszabály-előkészítés anélkül, hogy a jogalkotó számára a lehető legtöbb információ összegyűjtésre kerülne a normák várható hatásait illetően, illetve a jogalkotási folyamatokban nyomon követő jelleggel értékelnék a jogszabálytermékek tényleges hatályosulását.

Nincsenek könnyű helyzetben politikusaink, amikor helyenként olyan előterjesztésekről kell döntéseket hozniuk, amelyek várható hatásaival az előterjesztés előkészítője sincs tisztában, pedig sok esetben – legalábbis közelítő jelleggel – állást lehetne foglalni a potenciális következmények jellegéről, mértékéről.

Ha belegondolunk, hogy a jog valódi célja az emberek életének jobbá tétele, a jogszabályok technikai minőségének (egyébként ténylegesen fontos) szempontjai el is törpülhetnek a jogi normák által kiváltott hatások kérdésköre mellett, illetve pontosabban: a technikai jellegű kérdések is az azokból adódó következmények fényében nyerhetik el jelentőségüket, és nem önmagukért való kodifikációs töprengésekként válhatnak a jog meghatározó szempontjaivá.

Annál is inkább fontos erről a kérdéskörről szót ejtenünk, mivel a jogszabályok „minősége” nem feltétlenül objektív vizsgálat eredményeként kerül megítélésre. Számtalan esetben hallhatunk – akár szakmai körökből is – sommás megjegyzéseket valamely új norma „értékével” kapcsolatban, holott ezek a vélemények gyakorta bármely szakmai elemet nélkülöznek, és kizárólag valamely érintett csoport szempontjából interpretálják a várható következményeket. Nagyon nehéz olyan jogszabályt „előállítani”, legyen szó akár az Országgyűlés törvényalkotó munkájáról, akár a központi vagy helyi közigazgatás rendelet-előkészítő tevékenységéről, amely mindenki számára kedvező változásokat hoz. Nem újdonság az, hogy az érdekek és az értékek összecsapásából alakulnak ki a szabályozási irányok, és ezeknek az érdekeknek a csatája általában nem a közigazgatás-szakmai színtereken, hanem a politika terrénumán zajlik. Ezzel nincs is baj, ez a döntéshozatali folyamatok rendje a plurális demokráciában. A probléma akkor kezdődik, amikor a szakmaiság megőrzésében és fokozásában leginkább érdekelt közigazgatási szakszemélyzet is olyan helyzetbe kerül, amelyben a politikai befolyás oly mértékben eltorzítja a józan ítélőképességet, hogy a „szaktársak” munkáját a köztisztviselők is a politikai érdekek szűrőjén keresztül szemlélik.

A probléma nem magyarországi vagy akár közép-európai sajátosság: az Európai Bizottság a jogalkotás minőségének fejlesztése érdekében tett aktuális lépéseinek egy része éppen arra irányul, hogy az egyes főigazgatóságoknál tevékenykedő hivatalnokok javaslataikat valamennyi, az Európai Unió célkitűzései szempontjából fontos tényező párhuzamos értékelésével, objektivitásra törekvő számbavételével tegyék meg, illetve a más szakterületen elkészített javaslatokat is ilyen szemmel véleményezzék. Nem lehetne célravezető ugyanis az a gyakorlat, amely szerint a környezetvédelmi terület nem venné figyelembe a versenyképességi szempontokat, és viszont.

A következő tényezők megfontolása valamennyi jogalkotási tevékenység körében elengedhetetlen:

A jogalkotó érett döntést csak a következmények lehető legpontosabb ismeretében hozhat.

Ha a jogirodalom egységes álláspontot is foglal el abban, hogy a hatékonyság a jogi rendszer működésének fontos komponense, ez a legkevésbé sem mondható el a tekintetben, hogy mit értenek a jog hatékonyságán. Lehetetlen a joghatékonyság olyan egyetlen fogalmát megalkotni, amely az ahhoz kapcsolódó alapgondolatokat magában egyesítené.

Éppen ezért azt tartjuk célszerűbbnek, hogy egyfajta nemzetközi panorámáját nyújtjuk eme teóriáknak, országonkénti bontásban.

Nagy vonalakban két csoportba lehet sorolni a vonatkozó nézeteket. Egyfelől vannak a jogérvényességből indító, illetve a jogérvényesülésen keresztül közelítő felfogások, másfelől a szűkebb értelemben vett hatásossági-hatékonysági koncepciók.

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.