A hírközlési igazgatás kézikönyve

Szerkesztette
Aranyosné dr. Börcs Janka
Dr. Lapsánszky András – Spakievics Sándor

Kiadja a

CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

Budapest, 2010

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@complex.hu

www.complex.hu

Felelős vezető: a CompLex Kiadó Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Petr Kral

A kiadványok szerkesztésért felelős: dr. Vajda Krisztina

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Gyártási főmunkatárs: Kerek Imréné

Fedélterv és tördelés: CompLex Kiadó Kft. DTP-csoport

ISBN 978 963 295 148 5

Jelzőszám: KK-001P0-2094

A kiadvány a Nemzetközi Média- és Hírközlési Hatóság támogatásával készült.

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén, továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

A hírközlési igazgatás kézikönyve

Szerkesztette
Aranyosné dr. Börcs Janka
Dr. Lapsánszky András – Spakievics Sándor

Szerkesztette:
Aranyosné dr. Börcs Janka
Dr. Lapsánszky András PhD
Spakievics Sándor

Szerzők:
Árki Zoltán
Balás Miklós
dr. Bartolits István
dr. Beke Nándor
dr. Csorba Imre László
dr. Ferenczy Judit
dr. Géczi Kinga
Győrbíró László
Ilyés Márton
Kajzinger Ervin
dr. Kapor József
dr. Karácsony-Pretsner Kamilla
dr. Kovács András
Dr. Lapsánszky András PhD
Ludányi Edgár
Nyárády Gábor
dr. Orosi Renáta
dr. Pap Szilvia
dr. Schmideg Iván
Somodi Attila
dr. Somogyi András
dr. Szilágyi Sándor
Takács Péter
Tomka Péter
Tóth László
dr. Valentényi Ágnes

Kézirat lezárva: 2010. július 31.

© Árki Zoltán, Balás Miklós, dr. Bartolits István, dr. Beke Nándor, dr. Csorba Imre László, dr. Ferenczy Judit, dr. Géczi Kinga, Győrbíró László, Ilyés Márton, Kajzinger Ervin, dr. Kapor József dr. Karácsony-Pretsner Kamilla, dr. Kovács András, Dr. Lapsánszky András PhD, Ludányi Edgár, Nyárády Gábor, dr. Orosi Renáta, dr. Pap Szilvia, dr. Schmideg Iván, Somodi Attila, dr. Somogyi András, dr. Szilágyi Sándor, Takács Péter, Tomka Péter, Tóth László, dr.Valentényi Ágnes, Budapest, 2010

© CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2010

A CompLex Kiadó Kft. az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

Bevezetés

A mai értelemben vett korszerű hírközlés, Bell találmányaitól számított alig több mint százharminc év alatt, a technika történetében párját ritkító fejlődésen ment keresztül, amelynek eredményeképpen korábban elképzelhetetlen választékú és minőségű szolgáltatások igénybevételét teszi lehetővé, gyakorlatilag a Föld egész felszínén. Olyan speciális területe pedig, mint pl. a mélyűri telekommunikáció, más bolygókról juttat el hozzánk nemcsak felbecsülhetetlen értékű tudományos adatokat, de mindenkit ámulatba ejtő minőségű színes képeket is. A földi elektronikus hírközlés infrastruktúrája a világ legnagyobb együttműködő technikai rendszere, amelynek működőképességét lényegében két alapvető feltétel, a szabványosítás és a szabályozás biztosítja.

Az Olvasó egy olyan hírközlési igazgatási szakkönyvet tart most a kezében, amelyik részletesen ismerteti az elektronikus hírközlés azon lényeges kérdéseit, amelyekkel kapcsolatosan az állam végső soron a működőképesség megteremtése, fenntartása, illetve napjainkban már a hírközléspiaci verseny fejlesztése érdekében avatkozik be az elektronikus hírközlési szolgáltatások társadalmi, gazdasági és műszaki viszonyrendszerébe. Megismerhetjük e piac kialakulásának jelentősebb történelmi állomásait, az állam szerepének változásait. A nemcsak hazánk és közvetlen környezete, hanem Európa, sőt az Európán kívüli nemzetközi- és világfolyamatok összefüggéseiben is.

A könyv a hírközlési igazgatás fontos kérdéseit önálló témakörönként elemzi. Feltételezzük, hogy az Olvasó nem folyamatos olvasással dolgozza fel a szakkönyv ismeretanyagát, hanem az Őt érdeklő-érintő konkrét témákban szeretne mélyebb ismeretekhez, eligazításhoz jutni. Ennek megfelelően minden – a tartalomjegyzékben önálló részként szereplő – gondolati egység, téma tartalmazza a probléma ismertetését, annak lehetséges, illetve a hatályos jogi szabályozásban alkalmazott kezelési rendjét, közigazgatási módszerét. Ez a szerkesztési elv azt is eredményezi, hogy – főleg az összefüggő területeken – az egyes jelenségek, illetve a vonatkozó elméleti és gyakorlati alapkérdések többször is említésre kerülnek. Mindezek mellett természetesen arra törekedtünk, hogy a párhuzamosságokat, ismétléseket a lehető legszűkebb körre vonjuk azzal, hogy a jelentősebb tartalmi kapcsolatok esetén a szerzők utalnak arra a részre, ahol a kérdés részletesebb tárgyalása található.

A kiválasztott témákat a könyv komplex megközelítésben tárgyalja. A vizsgált jelenség leírásán és a közvetlen jogi szabályozás ismertetésén túl tartalmazza a megértéshez szükséges, illetve azt segítő műszaki, közgazdasági információkat és szempontokat is. Ugyancsak megtalálható a könyvben a jogalkalmazás során jelentkező problémákkal kapcsolatos bírósági gyakorlat ismertetése, de ezt a komplex megközelítést szolgálja a hírközlés-történeti áttekintés és a szabályozás nemzetközi, elsősorban Európai Közösségi rendszerének bemutatása is. Ez a megközelítési mód lehetővé teszi a szabályozás, az igazgatási beavatkozás – történeti szempontú – lényeges, elemi változásainak, fejlődésének kezelését is.

A hírközlés-igazgatás hatályos joganyagának ismertetésén túl a könyv az egyes fejezetekben kitér az adott témakör meglevő problémáinak megoldási lehetőségeire, különösen pedig a jogalkotás útján történő kezelésének szempontjaira, de ugyanúgy tárgyalja az elektronikus hírközlés fejlődése és igazgatása legújabb szakaszának kérdéseit is, mint az Európai Közösség új hírközlési keretszabályozása, az újgenerációs hálózatok, a spektrumreform vagy a hálózatsemlegesség működésének, szabályozásának problémaköre.

Mindemellett fontosnak tartjuk hangsúlyozni, hogy munkánk a szűkebb értelemben vett hírközlési igazgatást fogja át, így tárgyán kívül esik számos, a hírközléssel akár lazább-szorosabb kapcsolatot mutató témakör is. Így a legszorosabb értelemben vett közvetlen összefüggéseinek elismerése ellenére sem tárgyaljuk – főleg terjedelmi okokból – az elektronikus kereskedelem, a média, a digitális média, a gazdasági verseny, a fogyasztóvédelem, a posta, valamint az elektronikus kormányzás igazgatását.

Könyvünk által tárgyalt – a hírközlési igazgatás szinte valamennyi elemét átfogó – témakör megírása során arra törekedtünk, hogy a hírközlési igazgatás történetiségét, elméleti alapjait, főbb összefüggéseit tárjuk fel, vagyis arra, hogy a szakkönyv – ahol csak lehet – elszakadjon a konkrét jogi szabályozástól és annak ismertetésétől. E szempontból a könyv tartalmi kerete két irányt céloz meg: 

a) egyrészről az időtállóságot, amelynek biztosítéka, hogy a szerzők az igazgatási módszerek, és jogintézmények „mögöttes” tartalmát, vagyis a szabályozás, az állami beavatkozás okait és tudományos-elméleti alapjait tárják fel,

b) másrészről a hazai hírközlés-igazgatás eddigi fejlődésének, azon belül közjogi szabályozásának, illetve jogalkalmazási gyakorlatának összegzését.

Már a bevezetésben is fontos megemlíteni, hogy az Országgyűlés Hivatalához 2010. júniusában T/360. számon benyújtott törvényjavaslat a hírközlési- és a médiaigazgatást általánosan érintő átfogó közigazgatási szervezeti változást tartalmaz, tekintettel az elektronikus hírközlés és a média világméretű konvergenciafolyamataira. A törvényjavaslat az Országos Rádió és Televízió Testület és a Nemzeti Hírközlési Hatóság teljes körű szervezeti jogi összevonásával, a két szervezet jogutódjaként létrehozza a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot, mégpedig autonóm jogállású központi közigazgatási szervezetként. A törvényjavaslat a hírközlési igazgatásban tehát igen jelentős szervezeti jogi változást hoz, de a hírközlési közigazgatási feladatok- és hatáskörök rendszerén érdemben nem változtat, azokat nem módosítja. Az Eht.-ban és az egyéb jogszabályokban meghatározott hírközlési igazgatási funkciók és tevékenységek (azon belül különösen a piacszabályozási és piacfelügyeleti hatósági tevékenységek) tehát a törvényjavaslat alapján nem módosulnak, hanem változatlan tartalommal a létrejövő új hatóság feladataivá válnak. Azaz a hírközlési igazgatási anyagi és eljárási jog nem, hanem a szervezeti jog változik jelentősen a törvényjavaslat elfogadásával. E szervezeti jogi változás keretében a Nemzeti Hírközlési Hatóság (NHH) Tanácsához delegált hatáskörök az új hatóság elnökét illetik majd (az NHH Hivatalának és a Hivatal Főigazgatójának jelenlegi hatásköri rendszerén azonban a törvényjavaslat nem módosít).

Mindezek alapján – miután kéziratunk az új törvényjavaslat elfogadása előtt zárul – könyvünkben még nem használjuk/használhatjuk az új szervezeti rend megnevezéseit, viszont az sem hagyható figyelmen kívül, hogy az NHH jelentős szervezeti átalakulás előtt áll, amelynek keretében az NHH Tanácsa is megszűnik. Ebből következően „áthidaló megoldásként” az NHH Tanácsának feladatai és hatáskörei elemezésében elhagyjuk az NHH Tanácsa elnevezést és a továbbiakban a „hírközlési verseny- és piacszabályozásért felelős hatóság” vagy rövidebben a „Piacszabályozó” szervezeti megnevezést használjuk, ezzel hangsúlyozottan kifejezvén azt is, hogy hazánkban a vonatkozó hírközlési hatósági hatáskörök és eljárási keretek a törvényjavaslattal nem változnak. (Természetesen mindez – mármint az NHH Tanácsa megnevezés elhagyása – alól kivétel, ha a könyvben konkrétan az NHH Tanácsa valamely múltban meghozott döntésére, vagy a Tanács szervezeti jogállásának elemzésére utalunk.) A Nemzeti Hírközlési Hatóságot, mint közigazgatási szervet azonban a könyv egészét tekintve – általánosan – „hatóság”, vagy „NHH” elnevezéssel használjuk, rövidítjük.

Szándékaink szerint a könyvet a tudatos fogyasztók, a fogyasztóvédelmi szervezetek, társhatóságok munkatársai, az egyetemi oktatók és hallgatók, a hírközlési kérdésekkel foglalkozó szakemberek széles köre, sőt a hírközlés iránt valamennyi érdeklődő tisztelt Olvasó haszonnal forgathatja.

Budapest, 2010. július

A Szerkesztők

I. fejezet
A hírközlés és a hírközlési igazgatás általános alapjai

1. Hírközléstörténeti áttekintés

A hírközlés szó hallatán a legtöbb embernek a mai kor technikáján alapuló eszközök, berendezések, mindenhová elérő hálózatok jutnak eszébe. Mindez teljes joggal, hiszen mindennapi életünkhöz szorosan hozzátartozik a hírközlő hálózatok használata, lassan mobiltelefon és internetkapcsolat nélkül már kiszolgáltatottnak érezzük magunkat. Aki mindezeket nem használja, az közvetve találkozik a hírközléssel, akár televíziót néz, akár újságot olvas, a hírek mind-mind a hírközlő hálózatokon keresztül érkeznek el a stúdiókba, szerkesztőségekbe.

A hírközlés azonban sokkal korábban megjelent az emberek életében, s ha valaki meg akarja érteni a mai összetett, bonyolult rendszereket, sokat segít, ha ennek az összetett világnak az elemeit a történetén keresztül ismeri meg. Ebben igyekszik segítséget nyújtani ez a fejezet, mely áttekintést ad arról a fejlődésről, mely az első füstjelektől a mai korszerű rendszerekig végbement.

1.1. A hírközlés korai szakasza

A hírek, információk továbbításának az igénye szinte egyidős az emberiséggel. A fakeretre feszített állatbőrön dobolva már őseink is jelezni tudták a vadászat sikerét, ezt akár tekinthetjük a hírközlés első, primitív változatának is. A nagyobb távolságokra való hírközlés igazi igénye azonban a nagyobb birodalmak kialakulásával vette kezdetét. Már időszámításunk előtt kialakultak olyan füstjeleket, éjjel pedig jelzőtüzeket használó hálózatok, melyeken keresztül a birodalom központjából egész távoli területekre lehetett híreket továbbítani. Aiszkülosz drámájából tudjuk, hogy a görög seregek vezére, Agamemnon egy 800 km-es láncon keresztül tartotta a kapcsolatot Klütaimnésztrával a trójai háború alatt. Ugyancsak történeti leírásokból ismerjük, hogy az arab kalifátus Bagdadból Karthágón keresztül a mai Spanyolországban fekvő Kordováig működtetett egy több, mint ezer km hosszúságú jelzőláncot, melyen már szöveges üzeneteket tudtak továbbítani a birodalom szervezése érdekében. A római szenátus is hasonló fáklyajeles jelzőlánc segítségével értesült arról i. sz. 70-ben, hogy Titusz légiói elfoglalták Jeruzsálemet.

Mindezek a kiragadott példák azt mutatják, hogy a hálózatok kiépítése sokkal korábban kezdődött, mint ahogy azt az első pillanatban gondolnánk. A fáklyajelek mellett persze sok más megoldással is kísérleteztek, azonban a következő említésre méltó hálózat megjelenésére csak a XVIII. század végén került sor. A francia forradalom időszakában igen fontossá vált a hírek gyors továbbítása és erre a megoldást Claude Chappe dolgozta ki. Az általa kigondolt megoldás szemaforos távjelző tornyok láncolatából állt, melyeknek a tetején egy árbocon mozgatható szemaforokat helyezett el. A szemaforok különböző állása egy-egy betűnek felelt meg, sőt egyes szemaforállások egy teljes – gyakran használt – szót jelentettek. Az első rendszert 1794-ben Lille és Párizs között építette ki, a 225 km-es szakaszon húsz állomás helyezkedett el és egy pár soros távirat továbbítása 30–40 percet vett igénybe.

A szemafor távíró olyan sikeres lett, hogy 1805-ben – Chappe halálának évében – már 2000 km volt a hálózat hossza, 1852-ben pedig már 4800 km-en 556 torony működött, 26 várost kötve össze Párizzsal.

1.2. Az elektronikus hírközlés megjelenése

Miközben Chappe szemafor távírója elkezdett terjedni, az elektrosztatikus töltésekkel foglalkozó fizikusok nagy felfedezéseket tettek. Luigi Galvani békacomb kísérletei és Alessandro Volta cink- és rézlemezekből készített egyenáramú cellái nyomán fokozatosan megismerték az elektromos áram hatásait, majd Hans Christian Oersted felismerte az elektromágneses jelenséget. Az elméleti eredmények mellett a gyakorlatban is megjelentek az elektromechanikus eszközök.

Természetesen rögtön felmerült a gondolat, hogy az elektromos áram segítségével nagyobb távolságokra is el lehet juttatni az információt, azonban eleinte csak nehézkesen kezelhető, kísérleti megoldásokat sikerült kidolgozni. Az első, szélesebb körben alkalmazott megoldás az 1832-ben kidolgozott Silling-féle tűtávíró volt, mely az elektromos áram mágneses hatását kihasználva egy tekercs fölé csapágyazott tűt fordított el balra vagy jobbra aszerint, hogy milyen polaritású impulzus érkezett. Schilling a tűre egy papírkorongot rögzített függőlegesen, melynek az egyik oldala fehér, a másik pedig fekete volt. Nyugalmi állapotban a berendezés kezelője csak a korong élét látta, de ha a vonalon jel érkezett, akkor a jel polaritásától függően vagy a fekete vagy a fehér oldal fordult eléje. Silling minden betűhöz egy kódsorozatot rendelt, s az adott betűhöz tartozó billentyű lenyomásakor ez a kódsorozat került a vonalra. Pavel Lvovics Silling találmányát a Moszkva–Szentpétervár vonalon vezették be.

Silling tűtávírója, majd továbbfejlesztett változata, az 1833-ban bemutatott Cooke–Wheatstone tűtávíró legnagyobb hiányossága az volt, hogy a vételi oldalon nem rögzítette az érkezett jeleket, azt a távírásznak kellett észlelnie és kézzel leírnia. Erre talált megoldást Samuel Finley Breeze Morse, aki festőművésznek készült és Európából Amerikába visszautazva a hajón ismerkedett meg az elektromágnesesség fogalmával. Az ismerkedés olyan jól sikerült, hogy Morse teljesen felhagyott a festészettel és a távíró fejlesztésének szentelte életét.

Az első modellt 1836-ban mutatta be, majd 1837-ben benyújtotta a szabadalmi kérelmet is a berendezésre. Hosszas tökéletesítések után 1844. május 24-én Washington és Baltimore között kezdte meg működését az első Morse-rendszerű távírómodell. Nem sokkal később Európában is megkezdte működését az első távíró vonal Hamburg és Cuxhaven között. Ettől kezdve sorra épültek a távíróvonalak és egyre több országban vezették be a távírót, mint postai szolgáltatást. 1848-ban az USA minden államában működött már távíró, a teljes hálózat hossza elérte a 10 ezer km-t.

A korabeli Magyar Királyság első távíróvonala 1847. december 27-én kezdte meg működését Bécs és Pozsony között. Budapesten 1851. október elsején nyílt meg az első távírda, a Pozsony–Budapest összeköttetés kiépítése után.

A Morse-távíró tehát hamar elterjedt, s egyre inkább fontossá vált, hogy a távírók nemzetközi kapcsolatban is együtt tudjanak működni. 1849-ben Ausztria és Poroszország egyezményt írt alá az együttműködésről, majd 1851-ben Belgium és Franciaország írt alá hasonlót. Még 1851-ben annyi ország csatlakozott az együttműködési egyezményhez, hogy gyakorlatilag az Egyesült Királyság kivételével – ahol továbbra is a Cooke–Wheatstone tűtávírót használták – a Morse-távíró európai szabvánnyá vált. Ebből is jól látható, hogy a nemzetközi együttműködést és a szabványosítást már akkor is fontosnak tartották az országok kormányai. Ennek a folyamatnak a kiszélesítésére alakult meg 1865-ben az International Telegraph Union, az ITU.[1]

Morse távírója ugyan alkalmas volt az érkező üzenet jeleinek a rögzítésére, de a forgalom növekedtével egyre több üzenetet kellett átírni Morse-kódból szöveges formába, s egy idő után nyilvánvalóvá vált, hogy jobb lenne, ha a szalagra rögtön a küldött szöveg kerülne rá. A problémát David Edvin Hughes oldotta meg a betűtávíró kifejlesztésével. A megoldás szakított a Morse-kódokkal és a feladó oldalon is a betűket küldték el egy billentyűzet segítségével, a vételi oldalon pedig a küldött betűt nyomtatta egy szalagra a betűkerék. Túl azon, hogy Hughes távírójával már percenként 60 szót is el lehetett küldeni, a fő előnye az volt, hogy az érkező táviratot nem kellett leírni, hanem
a szalagot feldarabolva rögtön a távirat-blankettára lehetett ragasztani és kivinni a
címzettnek.

Az elektronikus hírközlésnek tehát a távíróhálózat volt az első nagy nemzetközi hálózata. 1850-ben már a kontinens és Nagy-Britannia között is létesült összeköttetés tenger alatti kábel segítségével. 1858-ban pedig sikerült pár hétre interkontinentális összeköttetést teremteni Írország és Új-Funland között, de a kábel nagyon hamar elszakadt. Végül 1866-ban – többszöri sikertelen kísérlet után – Cyrus West Field vezetésével a Great Eastern kábelfektető hajó sikeresen lefektette az első, Európát és Amerikát már stabilan összekötő Atlanti-kábelt.

Itt kell megemlítenünk, hogy a távírók fejlesztésében két magyar, Pollák Antal és Virág József érte el a legnagyobb eredményeket az 1899-ben bemutatott Pollák–Virág-féle gyorstávíróval, mellyel a következő évben egy bemutatón Chicago és Milwaukee között 140 ezer szó/óra sebességet értek el Morse-jelek továbbításában. A távírót később továbbfejlesztették oly módon, hogy az ne Morse jeleket továbbítson, hanem rögtön folyóírással jelenítse meg az átküldött szöveget. Az elkészült betűíró távíró, mely fényérzékeny papírra rögzítette a táviratot, 40 ezer szó/óra sebességgel működött. Találmányuk gyakorlati alkalmazására azonban nem került sor.

1.3. A távközlő hálózatok kialakulása

A távíró az USA-ban is gyorsan népszerű lett és hamar eljött az az idő, amikor már a hálózat szűknek bizonyult a forgalom lebonyolítására. Több társaság is foglalkozott azzal, hogyan lehetne egyetlen távíró összeköttetésen egyszerre több táviratot átküldeni. Ezen dolgozott a Western Electric tapasztalt mérnöke, Elisha Gray, de erre adott megbízást a Western Union is Thomas Alva Edisonnak, a nagy találmánygyártónak. Mivel mindkét cég a távírópiac nagyobb hányadának a megszerzésén munkálkodott, nem sajnálták az anyagiakat a találmányi elsőbbség érdekében. Ugyancsak ezen dolgozott egy skót származású fiatalember is Bostonban, aki mögött nem állt egyik gyártó sem, de nagy érdeklődést mutatott az elektromosság és a zenei hangok kapcsolata iránt. A 26 éves, Edinburgh-ban született tanítót Alexander Graham Bellnek hívták. Elképzelése az volt, hogy mind az adó-, mind a vevőoldalon más-más frekvenciára érzékeny rezgőnyelveket épít be úgy, hogy minden adóoldali rezgőnyelvnek megvan a párja a vevőoldalon. Így több frekvencián egyszerre, de egymástól függetlenül lehet átvinni a jeleket. 1875. június 2-án azonban az egyik rezgőnyelv beragadt és megkérte segédjét, Thomas Watsont, hogy szabadítsa ki a nyelvet. Mikor az nagy pendüléssel visszaugrott a helyére, Bell azt tapasztalta a másik szobában, hogy a vevőoldali rezgőnyelv megismételte a pendülést. Ez a megfigyelés gyökeresen megváltoztatta Bell kísérleteit. Ettől kezdve nem érdekelte a távíró, minden erejét az emberi hang elektromos úton történő átvitelére összpontosította.

Kitartóan tanulmányozta az emberi fül működését, megértette a dobhártya szerepét és arra is rájött, hogy széles frekvenciatartományban kell a rezgéseket átvinnie egy rugalmas membránra ahhoz, hogy a beszéd átvihető legyen. 1876. március 10-én megszületett az egyik legsikeresebb találmány, a messzeszóló – vagy, ahogy ma nevezzük – a telefon őse.

Bell a találmányára már 1876. február 14-én szabadalmi bejelentést tett Washingtonban a Szabadalmi Hivatalban, mert érezte, siker esetén szükség lehet a találmány védelmére. Egy ideig azonban még váratott magára a siker. Bell ugyan bemutathatta találmányát az 1876-os philadelphiai Centenáriumi Kiállításon és 1877 februárjában már Salem és Boston között – egy 25 km-es szakaszon – épített ki telefonkapcsolatot bemutató céljaira, de a találmány semmi bevételt nem hozott. Bell apósa, Gardiner Hubbard – egyben mecénása is – 1876 őszén még a Western Uniont is megkereste és felajánlotta, hogy 100 ezer dollárért eladják a találmányt, de William Orton, a cég akkori elnöke nevetve elektromos gyermekjátéknak nyilvánította a találmányt.

1877 áprilisában végre sikerült egy telefonvonalat felszerelni egy bostoni mérnök lakása és műhelye között, majd májusban egy charlestoni férfi húsz dollár bérleti díjat ajánlott fel egy összeköttetés bérleti díjaként. Ez tekinthető a világ első telefon előfizetési díjának. Bell, Hubbard, Watson és Sanders 1877 júliusában megalakította a Bell Telephone Company társaságot, a világ első távbeszélő szolgáltatóját.

Egy ideig a Bell Company egyeduralkodó volt a piacon, azonban mikor a Western Union egyik nagyobb ügyfele lemondta a távíró kapcsolatokat a fiókjai között, mert bevezették a telefont, William Orton ráébredt, hogy mekkora hibát követett el. Azonnal megalapította az American Speaking Telephone Company-t, melynek két vezető mérnöke Elisha Gray és Thomas Alva Edison lettek. Az általuk gyorsan kifejlesztett telefonról a Western Union kijelentette, hogy ez az igazi telefon, s kétségbe vonták Bell elsőbbségét.

A Western Union nagy erőkkel építette ki a telefonhálózatát, hiszen hatalmas tőke állt mögötte. Nem volt kétséges, hogy a Bell Telephone Company napjai meg vannak számolva. Hubbard azonban a szabadalmi jog megsértése miatt pert indított a Western Union ellen, s – ahogy a korabeli újságok említik, Dávid és Góliát küzdelmében – egy éves kemény pereskedés után egészen meglepő egyezség született. A Western Union elismerte, hogy a telefon feltalálója Bell, így teljes mértékben kivonul a telefon üzletágból. Cserébe a Bell Telephone Company kötelezettséget vállalt, hogy megvásárolja a Western Union telefonkészülékét és minden egyes bérbe adás után húsz százalékot fizet a cégnek. Ezen kívül vállalta azt is, hogy nem lép be a távíró üzletágba.[2] Ezt a megegyezést – melynek lényege az volt, hogy mindkét cég megőrizte a fő üzletágát, s kizárta onnan a másikat – azóta is a távközlés Magna Chartájának nevezik.[3]

A per lezárása után a Bell Telephone Company négyezer vonala közel hatvanezerre nőtt, érezhetően megindult a találmány elterjedése. Ahol a telefont bevezették, ott viszont az utcák kinézete teljesen megváltozott. A telefonvonalakat ugyanis a tetőkre szerelt, norvég fenyőből készült fatornyokon, valamint sok tartókaros utcai póznákon vezették. Ráadásul minden huzal csak két telefont kötött össze, ha tehát valaki tíz helyre igényelt összeköttetést, akkor mind a tíz telefonnal összekötötték. A New York-i West Streeten 1880-ban már harminc tartókaros tornyokon több mint háromszáz huzal futott végig az utcán. Mivel ekkor még egyetlen szigeteletlen huzalt használtak a készülékek összekötésére, mert a másik szálat a földelés pótolta, így szeles időben az össze-összeverődő szálak egyre több zavart okoztak. Télen a jég és hóteher a huzalokat, a néha szikrákat is eregető kémények pedig a fa tornyokat veszélyeztették. Nyilvánvalóvá vált, hogy más megoldást kell keresni a készülékek összekapcsolására.

A megoldásban valamilyen mértékig egy világjáró magyar, Puskás Tivadar is részt vett. Puskás már 1874-ben az európai gazdasági válság alatt járt az Egyesült Államokban és megismerkedett a távíróval. 1876-ban Brüsszelben tárgyalt egy távíróhálózat kiépítéséről, s már ott felvetette, hogy érdemes lenne létrehozni egy közös pontot, ahol egy kapcsolótáblával össze lehetne kötni a berendezéseket egymással is, nem csak a távírdával. Az ötletet az óvatos brüsszeli üzletemberek – a táviratok információinak a biztonságát féltve – elvetették. Ekkor érte azonban a hír Puskást, hogy Philadelphiában a világkiállításon egy újszerű találmányt mutattak be, egy beszélő távírót. A tárgyalásait megszakítva azonnal hajóra ült, hogy találkozzon Bellel és megtekinthesse a találmányt. Máig sem tudjuk, találkozott-e Bellel, de nem sokkal megérkezése után már Edisont kereste fel Menlo Park-i laboratóriumában. Ez után hosszú ideig ott is maradt, s bár Edison ekkor éppen a fonográf tökéletesítésén dolgozott, de nyilván Puskás is hatással volt rá abban, hogy foglalkozzon a telefonok kapcsolótáblán keresztüli összekapcsolásával, a telefonközpont gondolatával. Arra mind ez ideig semmi közvetlen bizonyíték nincsen, hogy a Menlo Park-i hosszas tartózkodás eredményeképpen Puskás Tivadar lenne a telefonközpont feltalálója, de hogy szoros köze volt hozzá, ezt maga Edison is elismerte egy évtizedekkel később, Puskás sógornőjének küldött fényképre írva. A fényképen[4] a következő szerepel:

To Mrs. Albert von Puskas

Thomas A. Edison

Theodore Puskas was the first man in the world to suggest the central station for the Telephone.  T.A.E.

Ugyanakkor a korabeli szabadalmi bejegyzések szerint ezt a szabadalmat Charles Scribner néven jegyezték be. Ez azonban nem perdöntő, mert a Menlo Park-i találmánygyárban kollektív munka folyt, s mindig az vitte el az éppen aktuális találmány leírását a hivatalba, aki ráért. Scribner akkor Edisonnak dolgozott, de később a Western mérnökeként közel hatszáz, a telefonközpontokkal kapcsolatos szabadalom fűződött a nevéhez. Ebből sokan arra következtetnek, hogy ő a telefonközpont feltalálója, de bizonyíték erre sincs.

Akárkié is volt az ötlet, hamar valósággá vált, mert az első nyilvános telefonközpontot már 1878. január 28-án üzembe helyezték a Connecticut állambeli New Havenben. Ez a telefonközpont még csak 21 előfizetőt szolgált ki, de sorra követték az egyre nagyobb kapacitásúak. Mivel a huzalok már egy közös pontba, a telefonközpontba futottak be, érpárakat alkalmaztak helyette és közös kábelben a föld alá fektették őket. Az érpárak használata – amit ma helyi huroknak nevezünk – jelentősen javított a minőségen is. Fokozatosan kialakultak a telefonközpontok körül a hozzáférési hálózatok, a telefonközpontokban a kapcsolást pedig a telefonos kisasszonyok manuálisan végezték el az előfizető neve alapján.

Edison közben a Western Union megbízásából jelentős fejlesztéseket végzett a telefonon. Bell korábbi találmányában a mikrofon indukciós elven működött, azaz a beszéd keltette rezgések áramot indukáltak és ezt a nagyon gyenge jelet vitték át a vezetéken. Ezzel a megoldással nagy távolságú összeköttetést nem lehetett létrehozni. Edison hosszas kísérletezéssel kezdetleges szénmikrofont hozott létre és a készüléket saját áramforrással látta el. A helyi áramforrás miatt ezeket a készülékeket LB telefonoknak (Local Battery – helyi áramforrás) nevezték. Bevezette a jelzőcsengőt is, melynek a csengetőjelét ugyanazon az érpáron vitte át, mint amin a beszéd is átment. A csengő működtetéséhez a hívó oldalon egy kurblis induktort épített be. Ezzel a kurblis induktorral lehetett jelzést adni a telefonos kisasszony részére is, hogy érzékelje, valaki kapcsolatot szeretne létesíteni egy másik előfizetővel.

A telefon hamarosan Európában is megjelent és ebben jelentős szerepe volt Puskás Tivadarnak, aki áthozta a tengerentúlról a találmányt Edison ügynökeként. 1879-ben Párizsban elkészült az első telefonközpont. Ezt megtekintette öccse, Puskás Ferenc is, aki elvállalta, hogy Budapesten is létesít telefonközpontot. Pénzügyi befektetőt azonban nem talált, így Tivadar úgy döntött, finanszírozza a hazai központ és a hálózat kiépítését. Az engedélyek beszerzése sem volt könnyű: az első kérvényt báró Kemény Gábor földművelés-, ipar- és kereskedelemügyi miniszter azzal utasította el, hogy hallott már a telefonról, de mivel Bécsben sincs ilyen, így Budapesten sincs rá szükség. Később megkapta ugyan az engedélyt, de komoly, a távíróhálózat érdekeit védő korlátozásokkal. Így például a minisztérium kikötötte, hogy nem szabad a telefonvezetékeket az állami és vasúti távírdavezetékek tartószerkezeteire erősíteni. Az engedély megtiltotta a telefonvezetéken történő táviratozást, sőt azt is, hogy táviratot telefonon keresztül lehessen feladni. Az engedély azt is kimondta, hogy a telefonhálózat létesítése állami jog, így Puskásnak évente 8 aranyforintot kellett fizetnie a kincstár számára. Az engedély 1880. május 20-ra készült el és megkezdődhetett a telefon kiépítése.

A 200 vonal ellátására tervezett telefonközpontot Puskás Ferenc a Bell Telephone Manufacturing Companytól rendelte meg és a Fürdő utca 10. számú ház III. emeletén bérelt lakásban helyezte el. Ez a mai József Attila utca a belvárosban, de a ház helyén ma egy játszótér van. Az első budapesti telefonközpont 1881. május elsején kezdte meg működését mindössze 25 előfizetővel,[5] de hamarosan már a 200 vonal is kevésnek bizonyult.

A telefon elterjedése tehát Amerikában is, Európában is hamar felgyorsult. Míg 1880 tavaszán az USA-ban 30 ezer előfizetőt szolgált ki 138 telefonközpont, addig 1887-re a központok száma elérte a nyolcszázat és az előfizetők száma 150 ezerre nőtt.

Ahogy a telefon népszerűsége nőtt, úgy szaporodtak tehát a telefonközpontok, azonban eleinte csak az azonos központra csatlakoztatott előfizetők tudtak egymással beszélni. Erre is hamar megszületett a megoldás: a telefonközpontokat a városon belül átkérőkábelekkel kötötték össze és ezeken keresztül a telefonos kisasszonyok már továbbítani tudták a hívást a másik telefonközpont felé. Így jöttek létre a helyi hálózatok. Hamarosan azonban arra is megszületett az igény, hogy a városok között, sőt az országhatárokon túlra is lehessen telefonálni. Erre már erősítőkkel felszerelt áramköröket kellett használni, mert az Edison által kifejlesztett szénmikrofon jelei is elvesztek már ekkora távolságon. Ezeket nagytávolságú összeköttetéseknek nevezték és ezek összessége alkotta a gerinchálózatot. Egy országon belül általában egy központ – de nagyobb országokban esetleg több is – nemzetközi összeköttetésekkel is rendelkezett, ezeken keresztül lehetett más országok előfizetői felé is kapcsolatot teremteni.

A hálózat növekedése persze problémákat is jelentett. A nagytávolságú hívások bevezetésével tarthatatlanná vált az előfizetők név szerint kapcsolása, ezért bevezették a hívószámot s eszerint kellett kérni a hívott kapcsolását a kezelőtől. A több központon keresztül kapcsolt hívások felépítési ideje is egyre hosszabb lett és gyakoriak voltak a rossz helyre kapcsolt vonalak. A forgalom is egyre nőtt, ami egyre nagyobb terhet jelentett a kezelők számára is.

A fokozódó nehézségekre a megoldást a kapcsolás automatizálása oldhatta csak meg. Ezzel többen is foglalkoztak, szabadalmakat is adtak be, de jól használható megoldás egy ideig nem született. Az első igazi automata telefonközpont létrehozása egy Kansas Cityben élő temetkezési vállalkozó, Almon B. Strowger nevéhez fűződik. Strowgert felbosszantotta, hogy a kezelők rendszeresen a konkurenciát kapcsolják, amikor haláleset történik a városban, néha még akkor is, amikor őt kérik. A gyakorlatias vénájú vállalkozó azonnal nekiállt kitalálni, hogyan lehetne automatizálni a kapcsolást és néhány hét múlva már meg is konstruálta első modelljét. Hosszas tökéletesítések után 1889. március 12-én adta be szabadalmi kérvényét az automata telefonközpontra. Nem sokkal később megalapította a Strowger Automatic Telephone Exchange Co. nevű céget és néhány elektromechanikussal megkezdte a találmány végső kidolgozását.

Az első Strowger-központot 1892. november 3-án avatták fel a Chicago-tól 60 km-re fekvő La Porte városában. A 99 előfizető kapacitású berendezésnek induláskor 75 előfizetője volt. A telefonokról három billentyűvel lehetett vezérelni a telefonközpontot, a számtárcsát csak később találta fel a svéd Lars Magnus Ericsson. Az automata központ elterjedésével jelentősen lehetett növelni a telefonközpontok kapacitását és fokozatosan áttértek a helyi áramforrással rendelkező LB készülékekről a központból táplált CB (Central Battery) készülékekre. Kialakult az a hagyományos telefonhálózat, melynek a jóval korszerűbb változatát ma is használjuk.

A telefonszolgáltatás az automatizálásnak és a növekvő forgalomnak köszönhetően az USA-ban kezdett jövedelmező üzletággá válni Egyre több kis helyi társaság alakult, de a távolsági hívások elsősorban az American Bell Telephone Company által 1880-ban üzletágaként létrehozott AT&T Long Lines, majd az 1885. március 3-án önállóvá lett American Telegraph & Telecom Company, az AT&T kezében voltak. Mindehhez megszerezték a Western Electric, majd a Western Union többségi tulajdonát is, tehát a gyártás is egy kézbe került. 1907-ben az AT&T elnöke, Theodor Vail meghirdette az „egy cél, egy rendszer, univerzális szolgáltatás” elvet és egymás után vásárolta fel a kisebb helyi társaságokat. Akkor még nem volt szektorspecifikus szabályozás a távközlésre vonatkozóan, de a trösztellenes szabályozás értelmében ezzel a monopólium-közeli állapottal szemben már fellépett az amerikai kormányzat is: 1912-ben trösztellenes pert indítottak az AT&T ellen.

A több mint egy évig húzódó eljárásnak a Kingsbury Commitment[6] néven ismert megegyezés vetett véget. Az igazságügy-miniszternek írt levélben az AT&T kötelezettséget vállalt rá, hogy a Western Uniont eladják, a felvásárlások csak akkor lehetségesek, ha azt az Államközi Kereskedelmi Bizottság, az ICC[7] engedélyezi és ezzel párhuzamosan az AT&T a felvásárlással azonos előfizetői számú társaságát eladásra kínálja, valamint vállalta azt is, hogy a független társaságok előtt megnyitja az AT&T távolsági szolgáltatásait. A Kingsbury Commitment volt az első igazán komoly jele annak, hogy a távközlés felett célszerűbb lenne egy szektorspecifikus szabályozás kialakítása. Erre az USA-ban 1934-ben a Távközlési törvény[8] megalkotásával nyílt meg a lehetőség, ekkor jött létre a független szabályozó hatóság, az FCC[9] is.

1.4. A hírközlés klasszikus hálózatai

A hírközlés klasszikus hálózatai közül eddig a távíró és a telefonhálózat kialakulásával ismerkedtünk meg. A következő évtizedekben további hálózatok jelentek meg. 1932 táján Európa több országában megindult a telexszolgáltatás, s évekkel később már kiterjedt telexhálózat alakult ki a világban. Az 1920-ban megindult rádiózás és az 1935-ben megindult televíziózás szintén különálló hálózatot igényelt a műsorok adótornyokhoz való eljuttatásában.

Az 1950-es években az USA-ban megkezdődött a kábeltelevíziós hálózatok kiépítése is, melyek aztán a világ sok országában elterjedtek. Fokozatosan megjelentek az első mobiltelefon-hálózatok is, 1946-ban Saint Louisban már olyan mobil rádiókkal működő hálózatot építettek, ahol a várost vételi zónákra osztották. A sok egyedi próbálkozás után 1981-ben Szaud-Arábiában, majd Svédországban és Norvégiában is elindult az NMT 450-es rendszer.

Természetesen ezek a hálózatok analóg jeleket hordoztak, a digitalizálás kora még nem érkezett el, bár Alec H. Reeves szabadalma az analóg jelek digitalizálására már 1937-ben megszületett. Azokban a hálózatokban, ahol kapcsolásra volt szükség, ott pedig a vonalkapcsolás elvét használták, azaz a hívó és a hívott a kapcsolat teljes időtartama alatt egy adott útvonalon össze volt kapcsolva, s a kapcsolat teljes kapacitása a rendelkezésükre állt a hívás bontásáig.

Ahhoz, hogy ezek a hálózatok világméretekben is együtt tudjanak működni, meg kellett teremteni az interkontinentális összeköttetéseket is. Már említettük, hogy a távíró hálózatok összekapcsolására tenger alatti kábeleket használtak. Ezeken a kábeleken azonban nem lehetett a beszédet átvinni, mert a fizikai jellemzői erre nem voltak alkalmasak. 1956. szeptember 25-én készült el az első olyan kontinensek közötti összeköttetés Skócia és Új-Funland között, mely már erre is alkalmas volt, a TAT–1.[10] A kábel kezdetben 36 telefoncsatorna átvitelét valósította meg párhuzamosan, azaz ennyien tudtak egyszerre beszélni Európa és Amerika között.

A hatvanas években Charles Kuen Kao[11] és kutatógárdája munkája nyomán megszületett az első, nagyobb távolságok áthidalására is alkalmas fényvezető szál és ezzel kezdetét vette a fénytávközlés időszaka. Kao 1966-ban publikálta első eredményeit, s az 1988-ban lefektetett TAT–8 már optikai kábellel ívelte át az Európa és USA közötti távolságot, melyen 40 ezer hívás tudott egyszerre felépülni.

A kontinenseket azonban nem csak a tenger alatt kötötték össze, hanem a világűrben is. A Szputnyik 1 1957-es sikere után alig több mint egy évvel, 1958. december 18-án pályára állt a SCORE[12], az első távközlési műhold.

Az első kereskedelmi műhold, az Intelsat által üzemeltetett legendás Early Bird[13] pedig 1965. április 6-án állt geostacionárius pályára.

A nagytávolságú összeköttetések megteremtésével megindult a távközlés globalizációja, mely az összes hálózat tekintetében elérhetővé tette a világ távol eső pontjait.

A távközlő hálózatok világméretű fejlődését azonban a globalizációval párhuzamosan egy másik fejlődési hullám követte: a számítógépek megjelenése és ezzel párhuzamosan a digitális információk átviteli igénye, az adatátviteli hálózatok megjelenése.

Az elektromechanikus számológépek korszakát leszámítva, az elektronikának el kellett jutnia arra a szintre, hogy megbízható logikai áramköröket lehessen létrehozni velük. Ehhez az elektroncső megjelenése megadta az első lökést, de igazából a tranzisztor, majd az integrált áramkörök megjelenése volt szükséges hozzá. A tranzisztor 1947-es feltalálása John Bardeen, Walter Bratten és William Shockley nevéhez fűződik,[14] mindhárman a Bell Labor szilárdtest-fizikai csoportjának a fizikusai voltak. Az integrált áramkör feltalálója pedig Jack Kilby, a Texas Instrument villamosmérnöke volt 1958-ban.[15]

Az első számítógépek – az 1946-ban elkészült ENIAC,[16] majd 1948-ban a Neumann János alapelvein nyugvó EDVAC[17] – persze még elektroncsövekkel működtek, de a tranzisztorok, majd az integrált áramkörök hamar átvették az uralmat és a számítástechnika óriási fejlődésnek indult. 1971-ben az Intelnél megszületett az első 4 bites mikroprocesszor, 1973-ban pedig megjelent az első mikroprocesszoros személyi számítógép, a Micral N. 1974-ben az Intel 8080-as és a Motorola 6800-as mikroprocesszora pedig teljesen megnyitotta a kaput abba az irányba, hogy a számítástechnika az élet minden területén megjelenhessen.

A számítástechnika fejlődésével egy új terület, a szoftveripar is komoly fejlődésnek indult. 1969-ben megszületett a Unix operációs rendszer, mely lehetővé tette, hogy egységes felületre lehessen elkészíteni a célorientált szoftver termékeket.

A hírközlés klasszikus hálózatai szempontjából persze a legizgalmasabb változást az hozta, hogy megjelentek az önálló adatátviteli hálózatok. A számítógépek azonban egészen máshogy beszélgetnek egymással, mint az emberek, ennek megfelelően az adatátviteli hálózatokban nem a vonalkapcsolás elvét használták. Megjelent a csomagkapcsolás elve, ahol a hálózatban nem állandó kapcsolat keletkezik két gép között, hanem a gépek adatcsomagokat küldenek egymásnak, s a csomag maga tartalmazza a címet, ahová el kell jutnia. A hálózat csomópontjaiban intelligens kapcsolók, útválasztók (routerek) mondják meg, merre kell a csomagnak tovább mennie, hogy célba érjen. Ezzel a megoldással egy gép sok másikkal tud egyszerre adatkapcsolatot fenntartani, de nem foglalja feleslegesen a hálózatot, ha éppen „nincs mondanivalója”. A hírközlés klasszikus hálózatai közé így fokozatosan besoroltak az adatátviteli hálózatok, mint pl. az X.25 hálózat.

A számítástechnika fejlődésének és az adatátviteli hálózatok megjelenésének fontos következménye volt a klasszikus hírközlés fejlődésére is. Megvalósíthatóvá vált pl. a korábban már említett, Alec H. Reeves által szabadalmaztatott digitalizálási eljárás, s megszülettek az első PCM-rendszerek a hírközlésben (PCM – Pulse-code Modulation, magyarul impulzuskód-moduláció, mely az analóg jelek digitális jelekké történő átalakításának legelterjedtebb módja). 1965. május 30-án üzembe helyezték az első tároltprogram-vezérlésű telefonközpontot, a No.1. ESS-t New Jersey állam Succasunna nevű városában. Az analóg telefonhálózat gerinchálózata fokozatosan digitalizálódott, de a vonalkapcsolás alapelve továbbra is megmaradt, hiszen a beszédátvitel megkövetelte a beszéd folyamatos, azonos időben való átvitelét. A csomagkapcsolt hálózatok a kezdetben erre nem voltak képesek, de nem is erre találták ki őket. A digitalizálással együtt már a hetvenes években megszületett a gondolat, hogy ha az előfizetőtől digitalizálnák a tartalmat, akkor sokkal többféle szolgáltatást lehetne bevezetni a hálózaton. Ez vezetett el az ISDN kifejlődéséhez. Az ISDN szabványosítása azonban nagyon lassan haladt, és mire megszületett és megkezdhette volna igazi hódítását, megjelent egy egészen más, sokkal dinamikusabban fejlődő hálózat, mely meghódította az egész földgolyót: az internet világa.

1.5. Az internet megszületése

A hírközlés klasszikus hálózatai közül a távíró- és a telefonhálózat megszületését ismertettük, a telex-, a kábeltévé- és az adatátviteli hálózatok kifejlődésére inkább csak utalást tettünk. Érdemes azonban megismernünk az internethálózat fejlődését is részleteiben, mert jelentős hatása van a jelen megértésére és a jövő alakulására is.

Az 1960-as években az USA egyik jelentős védelmi projektje a DARPA[18] volt. Ennek a projektnek a célja egy olyan számítógép-rendszer létrehozása volt, ahol bármelyik gép katasztrofális megsemmisülése esetén a többi gép át tudja venni a feladatokat. Ennek a kutatásnak az eredményeként finomult ki a csomagkapcsolt hálózat alapelve is, de fő eredménye az lett, hogy 1969 végén négy számítógépet sikerült ilyen módon összekapcsolni[19] és ezzel megszületett az ARPANET, a későbbi internet első őssejtje. Az alapelv működését demonstráló hálózat a viszonylag egyszerű NCP-protokollt[20] használta és gyorsan növekedésnek indult, egyre több kutatóhely kapcsolódott hozzá. 1971 szeptemberében már 18 gép kapcsolódott egymáshoz az USA keleti és nyugati partján. 1972 márciusában Ray Tomlinson egy olyan programot indított el a számítógépeken, melynek segítségével a kutatók elektronikus leveleket tudtak küldeni egymásnak, azaz megszületett az e-mail. 1980 végére már több száz számítógép működött együtt, az akkor már Európába is átnyúló hálózatok hálózatában. A több száz gép együttműködéséhez már nem volt elégséges az egyszerű NCP-protokoll, ezért 1983. január elsején áttértek a Robert Kahn és Vint Cerf által kidolgozott TCP/IP-protokollra,[21] mely ma is az internet alapprotokollja. Az USA Védelmi Minisztériuma – az eredeti megrendelő – ezzel egy időben MILNET néven függetlenítette a saját védelmi hálózatát a civil kutatókat kiszolgáló ARPANET-től, így ez utóbbi lett az internet.

A következő nagy lépés a genfi CERN kutatójának, Tim Berners-Lee-nek a nevéhez fűződik, aki bevezette a hipertext/hipermédia használatát az interneten és létrehozta a World Wide Web szolgáltatásokat, melyek lehetővé tették, hogy az interneten ne csak a kutatók, hanem akár a mindennapi emberek is könnyen tájékozódni tudjanak. Kialakult az internetcímek rendszere és pár évvel később megkezdődött az internet közkinccsé válása, azaz a mindennapi életben való megjelenése is.

1.6. Paradigmaváltás a hírközlésben

Miközben a hírközléstörténeti áttekintés – messze a teljesség igénye nélkül – több irányból is elérkezett a ma is használt technológiák, szolgáltatások világába, talán érezhetővé vált, hogy míg a hagyományos hálózatok esetében szigorúan meghatároztuk, hogy egy adott hálózat milyen célra alakult ki, milyen média továbbítására alkalmas, addig a korszerű hálózatok esetében ez a megkülönböztetés háttérbe szorult. Ez nem véletlen, ennek a hátterében egy fokozatosan erősödő megatrend, a konvergencia áll. A hatvanas évektől a távközlés és a számítástechnika konvergenciájáról, majd a kilencvenes évektől a hírközlés, az informatika és az elektronikus média konvergenciájáról beszélhetünk, melyek mélyen meghatározzák a jelen és a jövő történéseit mind a technológia, mind a szolgáltatások szempontjából és ezzel törvényszerűen hatást gyakorolnak a hírközlésigazgatás világára is.

A konvergencia jelensége először a különböző hírközlési berendezésekben jelent meg, ahová egyre inkább behatoltak a számítástechnika eredményei. Ennek egyik példája a korábban már említett tároltprogram-vezérlésű telefonközpontok megjelenése volt, de aztán szinte minden hírközlési eszközben megjelentek az intelligens elemek. A végberendezések (mobil telefonok, PDA-k stb.) már egyértelműen magukon viselik a konvergencia következményeit. Később azonban a konvergencia megjelent a szolgáltatások világában is, a még egyedi célokra tervezett hálózatokban már igény támadt arra, hogy ugyanazokat a szolgáltatásokat igénybe lehessen venni, mint a többi hálózatban. A hálózatok által szállított különböző jellegű tartalmak (beszéd, állókép, mozgó kép, üzenet stb.) digitalizálása már előrevetítette a hálózatok konvergenciáját is, azonban ez akkor még nem következett be. Az internet megjelenésével elterjedt TCP/IP-protokoll viszont mindezt kézzel fogható közelségbe hozta. Mivel ezzel a protokollal minden információ elég hatékonyan kezelhető, ugyanakkor ez a protokoll szinte minden alapvető fizikai hálózatra ráilleszthető, ma úgy tűnik, hogy ez a protokoll teremti meg a hálózatok konvergenciáját.

Már ma is megfigyelhető, hogy a telefonhálózaton internetezünk és IPTV-t használunk, a kábeltelevíziós hálózaton telefonálunk és internetezünk, azaz mindkét specifikus céllal kialakított, egy médiára optimalizált hálózatot a TCP/IP segítségével mindhárom média kiszolgálására használjuk. Ezt nevezzük triple-play szolgáltatásnak. Innen már csak egy lépés, hogy eljussunk a gondolatig: akkor elég lenne egyetlen univerzális hálózat mindezek továbbítására. Ez az univerzális hálózat azonban már nem a több mint száz éves múltra visszatekintő vonalkapcsolt alapon, hanem a technológiai fejlődés jóvoltából már a csomagkapcsolás elvén fog kialakulni. Ezt a gondolatot valósítják meg a jelenleg fejlődő újgenerációs hálózatok, melyek teljesen új szabályozási problémákat is felvetnek, miközben a korábbi elvek felülvizsgálatát is kikényszerítik. Méltán állíthatjuk, hogy ez a hírközlés egyik legnagyobb paradigmaváltása lesz Alexander Graham Bell találmányának bevezetése óta.

2. A hírközlésre irányuló állami beavatkozás alapjai, keretei és fejlődése

2.1. A hírközlésre irányuló gazdasági közigazgatási beavatkozás alapjai, változásai és főbb intézményei

A távközlési szolgáltatók, a távközlési szolgáltatások a világ országaiban közel száz évig – így a második világháborút követő időszakban is – a távközlési piac kereteit és a szolgáltatás tartalmi jellemzőit tekintve monopóliumszerkezetben,[22] illetve a piaci közszolgáltatások keretében működtek.

A távközlés természetes monopóliumként berendezkedő sajátos tartalmi elemei már a távközlés fejlődésének kezdetén is egyértelműen megnyilvánultak, amikor még alapvetően magántársaságok eszközöltek befektetéseket a helyi telefonszolgáltatások nyújtása [nyilvános távbeszélő (telefon) hálózatok kiépítése] érdekében.

A technológiai fejlődéssel, illetve azzal párhuzamosan a távközlési szolgáltatások iránti igények folyamatos növekedésével azonban hatalmas befektetések mentén egyre kiterjedtebb hálózatok építése vált szükségessé, amely mind gazdasági, mind technológiai szempontból elindította a távközlési piacon a tőke koncentrációját és centralizációját, illetve a természetes monopólium piaci szerkezetének az állami tulajdon irányába történő elmozdulását. Mindez Észak-Amerikában érintetlenül hagyta a magántulajdoni szerkezetet, ezért különösen az Amerikai Egyesült Államok (továbbiakban: Egyesült Államok) távközlésének fejlődése igen sajátos és elméleti szempontból is jelentős tanulságokat, modellszintű, mintaszerű intézményeket biztosító utat járt be a liberalizációval, privatizációval, illetve a világgazdasági folyamatokkal egységesülő távközlési piac kialakulásáig. A távközlés fejlődése, a hálózatok növekedése és a szolgáltatási rendszer stratégiai, közszolgáltatási tartalmának felismerése azonban a „világ” más országaiban – köztük Európában is – az elszigetelt, önálló telefontársaságok állami felvásárlását, illetve kiterjedt államosítását eredményezte (már a XX. sz. elején).[23] Számos országban pedig a távközlés eleve az állami feladatok és az állami tulajdon keretében került létrehozásra.[24]

Az Egyesült Államokon kívül tehát a távközlési közszolgáltatási rendszer és természetes monopólium körében általánossá vált a köztulajdon, az állami tulajdon szerkezete, amellyel szoros összefüggésben a távközlés keretébe történő állami beavatkozás, igazgatás meghatározó alapját is az állam tulajdonosi hatalma, meghatározó befolyása, az állami vállalatirányítás és költségvetési gazdálkodási rend struktúrája képezte.

Kiemelendő azonban, hogy a távközlési szolgáltatások területén az állami tulajdon szerkezetét, az ellátás megszervezését ugyan egységes alapok mentén, de határozott változatosság jellemezte, továbbá nem minden országban érvényesült teljes körű állami tulajdon. A távközlési szolgáltatások ellátása, működtetése, illetve az állami tulajdon tekintetében azonban meghatározható és általánosítható néhány egységes és közös jellemző, mégpedig:

a) A piaci verseny kizárása (az Egyesült Államokban sajátosan).

b) A távközlés – minden országban – állami feladatnak, közösségi érdekű közfeladatnak, közszolgáltatásnak, állami monopóliumnak, illetve szabályozásban védett természetes monopóliumnak minősült[25] és a „közszektor” a kiemelt állami funkciók kereteibe tartozott.[26]

Az állami tulajdon keretében működő távközlési ellátórendszer fontos és szintén általánosítható (bár nem minden távközlési berendezkedésben érvényesülő) intézményi jellegzetessége, hogy – általában – összevonásra került az akkoriban piaci struktúráját, társadalmi és gazdasági jelentőségét tekintve hangsúlyosabb szerepet képviselő és szélesebb körű postai szektorral, postai szolgáltatásokat nyújtó vállalattal. Továbbá a távközlési szolgáltató monopóliumokat, szervezeteket az egyes országokban – általában – felruházták az állami, közigazgatási funkciók, azon belül különösen a közhatalmi, hatósági típusú tevékenységek ellátására vonatkozó hatáskörökkel.

A természetes távközlési monopóliumok tehát fokozatosan a kormányzati rendszerek által garantált, illetve a kizárólagos és különleges jogok keretében védett mesterséges monopóliumok jellemzőit, fogalmi elemeit is magukban foglalták. Vagyis a távközlési természetes monopólium – különösen az állami tulajdon keretében – határozott összefonódást mutatott a „mesterséges, állami, adminisztratív, jogi monopóliumok” fogalmával.

A távközlési monopólium és a közszolgáltatási rendszer időszakának további fő jellemzője, hogy a teljes hálózati infrastruktúra (így a végberendezések is) a távközlési szolgáltatókhoz hasonlóan általában közvetlen vagy közvetett módon az állam tulajdonában állt.[27]

A piaci monopólium szerkezetében a távközlési infrastruktúrát általában állami befektetésekkel fejlesztették, amelynek keretében a vonatkozó állami távközlés-stratégiai koncepciók kihasználták az állami monopolszolgáltató tulajdonában álló hálózat egységéből, kiterjedéséből eredő egyértelmű előnyöket.

Az akkori műszaki, gazdasági színvonalon a telefon (szinonim fogalmai: távbeszélő, fix, helyhez kötött szolgáltatás) szolgáltatási rendszer természetes állami monopóliuma egyértelmű és védhető volt, valamint hosszú ideig úgy tűnt, hogy ez a leghatékonyabb piaci helyzet a távközlésben. A monopólium tehát szinte valamennyi országban elfoglalta a távközlési piacok jelentős részét, illetve a legtöbb országban az egyetlen létező piaci forma volt. Sőt az országok legnagyobb részében soha nem is létezett – a liberalizációig – más piaci szerkezet, mint a monopólium.[28] Ez a helyzet azonban egyre inkább működésképtelenné és gazdaságilag is ésszerűtlenné vált, ezért alapvető piaci, szerkezeti változtatásokat igényelt. Egyrészt ugyanis a távközlési szolgáltatók által elért monopol jellegű jövedelmeket a kormányzat, az állami költségvetési gazdálkodás általában más fontos körülmények miatt elvonta és inkább más közszolgáltatások, állami feladatok, támogatások forrásfedezeteként használta. Másrészt a kiterjedt és alapjaiban tulajdonosi hatalomra épülő állami befolyás alapján az állami távközlési szolgáltató sem működhetett kizárólag racionális gazdasági döntések mentén. Ráadásul a postai és távközlési szolgáltatók alkalmazottai „közszolgálati” státuszban voltak, ezért összességében nem voltak érdekeltek a piaci szempontból hatékony döntések meghozatalában.

Mindezt kiegészítette a távközlésben egyre határozottabb ütemben erősödő, egyértelműen megnyilvánuló óriási műszaki, technológiai fejlődés, amely a távközlési ágazat egészében és alapjaiban kérdőjelezte meg az állami befektetések eredményességét és hatékonyságát. A műszaki fejlődés alapján ugyanis a távközlés olyan roppant mértékű tőkét igényelt, amely az állami monopolszolgáltató bevételeiből elérhetetlenné vált. A hatalmas mérvű beruházások szükségessége, az átfogó fejlesztési igény szempontjából kiemelendő továbbá az is, hogy a technológiai fejlődés együttjárt a távközlési hálózati eszközök, végberendezések árának, a szolgáltatás, a jelátvitel költségeinek rohamos csökkenésével. A költséghatékonyság és költségcsökkenés pedig kiterjedt hálózat- és távközlési eszközfejlesztés mentén széleskörűen biztosíthatja, növelheti a távközlési szolgáltatások egyetemes elérhetőségét, minőségét, illetve garantálhatja a szolgáltatások „megfizethetőségét”. A technológiai fejlődés és a költségek csökkenése tehát nagymértékben erősítette a lakosság távközlési szolgáltatásokkal összefüggő igényeit, fogékonyságát, amely népszerűség egyértelművé tette a távközlés társadalmi jelentőségét, a felhasználói igényekből következő roppant méretű árbevételi lehetőségeit és a gazdaság egészében betöltött kiemelt szerepét.

Mindezek alapján fokozatosan világossá vált, hogy a távközlés a műszaki fejlődés mellett, jelentős, globális méretű gazdasági, piaci területté válhat.

Az állami monopólium koncepciója tehát egyrészt az új, korszerű telekommunikációs technológiák megjelenésével műszaki és gazdasági szempontból is túlhaladottá vált. Másrészt a távközlési igények rohamos gazdasági és társadalmi növekedésével a távközlési közszolgáltatási rendszer már nem biztosított számottevő forrást a központi költségvetés számára, sőt inkább hatalmas beruházásokat követelt és jelentős külső finanszírozásra szorult.

A távközlési piaci szerkezetváltásban így számos ország nem a gazdasági vagy a technológiai fejlettségéből következően, hanem – ezzel ellentétben – a költségvetési források megteremtése, a költségvetési hiányok csökkentése, a távközlési vagy egyéb közszolgáltatások fejlesztésének finanszírozásához szükséges források megszerzése érdekében járt élen a liberalizáció folyamatában.[29] Ebből következően (ide nem értve a fejlett távközléssel rendelkező országokat) minél rosszabb helyzetben volt az állami költségvetés, annál engedékenyebb volt a kormányzat a távközlés feletti állami tulajdon tekintetében (pl.: Latin-Amerika).[30]

A távközlés technológiai fejlődése, valamint a gazdaság egészének fejlettségére gyakorolt folyamatosan erősödő hatása tehát „egyszerűen” elkerülhetetlenné tette a távközlési piacon a természetes, illetve az állami monopóliumok „lebontására” irányuló folyamatok elindítását.

Mindezek alapján általánosan megállapítható, hogy a távközlési liberalizáció bekövetkezésének „szükségszerűsége” részben függetleníthető az egyes országok távközlési állami monopólium fenntartásával összefüggő érdekeitől. Továbbá a távközlési piacnyitás kezdete és – egész – folyamata is függetleníthető, illetve elhatárolható sajátosságokkal rendelkezik a közszektor általános reformjához, a közkiadások csökkentésével összefüggő (általában rövid időtartamú, „fellángolás-szerű”) liberalizációs hullámokhoz képest.

Az 1970-es évektől kezdve tehát a távközlés területén fokozatosan visszaszorult a (természetes, „szabályozott”, állami) monopólium piaci szerkezete és azt egyre több távközlési piaci szegmensben váltotta fel a verseny valamely általában erősen tökéletlen formája.[31] A monopólium visszaszorulása, illetve a piacnyitás, a piaci szerkezetváltás pedig az 1980-as években világjelenséggé vált.

2.1.1. A monopólium és a természetes monopólium piaci szerkezete a távközlésben

Általánosan megállapítható, hogy a távközlési szolgáltatási rendszer – függetlenül megszervezésének, kialakulásának módjától – egyértelműen a monopóliumelmélet fogalmába sorolható az 1980-as évekig.[32] E szerint a piacon a társadalom által igényelt javakat, szolgáltatásokat egy monopolhelyzetben lévő szolgáltató hatékonyabban, olcsóbban volt képes szolgáltatni, mint versenykörnyezetben nagyobb számú vállalat.[33]

Az ágazatban tehát alapvetően hálózatgazdaságossági hatásokkal számoltak: minél többen használják a rendszert, annál alacsonyabbak az egyedi igénybevétel költségei, ezért a jövőben annál többen képesek (gazdaságilag ésszerűen, költséghatékonyan) használni a hálózatot. Mindezt kiegészítette az a szempont is, hogy a távközlési hálózat ugyan igen komoly befektetések mentén, de tipikusan alkalmas többfajta, többszintű szolgáltatás nyújtására. A távközlési (hálózatos) piac törvényszerűségei szerint pedig egyértelműen gazdaságosabb, kifizetődőbb volt, ha több terméket egy szolgáltató együttesen állított elő.[34]

A távközlési szolgáltatások rendszerében a természetes monopólium nemcsak a távközlés szabályozására, az ellátás megszervezésére, piaci közszolgáltató jellegére vonatkozó hatásai alapján jelentős, hanem azon az alapon is, hogy a XIX. sz. második felétől a természetes monopólium berendezkedése jellemezte – szinte – minden egyes ország távközlési piacának szerkezetét.[35] A monopólium szerkezetű gazdasági berendezkedés tehát a természetes monopólium fogalmából, lényegéből következő szükségszerűség volt a távközlési piacon.[36] Bár egyértelműen „káros” a monopólium piaci szerkezete, működése, ha kialakulása a versenyző piacon valamennyi vállalat fúzióra irányuló döntésén, vagy a piacon működő vállalatok határköltséghez képest aránytalan áremelésén alapul (és a piacralépés jelentős költségeket igényel, illetve hosszabb időt vesz igénybe). Ilyen esetekben ugyanis a társadalmi, közösségi érdek, a gazdaság működése, illetve a piaci verseny szempontjából a monopólium léte semmiféle hasznos ellensúlyt nem garantál, sőt a társadalmat ún. holtteherveszteség éri.[37] A társadalom akkor szenved holtteherveszteséget, ha a fogyasztóknak a versenyző árnál magasabb monopolárat kell fizetniük.[38]

A monopólium létéből eredő károkat, hátrányokat azonban számos előny,[39] haszon ellensúlyozhatja. A monopólium piaci berendezkedésének legszembetűnőbb előnyei a kutatás-fejlesztés területén,[40] illetve a monopolista profit vállalati innovációra, új egyedi termékek kifejlesztésére ható ösztönző erejében ismerhetők fel. Ha adott vállalat ugyanis sikeresen kifejleszt egy új terméket és arra szabadalmat kap, akkor a gazdaság egésze, a verseny, illetve a közérdek szempontjából is előnyösen kizárhat más vállalatokat a technológia alkalmazásából, a termék piacáról. A monopólium létéből eredő károkat arányosan ellensúlyozza továbbá a természetes monopóliumok berendezkedése is, hiszen a természetes monopólium esetében épp az jelenti a leghatékonyabb gazdasági megoldást, ha egyetlen vállalat állítja elő a teljes piaci mennyiséget.

Megállapítható tehát, hogy a monopólium berendezkedése nem minden esetben hátrányos a gazdaság és a társadalom szempontjából.

2.1.1.1. A természetes monopólium

A természetes monopólium egyik legfontosabb ismérve a méretgazdaságosság, de fontos kiemelni, hogy a méretgazdaságosság nem kizárólagos, nem egyértelmű alapja, fogalmi eleme a természetes monopóliumnak. Adott gazdasági szegmensben (outputsávban) érvényesülő méretgazdaságosságon kívül még számos más tényező együttes fennállása szükséges a természetes monopólium szerkezetének bizonyításához.[41]

Mindenesetre – néhány kétkedő álláspont ellenére – a közgazdaságtudományban általánosan elfogadott elméleti alapok szerint a villamosenergia-, a gáz-, a távközlési, postai szolgáltatás, szolgáltatók, valamint egyéb „közművek” (pl.: vízszolgáltatás), továbbá a közlekedés és a szállítás számos területe a természetes monopólium tulajdonságaival rendelkezett, illetve számos piaci közellátó ágazatban – országonként jelentős változatosságot mutatva – napjainkban is az állam által védett természetes monopólium formájában, piaci szerkezetében működik.[42]

A természetes monopólium piaci szerkezete azonban az állami beavatkozás nélkül nem feltétlenül védett más vállalatok profitszerzés érdekében történő piacralépésétől. A fogyasztói kereslet, illetve a termelési folyamat gazdasági fejlődéssel összefüggő egyre több szintű szakaszolhatósága alapján ugyanis a természetes monopólium sem képes feltétlenül megakadályozni a piacralépést, a piac profitszerzés érdekében történő megtámadását.

Ebből következően a közszolgáltatásokkal összefüggő természetes monopólium piaci szerkezetének védelme érdekében alakult ki a fenntartható, az állami szabályozásban védett természetes monopólium fogalma, amely a piaci belépés megakadályozására képes természetes monopóliumot jelenti. A fenntarthatóság viszonylag egyszerűen megoldható a kizárólagosságot garantáló szabályozás keretében, amely az adott gazdasági területen megtiltja a piacralépést és ezáltal szabályozási alapú, állami védelemben részesíti a természetes monopóliumot. A piaci belépés kizárása azonban jelentős hátrányokat hordoz, amennyiben a piacralépő vállalatok hatékonyabban működnének, mint a monopólium. A belépés megtiltásával továbbá fennáll a veszélye annak is, hogy a természetes monopólium védett helyzeténél fogva egyáltalán nem működik hatékonyan, optimálisan.

Mindebből következően kiemelendő, hogy – egyes sajátos ágazatokat leszámítva – a fenntarthatóság önmagában nem szolgáltathat alapot a piacralépés jogi szabályozás keretében történő kizárására.

A piacralépési tilalom, illetve a kizárólagos jogok szabályozása szükségszerű és alapjaiban indokolt, ha az állam keresztszubvencionálási, keresztfinanszírozási rendszert működtet a természetes monopólium termékei körében. A keresztfinanszírozás[43] gyakori megoldás a távközlési közszolgáltatások rendszerében is, amelynek tartalma, mechanizmusa az egyes országok távközlési politikájától függően igen változatos, modellszerű ismérveket mutat/mutatott.[44]

A piacralépés tiltása ilyen esetekben alapvetően indokolt, hiszen a „mesterséges” módon, a keresztfinanszírozás érdekében magas áron nyújtott szolgáltatás a piac megtámadására ösztönöz. A piacot megtámadó szolgáltatók ugyanis még a magas belépési költségek mentén is alacsonyabb árat kínálhatnak a termékért, a szolgáltatásnyújtásért, amellyel óriási károkat okozhatnak az adott ágazat állami finanszírozásának rendszerében, valamint a beruházásokat, fejlesztéseket érintő állami forráselosztás mechanizmusában.

Mindenesetre a távközlés területén kialakuló természetes monopóliumot az állam gazdasági, honvédelmi és ellátáshatékonysági okokból, valamint a távközlési közszolgáltatás megfelelő garantálása céljából – a jogi szabályozás útján is – biztosította.

A távközlés, mint hálózattal működő szolgáltatási rendszer tehát a technológia és a gazdasági fejlettség adott szintjén természetes monopóliumként rendezkedett be. Vagyis a fejlődés kezdeti szakaszaiban a távközlés nem az állam által létrehozott vagy fenntartott monopóliumként, hanem a technológiai és a piaci tényezők, törvényszerűségek alapján kialakult természetes monopóliumként működött.

A távközlési szolgáltatási rendszert azonban világszerte a közvetlen állami ellátás keretei közé emelték, amelynek legfontosabb okai közül kiemelendők a stratégiai, honvédelmi, nemzetbiztonsági szempontok, az infrastrukturális beruházások magas költségigénye, és ezzel együtt hosszú távú megtérülési folyamata, a kommunikációs alapjogok érvényesülése, a távközlés gazdasági és társadalmi fejlődésben betöltött kiemelt szerepe, valamint számos egyéb fontos – országonként változó – közösségi érdekű tényezők (különösen: földrajzi, technikai, politikai, történelmi okok).

Mind ez által a távközlés fejlődésében elmosódott az a határvonal, amelynek mentén a piaci, technológiai folyamatok okozták volna a természetes monopólium lebontását. A távközlési természetes monopólium gazdasági törvényszerűségek alapján bekövetkező szerkezeti változásának időszakára ugyanis szinte valamennyi ország más-más beavatkozási módszerekkel, de egységesen állami, vagy állam által védett monopóliummá alakította a távközlés szerkezetét. Az ily formán létrejött távközlési közszolgáltatási, közüzemi ellátórendszert az egyes országok szinte a „végsőkig” fenntartották, illetve elszigetelték a fokozódó technológiai és gazdasági fejlődés ellenére is. (Néhány kivételt leszámítva, pl.: Egyesült Államok, Japán, Egyesült Királyság és Új-Zéland.)

A távközlési ellátórendszer állami tulajdona, vagy szabályozási alapú védelme (kizárólagos, különleges jogok rendszere) tehát mindaddig fennmaradt, amíg a távközlési liberalizáció és privatizáció folyamatának elindítása szinte „elkerülhetetlenné” vált.

2.1.2. A hírközlés közszolgáltatási jellemzői – a hírközlés, mint közszolgáltatás

A távközlés szabályozásának (a természetes, állami monopólium piaci szerkezete melletti másik) kiemelt jelentőségű eleme a távközlés közszolgáltatási jellege.

A távközlés a kezdetektől fogva egyértelműen a szolgáltatások,[45] azon belül is a közszolgáltatások, meghatározott szempontból pedig a közjavak közé tartozott. A távközlés közszolgáltatási minősége azonban csak a XX. század második harmadától (1920-as, 1930-as évektől) vált jelentőssé az állami beavatkozás, a szabályozás keretében, ugyanis a közszektor ekkor kezdett hangsúlyossá válni a gazdasági konjunktúraciklusokat visszaszorító makrogazdasági állami politikában. E felfogás azután egyre inkább erősödött a II. világháború után,[46] amikor a jóléti állam kiterjedésével a közszektorban megvalósuló államosítások révén a közszolgáltatások rendszere Nyugat-Európában is egyre inkább kiterjedt, Közép-Kelet-Európában pedig a szocialista gazdaság keretei között egyeduralkodóvá vált.

A közszektor vagy kormányzati szektor[47] határainak elemzése, illetve a közösségi alapú beavatkozás szabályozása, rendszere szempontjából a szolgáltatások legfontosabb elhatárolási ismérvét a piac alapján történő osztályozási rend képezi. A piac szerinti csoportosításban megkülönböztethetők a piaci és nem piaci szolgáltatások, amelyeken belül élesen elhatárolhatók, önállóan jellemezhetők a közszolgáltatások. A közszolgáltatások tehát lehetnek piaci és nem piaci alapúak is.[48]

A piaci alapú (más szóval gazdasági) közszolgáltatások közös jellemzője, hogy általánosan közszükségletet, közösségi érdeket látnak el, jellemzően ún.: „közüzemek” útján. A legtipikusabb piaci alapú közszolgáltatások a villamosenergia-szolgáltatás, a távhőellátás, a gázszolgáltatás, az ívóvízellátás, a szennyvízelvezetés, a vasúti, közúti és légi közlekedés, szállítás, egyéb tömegközlekedés, a postai és távközlési szolgáltatások (sajátosan a műsorszolgáltatás és a műsorterjesztés). A piaci alapú közszolgáltatások a piacon keresztül is biztosíthatók, de tipikusan közösen fogyasztható javaknak minősülnek azon sajátos jellemzővel, hogy fogyasztásukból bárki tökéletesen kizárható.[49] A piaci mechanizmusok azért működhetnek e közszolgáltatások körében, mert a fogyasztásból való kizárás lehetőségével a felhasználók érdekében áll az igénybevétel megfizetése, amelyből következően „termelők” eladásra kínálhatják a terméket, a szolgáltatást, azonban a közösségi érdekek alapján nyilvánvalóan meghatározott keretek között.

A „köz” érdekeit, az alapvető szükségleteket országosan, vagy annál is tágabb körben biztosító piaci közszolgáltatások általában – a korábbiakban részletesen kifejtett jellemzők alapján – természetes monopóliumként működtek (számos országban pedig ma is ilyen formában működnek) és erőteljes közösségi érdekű állami fellépést, beavatkozást igényeltek/igényelnek. A piaci alapú közszektor általában elválaszthatatlanul szoros összefüggésben áll a szolgáltatás nyújtását megalapozó infrastruktúrával, amelynek minősége, kiterjedése, működése az egész nemzetgazdaság fontos jellemzője, meghatározó tényezője. A közcélú, illetve közérdekű piaci szolgáltatások általában egy nagyobb közösség valamennyi tagja által azonos feltételek mentén folyamatosan igénybevehetők.[50] E szempontok alapján a piaci alapú közszolgáltatások általános sajátossága, hogy:

a) A társadalmi fejlődés, együttélés, életszínvonal, egyéni életminőség szempontjából alapvető fontosságú és viszonylag homogén szolgáltatás.

b) A homogenitás tekintetében az egyes szolgáltatások típusa, technológiája, gazdasági tényezői, egységes, szabványosított működési elvei nagyjából világszinten állandóak, mégis

c) országonként, régiónként változatos ellátási rendszert mutatnak.

d) A társadalom és a gazdaság fejlettsége, az egyes országok politikai berendezkedése, földrajzi helyzete, történelme, hagyománya alapjaiban befolyásolja a piaci közszolgáltatások keretébe sorolható szolgáltatásokat és azok ellátási színvonalát, minőségét.

e) A szolgáltatásnyújtás tartalmában, az állami beavatkozás terjedelmében meghatározó jelentőséggel bír a társadalom, a fogyasztók adott szolgáltatással összefüggő igényeinek, alapvető szükségleteinek szintje.

f) Ellátásának rendszere jelentős hatást gyakorol az állami funkciók és az állam által kötelezően biztosítandó más szolgáltatások működtetésére.

A piaci közszolgáltatások is tagolhatók helyi, regionális, valamint országos (és nemzetközi) szinten. Más típusú közszolgáltatásokhoz képest azonban csak a piaci alapú közszolgáltatások sajátos jellemzője, hogy az országos szinten működő közszolgáltató rendszerek földrészeket behálózó, világméretű egységes közszolgáltató hálózatokká alakulnak át. A piaci folyamatok mentén zajló globalizációnak és a vállalati méretek növekedésének általános, meghatározó hatása ugyanis döntően a piaci alapú közszolgáltatásokat érinti.

2.1.2.1. A piaci közszolgáltatás fogalmának alapjai

A piaci közszolgáltatási rendszer alapvető eleme, hogy az adott gazdasági, társadalmi, közpolitikai fejlettségi szinten, mely szolgáltatások vonatkozásában szükségszerű az állam által garantált, illetve az állami keretekben történő közellátási mechanizmus működtetése.[51] A társadalom, a közösség által kötelezően felvállalandó közszolgáltatási szükségletek meghatározása az egyes országok összetett társadalompolitikai, gazdaságpolitikai, közpolitikai, közpénzügyi és szabályozási rendszerén alapul. A közszolgáltatások köre, fejlődése tehát nyilvánvalóan koronként és országonként változatos képet mutat.

A piaci közszolgáltatás fogalmi elemeivel összefüggésben mindenekelőtt fontos hangsúlyozni, hogy a gazdasági közszolgáltatásoknak nem alkotja fogalmi elemét, feltételét a teljes területi lefedettség és a teljes ellátási kötelezettség, hiszen a fogyasztók teljes körű ellátását sok esetben nem teszi lehetővé az adott ország társadalmi, gazdasági fejlettsége (vagy egyéb – pl.: földrajzi – tényező).

Az egyértelmű közszolgáltatási tartalmat az a szempont alapozza meg, hogy az állam ugyan eltérő módszerekkel, de a piaci folyamatok meghatározott körét átalakítva közvetlenül beavatkozik a szolgáltatásnyújtás rendjébe. A közszolgáltatások esetében ez az állami közvetlen befolyás alapvetően két fő típusra osztható, két fő állami eszközrendszerre tagolható (amely egyben a fejlődés irányát is kijelöli).

Az állam közvetlenül maga nyújtja a szolgáltatást, vagyis az állam működteti az ellátást:

a) Akár elkülönített vállalati formában vagy közvetlen költségvetési keretben.

b) Akár a piaci folyamatok kizárásával vagy korlátozott piaci szerkezetben, továbbá

c) Akár ingyenesen vagy nonprofit módon vagy ellenérték, díjfizetés, piaci típusú árak, árképzés kereteiben.

d) Az állam a piaci folyamatokra, magánszervezetekre bízza a szolgáltatásnyújtást, de szigorú, a piac szinte minden részét átható, erőteljes közjogi alapú gazdasági korlátok mentén szabályozza a szolgáltatás egész mechanizmusát.

Ez esetben az állam nem tulajdonosi hatalmon alapuló irányítással, belső vezetéssel, utasításokkal, hanem a közhatalom keretében, azon belül is alapvetően jogalkotással és hatósági eszközrendszerrel, illetve (közhatalmon kívüli) mellérendeltségi, szerződéses jogviszonyok kereteiben avatkozik be a szolgáltatás folyamataiba.

E módszerben a közszolgáltatás egészének működése, valamint az állam és a szolgáltató viszonyrendszere is – általában – áttekinthetőbbé, ellenőrizhetőbbé válik.

Fontos kiemelni, hogy napjaink alapjaiban változó gazdasági viszonyainak, valamint a „közvetlen közszolgáltató állam” (illetve az állam tulajdon és az állam tulajdonosi hatalmának) fokozatos „visszaszorulásának” kereteiben, illetve az állam gazdasági közigazgatási, közhatalmi funkciónak – különösen a piacszabályozási, piacfelügyeleti hatósági tevékenységeinek és a piacgazdaság jogszabályok útján történő igazgatásának – általánossá válása, erősödése, illetve megváltozott szerepe alapján ugyan változatos okokból és tartalommal, de a szolgáltatások mindegyikében (nemcsak a közszolgáltatásokban) jelen van a közhatalmi típusú közigazgatási (állami) beavatkozás.

Ebből következően a közszolgáltatások fogalmi elhatárolásának nem képezheti alapját a jogi szabályozás (közszolgáltatási tartalmú „szabályozottság”), illetve a hatósági típusú beavatkozás puszta fennállása sem.

A piaci közszolgáltatások fogalmának alapvető tartalmát, a „magánszektor” szolgáltatásaihoz képest történő elhatárolását meghatározó fogalmi elemek az alábbiak szerint foglalhatók össze:

a) A szolgáltatás típusától függően az állam különböző szabályozási alapú garanciákkal, kötelezettségekkel a lehető legteljesebb körű ellátottságra törekszik.

b) A jogi szabályozás útján meghatározott ellátási kötelezettség érvényesül, amely alól általában csak garanciálisan szabályozott és részletesen indokolt műszaki, gazdasági okok fennállása esetén mentesül a szolgáltató.

c) Az igénybevétel jogszabályban meghatározott feltételei fennállása esetében a szolgáltatásból nem lehet kizárni az igénylőt, amely a jogi szabályozásban is biztosítandó. 
(Azonban jogszabályi feltételek kiköthetők: pl.: díjtartozás, adott fejlettségi szinten műszaki, gazdasági, földrajzi szempontok alapján lehetetlen a szolgáltatásnyújtás stb.)

d) A szolgáltatást általában megfizethető áron, diszkriminációmentesen és folyamatosan köteles nyújtani a szolgáltató és ennek garantálására általában kiterjedt árszabályozás érvényesül.

e) A szolgáltatás általános jelleggel és szoros összefüggésben áll a közösség alapvető szükségleteivel, illetve valamely alkotmányos alapvető jog, emberi jog (adott ország berendezkedéséhez igazodó) érvényesülésével, továbbá a gazdaság működésével és fejlődésével.

f) A szolgáltatás vonatkozásában sajátos felelősségi rendszer, minőségi és egyéb követelmények, biztonsági, valamint stratégiai elemek érvényesítendők.

A gazdasági közszolgáltatások keretébe sorolt szolgáltatásoknak nem képezi fogalmi elemét, rendszerezési szempontját az adott társadalom minden tagja általi egyenlő feltételű és minőségű igénybevétel lehetősége, de az „igenis” fogalmi feltétele, hogy a szolgáltató a szolgáltatásnyújtásban, annak fejlesztésében, kiépítésében nem részesítheti előnyben a gazdaságilag hatékonyan, gazdaságosan kiszolgálható területeket és fogyasztókat.

A szolgáltató tehát a műszaki, technológiai, földrajzi és gazdasági akadályok hiányában ugyanolyan ütemben és minőségben köteles kiszolgálni a piaci szempontból gazdaságtalan területeket és fogyasztókat. A gazdasági akadályok pedig kizárólag az indokolt gazdasági ésszerűségeken alapulhatnak, (pl.: földrajzi szempontok stb.) Továbbá a szolgáltatás folyamatában a gazdaságtalanul ellátható területektől és fogyasztóktól a szolgáltató nem is „szabadulhat meg”. Vagyis a közszolgáltató gazdasági döntéseit nem alapíthatja kizárólag a hatékonyság, a profitorientáció szempontjaira.

A gazdaságtalan szolgáltatásnyújtás érvényesítésének lehetősége viszonylag egyszerű a közvetlenül államilag nyújtott (pl.: állami vállalat) közszolgáltatás keretében. A vállalat vonatkozásában fennálló irányítási jogosítványok ugyanis szinte teljes körű döntési, beavatkozási szabadságot biztosítanak az állam ilyen irányú céljainak, akaratának megvalósításában. Ezzel szemben nagyon körültekintően előkészített, szakmailag megalapozott és „szigorú” szabályozást igényel, ha piaci alapokon és magántulajdoni keretekben működik a közszolgáltatás ellátórendszere.

Megjegyzendő azonban, hogy az állami vállalat esetén, illetve teljesen monopolizált piacokon[52] fennálló egyszerűbb beavatkozási lehetőséget, az erősebb befolyást (az állam tulajdonosi, vállalatirányítási, vállalatigazgatási[53] hatalmát) általában az állami vállalat működésének gazdasági tényezői lerontják. Pontosan ez a szempontrendszer, mégpedig

a) egyik oldalról az állam gazdasági döntéseinek könnyebb érvényesítési lehetősége (gyakran a közszolgáltató állami szervezet gazdaságtalan működése mellett) és

b) másik oldalról a gazdasági, piaci alapú verseny hatékonysága (de az állami akarat nehezebb és lassabb közhatalmi alapú érvényesítése) képezi az egyik legfontosabb határvonalat, döntési alapot a gazdasági közszolgáltatások megszervezésének módszereiben.

A közszolgáltató vállalatok sajátos tulajdonságai alapján, csak azokra jellemző kizárólagos és különleges szabályok érvényesülnek.

A gazdasági közszolgáltatások fejlődése folyamán – a fejlődéshez igazodó fokozatos változások mentén – a kizárólagos és különleges jogok mindvégig és napjainkban is meghatározó jelentősséggel rendelkeznek. A kizárólagos, illetve különleges jogok és kötelezettségek az egyes országok társadalmi, politikai, gazdasági berendezkedése alapján is igen változatos képet mutatnak néhány, az adott közszolgáltatás gazdasági, műszaki tartalma által világviszonylatban egységesen szükségszerű, valamint a közszolgáltatástól elválaszthatatlan alapvető jogintézményt leszámítva.

A kizárólagos és a különleges jogok szempontjából a piaci alapú közszolgáltatásokat máig változatlanul kitölti a szerződéskötési és ellátási kötelezettség, amelyhez nyilvánvaló elvként párosul a gazdaságtalan területek és fogyasztók körére kiterjedő szolgáltatási kötelezettség.[54]

Az ellátási kötelezettséggel kapcsolatban a piaci közszolgáltatások fejlődésének kezdeteitől fogva általános elvként érvényesült, hogy a szolgáltatási kötelezettség és az infrastruktúra kiépítése akként működik a leghatékonyabban, a közérdek szempontjából a legmegfelelőbben, ha az adott közszolgáltatás piacáról más gazdálkodó szerveket az állami szabályozás kizár. A piaci verseny kizárásával ugyanis a közérdekű szolgáltatás gazdaságosabban nyújtható, megakadályozható a piacra lépő versenytársak által a gazdaságilag hatékonyan, nyereségesen ellátható szolgáltatási területek megszerzése, védhető a piac, illetve az egész közösség teljes gazdasági erejét igénylő hosszú időn keresztül kiépített és a nemzeti vagyon részét képező infrastruktúra, valamint megelőzhetők a drasztikus volumencsökkenéssel járó gazdasági helyzetek és hatékonyabban fenntartható a szolgáltatás megfelelő árszintje. Ebből következően a közellátási, közszolgáltatási kötelezettség a közszolgáltatási tevékenység kizárólagos jogának megkérdőjelezhetetlen biztosításával párosult.

A gazdasági, stratégiai vagy egyéb szempontok, illetve a természetes monopólium piaci szerkezete alapján az egyes államokban kialakított jogi vagy „mesterséges” monopóliumoknak tehát kiemelten fontos alapját (és egyben indokát) képezte a piaci típusú közszolgáltatási tartalom. A jogi monopólium (jogi szabályozásban garantált monopólium) egyébként a gazdasági közszolgáltatások döntő többségének területén általában az amúgy is fennálló természetes monopolhelyzet megerősítését, védelmét és a gazdasági viszonyoktól függetlenített garantálását is jelentette. (A gazdásági és technológiai fejlődéssel azonban mindez fokozatosan túlhaladottá vált.)

A jogi szabályozás keretében meghatározott kizárólagos jogokra épülő monopólium piaci szerkezetéből azonban nem következett egyértelműen a köztulajdoni forma.

A közszolgáltató szervezet működése, a piaci verseny kizárása tehát függetlennek mondható a tulajdoni viszonyoktól annyiban, hogy kormányzati döntéstől függően a közszolgáltatást ellátó monopolszervezet többféle tulajdoni szerkezetben is megszervezhető. A közszolgáltató vállalat tehát működhetett (működhet) köztulajdon (állami, önkormányzati), magántulajdon és vegyes tulajdoni formában is.

2.1.2.2. A közszolgáltatások és az állami tulajdon

A közszolgáltatások, illetve az állami feladatellátás szempontjából nem képez egyértelműen meghatározó, elhatárolást megalapozó ismérvet a tulajdonosi szerkezet típusa, minősége.[55] Az adott tevékenység, ellátórendszer közszolgáltatási tartalmának tehát nem egyértelmű fogalmi eleme, fogalmi feltétele az állami tulajdon.[56]

A közszolgáltatás tulajdonosi szerkezetén belül ugyanis elválasztható, elhatárolható egymástól a) a tevékenység, a szolgáltatás, illetve b) a szolgáltatást nyújtó szervezet tulajdonosi szerkezete.

Vagyis elválasztható egymástól a) az adott tevékenység, szolgáltatás „állami tulajdona” (közszolgáltatási tartalma, az állam szolgáltatási kötelezettsége: tehát a szolgáltatás közszektor kerete) és b) a közszolgáltatást ellátó szervezet tulajdoni formája.

Ezzel szoros összefüggésben általánosan is megállapítható, hogy a közszolgáltatási ellátórendszer, a közszolgáltatási tartalom döntő kérdése, elhatárolási szempontja nem az ellátást nyújtó szervezet, hanem maga a szolgáltatás állami tulajdonában, állami monopóliumában, közszolgáltatási szabályozottságában, valamint a piaci verseny kizárásában keresendő.

Amennyiben a szolgáltatás állami „tulajdona”, monopóliuma, a piaci verseny kizárása változatlan marad, akkor önmagában a közszolgáltatást nyújtó szervezet magánosítása nem okoz határozott piacszerkezeti, „közszektor-szerkezeti” változást, illetve alapvető közpénzügyi reformot. Bár számos – pl.: megoszthatatlan infrastruktúrával működő – piaci közszolgáltatás körében ez az egyetlen lehetőség (mármint csak az állami vállalat privatizációja, a piaci verseny megnyitása, liberalizációja nélkül) a közszektor „reformja” körében. Vagyis számos közszolgáltatás esetében a közösségi érdekek hosszú távú garantálása szempontjából kizárólag a közszolgáltatást nyújtó szervezet privatizációjának különböző formái (szerződés, koncesszió, értékesítés – eladás stb.) minősíthetők az egyedüli hatékony megoldásnak.

A közszektorral, a piaci közszolgáltatás „piacával” összefüggő alapvető szerkezeti változás tehát hosszú távon csak és kizárólag a liberalizáció, illetve a szűkebb értelmű privatizáció párhuzamos, egységes és egymással összefüggő megvalósítása alapján érhető el. A liberalizáció és a privatizáció együttes megvalósítása azonban a közösségi érdekek, a közérdek szempontjából nagyon alapos és körültekintő mérlegelést igényel a kormányzat részéről, hiszen számos ágazatban nem minősül hatékonyabb, illetve a közösség jólétét fokozó megoldásnak a piaci verseny megnyitása és az állami tulajdon visszaszorulása.

Megállapítható ugyanis, hogy a kiterjedt liberalizáció és privatizáció sem változtatja meg – általában – az adott közszolgáltatás közszolgáltatási, „alapvető szükséglet” tartalmát, ellátásának közérdekű jellemzőit. Ebből következően a piaci verseny szerkezetében is állami garanciákat igényel a liberalizált, privatizált közszolgáltatás ellátása, működtetése.

A liberalizáció és a privatizáció tehát nem a közszolgáltatás tartalmát, hanem a piac működését, az állami beavatkozás és a közszektor struktúráját, alapjait, alkotmányos kereteit, illetve szabályozási rendszerét változtatja meg.

E körben hangsúlyozandó, hogy a liberalizáció és a privatizáció egyedüli ésszerű, indokolható és valódi értelme, jelentősége (szükségszerűségének szinte egyedüli alapja) a közszükségletek ellátásának javítása, a társadalmi jólét növelése, a gazdasági és társadalmi fejlődés megalapozása (illetve szűk körben a közpénzügyi rendszer, a költségvetés, a közszektor hatékonyságának fokozása). Amennyiben mindez nem biztosítható a piaci verseny struktúrájában (pl.: magánmonopólium kialakulása, az ellátás színvonalának, minőségének stagnálása, visszaesése, csökkenése, költségeinek növekedése stb.), akkor az állami ellátás, a közszektor kerete igenis hatékonyabb szolgáltatási rendszert jelent a piaci versenyhez, a „magánosításhoz” képest.

A közszolgáltató jellegnek tehát nem feltétlen szükségszerű alapja egyben a köztulajdon, a világ országainak többségében (így Európában is) azonban az állam vált a távközlés, a távközlési szolgáltatást nyújtó vállalat tulajdonosává, csak eltérő politikai, gazdasági környezetben.

A távközlési ágazat termelése, szolgáltatásainak köre a XX. században hosszú időn keresztül szinte kizárólag az Egyesült Államokban állt magántulajdonban, de a távközlés sajátos közszolgáltatási tartalma itt is meghatározó szerepet képviselt a szabályozás, az állami beavatkozás tekintetében: az állami tulajdonosi döntéseket kiterjedt és erős szabályozási rendszer helyettesítette. Az Egyesült Államok távközlésében tehát a köztulajdon helyett az erős közösségi típusú ellenőrzés és szabályozás valósult meg.

A távközlési szervezetek a természetes és az állam által védett, fenntartott távközlési monopólium időszakában is igen változatos képet mutattak, mind jogállásuk, mind hálózati felépítésük, mind piaci helyzetük alapján. A távközlési ellátás megszervezésének legfontosabb szervezeti formái közül, jogállásuk alapján kiemelendő: a) költségvetési szervezet, b) államigazgatási szervezet, c) állami vállalat, d) magánvállalat (általában részvénytársasági formában), e) szövetkezet, f) társadalmi szervezet, illetve g) vegyes (állami és magán) tulajdonban álló gazdálkodó szervezet.

A távközlési szolgáltatási rendszer fejlődésének kezdeti időszakában és folyamatában az ellátás biztosításának is többféle modellje alakult ki:[57]

a) Az állam közvetlenül működteti az ellátórendszert, közvetlenül nyújtja a szolgáltatást (költségvetési rendszerben, vagy elkülönült állami gazdálkodó szervezet útján).

b) Nem túl gyakori modellként, a távközlési tevékenység ellátására az állam feljogosít, kijelöl bizonyos magánvállalatokat, szervezeteket – megbízás, közigazgatási szerződés, koncesszió vagy különböző alternatív megoldások (tehát alapvetően mellérendeltségi, együttműködési jogviszonyok) keretében.

c) A magántulajdonosi, magángazdasági szerkezetben működő távközlési piacot, illetve szolgáltatási rendszert az állami beavatkozás részletes és garanciális – közszolgáltatási tartalmú – szabályozás, átfogó közösségi ellenőrzés, valamint árképzési korlátozási mechanizmus alá vonja.[58]

A közvetlen állami szolgáltatásnyújtás [fenti a) pont] ellátórendszerének két alapvető formáját

aa) a – közvetlen – költségvetési szervezetet és

ab) az elkülönült, önálló állami – közszektor – vállalatot gazdasági, piaci szempontból jelentős különbségek jellemzik, mégpedig az állam és a szolgáltató között fennálló pénzügyi és jogi kapcsolatrendszer (jogviszonyok rendszere) szerint.

ac) Amennyiben a távközlési szolgáltató a költségvetés részeként működik/működött, akkor bevétele közvetlenül az állami központi költségvetésbe áramlik (vagyis teljes bevétele a költségvetésbe kerül, a központi költségvetés részét képezi), kiadásait pedig az állam szintén a költségvetésből fedezi.  
Ez a modell okozza a legkomolyabb hátrányokat a távközlési szolgáltató, szolgáltatás működésében, fejlődésében, gazdasági hatékonyságában, hiszen kiadásainak, fejlesztéseinek, beruházásainak, innovatív tevékenységének finanszírozása az állami költségvetési gazdálkodáson belül folyamatos „alku” és kompromisszumokkal teli „küzdelem” tárgyát képezi.

ad) Ezzel szemben az önálló állami vállalati forma nagyobb gazdasági függetlenséget biztosít, ugyanis ebben az esetben a vállalat nem része a költségvetésnek, hanem ahhoz „csak” meghatározott pénzügyi kapcsolatrendszer fűzi (tehát a gazdálkodó szervezet meghatározott pénzügyi szálakkal kapcsolódik a központi költségvetéshez).

A távközlés fejlődésének kezdeti időszakában a gazdaság, a társadalom, a távközlési piaci struktúra és a gazdasági igazgatás még – világszerte – nem érte el a távközlés szektorspecifikus és aszimmetrikus versenyszabályozásának megfelelő kidolgozásához szükséges „fejlettségi” szintet. Ebből következően a távközlés közszolgáltatási, stratégiai tartalmának egyértelmű felismerését követően az egyes államok:

a) A kiterjedt államosítás eszközéhez nyúltak.

b) Eleve az állami tulajdon, az állami feladatok keretében alakították ki, indították el a távközlési szolgáltatások ellátását és annak fejlődését. Általában azokban az országokban, ahol a távközlés „később” (különösen az Egyesült Államokhoz és az Egyesült Királysághoz képest később) indult fejlődésnek.

c) A piaci versenyben kialakult monopólium struktúráját a közösségi érdekek egyetlen célravezetőnek „tartott” megoldásaként garanciális, közszolgáltatási tartalmú szabályozásban biztosították – korlátozták – és egyben határozott védelemben részesítették. (E modell egyedülállóan: az Egyesült Államok.) E módszerrel kapcsolatban kissé „hangzatosan” és elnagyoltan az is megállapítható, hogy a távközlésben rejlő óriási gazdasági lehetőségek magánszektor keretében biztosított kiaknázási lehetőségének „ára” a „szabályozottság”, a részletesen meghatározott közösségi érdekű korlátozások és kötelezettségek rendszere.

Az első két – a) és b) – módszer keretében az állami tulajdon, az állami monopólium ellátásával szoros összefüggésben, az állam szabályozás útján is védte a piacot: jogi szabályozás, illetve a kizárólagos jogok zárták ki a versenyt (adminisztratív korlát).

A harmadik – c) – megoldás körében a piaci verseny működését a szabályozásban elismert és védett piaci struktúrában kialakult – természetes – monopólium zárta ki.

A „végeredmény” tehát hasonlónak tűnik, mégis az „a) és b) pont” szerinti modellhez képest a távközlés működése, közszolgáltatási tartalma, szabályozása, fejlődése, liberalizációja és számos egyéb fontos szempont vonatkozásában határozott különbségek jellemezték a „c)” modellt (tehát alapvetően az Egyesült Államok távközlését).

A távközlés hagyományos berendezkedésének ismertetőjelei között alapvető elem a posta és a távközlés összefonódása.[59]

Általánosan megállapítható, hogy a kiterjedt liberalizációig a távközlési szektor világszinten legáltalánosabban elterjedt berendezkedése (együttesen): a távközlés és a posta szervezeti, gazdasági, valamint működési összefonódása, az állami monopólium, az állami tulajdon szerkezete, a nemzetközi viszonyok rendszerében pedig az államok közötti távközlési kapcsolatrendszer és az államok, állami szolgáltatók közötti hálózati együttműködés tekinthető. E berendezkedés fogalma, általánosan elfogadott és használatos elnevezése: a „PTT-modell” (PTT – Postal Telegraph and Telephone).[60]

A távközlés műszaki, technológiai alapjainak nemzetközi szintű összefüggése, fejlődésének, működésének egységesülő rendszere, valamint – általánosan – a „tökéletlen verseny egyes formái” szerint berendezkedő gazdasági struktúrája alapján tehát az egyes országok távközlésének fejlődésében kialakult, alkalmazott egyedi módszerek, elvek sokszínűségén belül viszonylag határozottan megkülönböztethetők – a PTT-n belül is – olyan modellszerű típusok, amelyek keretében a távközlési szolgáltatások ellátásának intézményesült formái egységesen rendszerezhetők. A távközlés fejlődését, működését, szabályozását, az állami beavatkozás tartalmát, közszolgáltatási ellátórendszerét, tulajdoni viszonyait tekintve az egyes országok szintjén megkülönböztethető modellek:

1. Az Egyesült Államok magántulajdon szerkezetében berendezkedett és minta-, illetve modellértékű fejlődési utat követő távközlési szolgáltatási rendszerre.

2. Az Egyesült Királyság távközlése, amelynek modellképző elhatárolási alapja, hogy az állami tulajdon struktúrája keretében más országokat jelentősen megelőzve indította el a távközlési piaci szerkezetváltást. A modellszerű elkülönítést szintén megalapozza, hogy az Egyesült Királyság távközlésének fejlődése, piaci szerkezetváltásának folyamata jelentős és átfogó hatást gyakorolt az európai országok távközlésének berendezkedésére, fejlődésére, illetve kiemelten Ausztrália és Új-Zéland távközlési piacára.[61] (A távközlés fejlődése és a piaci szerkezetváltás számos egyező eleme alapján az „angolszász” modellbe sorolható – Ausztrália és Új-Zéland távközlése mellett – Kanada távközlési rendszere is.)

3. A német–osztrák–francia modell, amelynek főbb jellemzői:  
A piac minden részére kiterjedő, szoros állami költségvetési gazdálkodás.  
Államilag irányított – hosszú távon nem túl sikeres – innováció, távközlésfejlesztés, illetve óriási összegű és nem igazán hatékony távközlési beruházások.  
Erős vállalatirányítási hatalom.  
Stratégiai, nemzeti és egyéb (szakszervezetek stb.) jelentős okok alapján a távközlési állami tulajdon minden eszközzel, a „végsőkig” történő fenntartása: Amíg a technológiai és a gazdasági fejlődés, az óriási költségigényű beruházás költségvetési nehézségei, tarthatatlansága, illetve az Európai Közösség távközlés-politikája alapján elkerülhetetlenné vált a liberalizáció és a privatizáció.  
A távközlés országos, közüzemi infrastrukturális és speciális technológiai, gazdasági jellemzőiből adódóan Franciaország sajátosan kifinomult (különösen helyi, regionális) közszolgáltatási rendszere, szabályozása a távközlés területén nem okoz modellszintű elhatárolási ismérvet. (Vagyis alapvető struktúráját, szabályozását illetően nem mutatható ki határozott különbség Franciaország és a távközlést állami tulajdon keretében működtető más államok, különösen az NSZK és Ausztria között.)

4. A dél-európai modell, azon belül is különösen Olaszország távközlése. A dél-európai országok sem a liberalizáció, sem a privatizáció szempontjából nem tekinthetők élenjáró országoknak, mégis modellszerű elhatárolási ismérvük alapja a magántulajdon hagyományosan kiemelt szerepe, mégpedig a vegyes rendszer keretében a piaci viszonyok, a magántőke hangsúlyosabb jelenléte.

5. A skandináv modell és azon belül is a „világon” szinte egyedülálló finn távközlési rendszer. (A finn távközlés sajátos helyi szolgáltatási rendszere jelentős hasonlóságokat mutatott hazánk távközlésének berendezkedésével.)

6. Japán és az újonnan iparosodott, óriási távközlési fejlesztéseket végrehajtó egyes távol-keleti államok modellje. Jellemzőjük:  
Számos ok alapján a távközlés fejlődésének viszonylag „késői” kezdete (1940-es,
50-es évek).  
A kiterjedt állami tulajdon, állami ellátórendszer és igen erős állami beavatkozás.  
A késői kezdetek ellenére a technológiai fejlődésen alapuló és más országokat jelentősen megelőző piaci szerkezetváltás, liberalizáció, amelynek keretében továbbra is erős, a távközlés szektorspecifikus szabályozási igényén is túlmutató állami, piaci beavatkozás érvényesül.  
Továbbá a távközlési piacon – a privatizált állami vállalat keretében – általában fennmarad az állami tulajdon.

7. Latin-amerikai országok távközlésének működése, fejlődése, berendezkedése.

A latin-amerikai államok megemlítésének indoka, hogy távközlési rendszerük struktúrája, fejlődése és különösen privatizációja jelentős hasonlóságokat mutat a közép-kelet-európai országok távközlési ellátórendszerével.

2.1.2.3. Az állami beavatkozás legfontosabb alapjai a piaci közszolgáltató ágazatokban

A monopóliumok tekintetében az állami beavatkozás, a szabályozás általános alapja, hogy a monopolizált iparágakban az erőforrások elosztása nem hatékony. E kiindulópont azonban önmagában nem igazolja sem a szabályozás szükségességét, sem annak erőteljes beavatkozást jelentő részletes tartalmát. A természetes monopóliummal érintett iparágak ráadásul további sajátos elveken nyugvó szabályozást tesznek szükségessé. A nem szabályozott természetes monopólium ugyanis hatékonyságvesztést idézhet elő, ha az árat a határköltség felett állapítja meg. A hatékonyságvesztést azonban a közszolgáltató természetes monopóliumok esetében felerősíti az a tény, hogy ezen iparágak jelentős részben a közösségi érdekű közfeladatok, közszolgáltatások ellátásához, közüzemek működéséhez köthetők.[62]

A természetes monopóliumok vonatkozásában tehát az állami beavatkozás és a szabályozás legfontosabb alapját, elvi keretét egyrészről a közvetlen állami tulajdon szerkezete és annak fenntartása, másrészről pedig az árszabályozási típusú állami beavatkozás hatékonyságot és a közszolgáltatások megfelelő ellátását biztosító módszere jelöli ki.

A természetes monopólium körében a közvetlen állami tulajdon legfontosabb indoka és egyben célja, hogy az állam megválaszthatja a szolgáltatás vagy a termék árát, amellyel elvileg hatékonyan biztosíthatja a jólét és közérdek szempontjainak egyensúlyát a profitmaximalizálással szemben.[63] Az állami tulajdonban működő vállalatok tekintetében azonban amellett, hogy kevésbé hatékonyak, egyáltalán nem garantált az optimális viselkedés, működés. Sok esetben pedig az is megkérdőjelezhető, hogy a profit helyett a jólétet maximalizálják, illetve a közérdeket tartják elsődleges szempontnak.

A piaci alapú közszolgáltatások, valamint a természetes monopóliumok keretében az állami beavatkozás, illetve a gazdasági közigazgatás általánosan alkalmazott, leghatékonyabb módszere az árszabályozás, amely jelentősen korlátozza a gazdálkodó szervezet árképzését, árképzési szabadságát. Az árszabályozás lehet közvetlen vagy közvetett típusú.

A jogi szabályozásban érvényesülő „közvetlen” árszabályozási módszerek, elvek közül kiemelendő a közvetlen jogszabályi szintű ármegállapítás, illetve a közigazgatási jogkörrel felruházott szerv által, hatáskörének terjedelmében történő egyedi ármeghatározás vagy a monopólium által előterjesztett – javasolt – ár jóváhagyása.

Hangsúlyozandó, hogy a távközlési szolgáltatási rendszer árstruktúrája, illetve e szolgáltatásokkal összefüggő árképzés és árszabályozás a távközlés fejlődésével szorosan összefonódva sajátosan alakult. A távközlés természetes monopóliumának, piaci közszolgáltatási rendszerének és kiterjedt állami tulajdonának kereteiben az előfizetői díjak képezték az árszabályozás alapját, tárgyát az említett profitmaximalizálás közérdekű ellensúlyozása, illetve a hatékonyságvesztés, a holtteherveszteség elkerülése érdekében. (Vagyis a szolgáltatók és az előfizetők közötti piaci és jogviszonyok árképzési rendszere, napjaink fogalmai szerint: a kiskereskedelmi piaci árak, előfizetői díjak.)

Ebben az időszakban a kiskereskedelmi árképzés tekintetében tehát részletesen szabályozott, vagy az állami vállalatirányításon belül meghatározott korlátok érvényesültek. E tekintetben az árszabályozás fontos funkciója volt a méltányos profit, nyereség garantálása, részben a további fejlesztések elősegítése érdekében. A méltányos megtérülés azonban a távközlés sajátosságai alapján nem biztosított hatékony fejlődést.[64]

A távközlési liberalizáció kibontakozásával azonban az árszabályozás keretei is alapvetően megváltoztak. A kiskereskedelmi piacok mellett ugyanis megjelentek a piaci verseny működésének alapját képező, szolgáltatók közötti piaci és jogviszonyok, vagyis a nagykereskedelmi piac (döntően: a hálózati együttműködések rendszere). A liberalizált távközlési piac a nagykereskedelmi szolgáltatások vonatkozásában igényelt árszabályozást, míg a kiskereskedelmi piaci árképzés igazgatásának jelentősége fokozatosan visszaszorult.[65]

2.1.2.4. A közszolgáltatások változása a gazdasági és a technológiai fejlődés keretében

A „globalizálódó”, modern piaci struktúrák gazdaság egészére gyakorolt hatása alapján a gazdasági közszolgáltatások fogalmi rendjében, megszervezésében külön kiemelendő, hogy napjaink termelési folyamatai szinte meghatározhatatlan szintű mélységekig tagolhatók, szakaszolhatók. E szerkezeti változás egyértelműen megnyilvánul a közszolgáltatások körében is, hiszen a szakaszolhatóság, a gazdasági, műszaki fejlődés alapján visszaszorultak a termelési kibocsátás, illetve a szolgáltatások azon típusai, amelyek egyetlen gazdálkodó „kezében” összpontosulva minősülnek a társadalom, a közösség számára leggazdaságosabb, leghatékonyabb ellátási mechanizmusnak.

A gazdasági tevékenységek egyre fokozódó tagolhatósága, szakaszolhatósága következtében már nem tekinthető egyértelműen természetes monopóliumnak, illetve gazdasági közszolgáltatásnak egy teljes ágazat, vagy egy teljes iparág pusztán azon az alapon, hogy a tevékenység egy része annak minősül. A természetes monopóliumként, közszolgáltatásként meghatározott ágazatok döntő többségében tehát napjainkban már csak egy-egy gazdasági szegmens, adott részterület tekintetében érvényesül a természetes monopólium piaci szerkezete.

Ebből következően számos piaci közszolgáltatás keretében is szakaszolhatók, elválaszthatók a termelés és a szolgáltatás egyes részterületei, szegmensei, amelyek önálló, elkülöníthető és akár eltérően működtethető piaci szerkezeti elemeket képeznek az adott ágazaton belül. A gazdasági fejlődés mentén a – természetes monopóliumként meghatározott – közszolgáltatási ágazatokban tehát több olyan részterület is kialakulhat, illetve kialakítható, amelyben már nem érvényesülnek sem a természetes monopólium, sem az állami monopólium berendezkedésének alapjául szolgáló gazdasági, társadalmi, technológiai tényezők.

(Mindez különösen jellemző a távközlési szolgáltatási rendszer fejlődésére és liberalizációjának folyamatára.)

A szolgáltatás jellemzőitől, a gazdasági, társadalmi folyamatoktól függően azonban továbbra is léteznek olyan közérdekű ágazatok, amelyekben a teljes termelési, szolgáltatási folyamat egységesen, egy szervezetben történő ellátásával hatékonyabb, alacsonyabb költségű működés érhető el, mint szétválasztva, egymástól elkülönítve. Számos közérdekű ágazatban, közszolgáltatási rendszerben viszont gazdaságosabb szolgáltatási rendszert eredményez, ha a termelés, a szolgáltatás egyes elemei gazdasági, piaci és szervezeti alapon is elválasztottan működnek. Ez esetben az egyes önálló piaci szerkezetet alkotó iparági részterületeken a leghatékonyabb gazdasági, piaci mechanizmus alakítható ki.[66]

2.1.2.5. A távközlés közszolgáltatási tartalma és annak változásai

A távközlési szektorban, a távközlési szolgáltatások tekintetében a műszaki és gazdasági fejlődés liberalizációt is kiváltó szintjének bekövetkezéséig teljeskörűen érvényesült a közszolgáltatási tartalom, a közszolgáltatási jelleg, amelyet alapvetően és általánosan a vezetékes telefonszolgáltatás (szinonim fogalmai: fix, helyhez kötött, távbeszélő szolgáltatás) jellemzett. A távközlési piaci közszolgáltatási rendszer tehát (a liberalizációt megelőzően) általánosan a vezetékes telefonszolgáltatással és a vezetékes telefonhálózati infrastruktúrával azonosítható. Így a távközlési liberalizáció folyamata is alapvetően a vezetékes telefonszolgáltatás liberalizációját jelentette, a távközlés egyes részterületeivel összefüggő sajátosságok mentén.

A távközlés telefonszolgáltatáson kívüli (jelentősen később fejlődésnek induló és/vagy sajátos fejlődési folyamatot követő, illetve speciális infrastruktúrára épülő vagy elhatároható jellegzetes szolgáltatási tartalommal rendelkező stb.) egyes részterületei[67] ugyanis:

a) általában nem indokolták a közszolgáltatási ellátórendszer kialakítását, megszervezését, vagy

b) a távközlési liberalizáció és privatizáció kibontakozása során (vagy épp a liberalizáció hatására) indultak rohamos fejlődésnek, amelyből következően az adott távközlési szolgáltatási rendszer, „részpiac” vonatkozásában a „hagyományos” telefonszolgáltatásra jellemző közszolgáltatás megszervezése már fel sem merült a kormányzati, közpolitikai döntéshozatalban, valamint a gazdasági közigazgatás struktúrájában, illetve

c) a közösségi és az egyéni igénybevétel (a felhasználás, fogyasztás) szempontjából kisebb jelentőségű, illetve sajátos közszolgáltatási mechanizmusként jöttek létre (eleinte pl.: honvédelmi, tudományos, kutatási, meteorológiai, vészjelzési, biztonsági, továbbá számos egyéb közérdekű, de az egyéni fogyasztáson kívüli jelentőséggel, jellemzőkkel rendelkeztek).[68]

Általánosan megállapítható, hogy a távközlés piaci közszolgáltatási rendszerének tartalmát és kereteit alapvetően a vezetékes telefonhálózat és a vezetékes telefonszolgáltatási rendszer töltötte ki. A vezetékes telefonhálózat kiépítésében és a vezetékes telefonszolgáltatás ellátásában ugyanis egyértelműen megtalálhatók voltak azok a közüzemi jegyek, közszolgáltatási, közérdeket érvényesítő szempontok, amelyek megkérdőjelezhetetlenné tették a távközlés és azon belül a telefonszolgáltatás közszolgáltatási tartalmát, különösen a gazdaságra, az egyének közötti szabad kommunikációra, valamint a társadalmi fejlődésre egyaránt jelentős hatást gyakorló más ilyen típusú (helyettesítő) szolgáltatás hiányában.

A vezetékes telefonszolgáltatás alapját képező telefonhálózat, telefonközpontok és a hálózat üzemeltetése, irányítása – a technológiai fejlettség alapján – a XX. század utolsó harmadáig a párhuzamosan kiépíthetetlen, továbbá a sávszélesség és a műszaki lehetőségek által nagyon szűkösen biztosított kapacitás alapján megoszthatatlan közüzemi hálózatnak minősült. Ebből következően mind az alternatív, párhuzamos helyettesítő infrastruktúra kiépítése, mind az infrastruktúra alapú verseny megvalósítása, mind pedig a hálózat megosztása, a hálózathoz más szolgáltatók általi hozzáférés biztosítása (egy hálózaton párhuzamos szolgáltatásnyújtás) eleve lehetetlen, kizárt volt (ezért fel sem merült). A vezetékes telefonszolgáltatásnak tehát nem volt egyenértékű helyettesítő szolgáltatása. A vezetékes telefonhálózaton alapszolgáltatást jelentő és fokozatosan fejlődő telefonszolgáltatási rendszer mellett ugyan megjelentek ún. kiegészítő és értéknövelt szolgáltatások, de ezek közvetlenül kapcsolódtak a telefonhoz, illetve külön, önálló, a távközlési piac szerkezetét, berendezkedését érintő alapvető hatással nem jártak.

A telefonhálózati infrastruktúra és a telefonszolgáltatás (az akkoriban még komoly újdonságnak minősülő telematikai, kiegészítő és egyéb értéknövelt szolgáltatásokkal egységesen) tehát egyértelműen természetes monopóliumnak minősült, amely szinte valamennyi országban államilag ellátott, kizárólagos és különleges jogokkal védett, sajátosan szabályozott, valamint a piacgazdasági verseny viszonyaiból kiemelt piaci, gazdasági típusú közszolgáltatásként működött.

A távközléssel összefüggő műszaki, gazdasági fejlődés eredményei, továbbá a konvergencia hatása azonban nemcsak a távközlési piac szerkezetét, gazdasági mechanizmusát alakította át, hanem a távközlés közszektorba tartozó jellegét, közszolgáltatási tartalmát is.

2.1.3. A hírközlési állami ellátórendszer és igazgatás szerkezeti reformjának alapjai, fő intézményei

A távközléssel kapcsolatos állami beavatkozás, jogi szabályozás, illetve piaci működés struktúráját alapjaiban meghatározó és fokozatosan erősödő változások igazgatási szempontból két fogalom keretében teljeskörűen rendszerezhetők és elemezhetők, mégpedig a liberalizáció és a privatizáció fogalmában. Minden egyéb piaci szerkezetváltáshoz kapcsolódó gazdasági közigazgatási fogalom ugyanis a liberalizáció, illetve a privatizáció részelemét képezi vagy a liberalizáció[69] és a privatizáció[70] fogalmával meghatározó, alapvető tartalmi összefonódást mutat. A privatizáció és a liberalizáció tehát két különböző fogalmi struktúrát jelent, de közös sajátosságaikat tekintve hangsúlyozandó, hogy egyrészt fogalmi és tartalmi elemeik alapján teljeskörűen alkalmasak a távközlési közszektor-reform és piaci szerkezetváltás jellemzésére, leírására, elemzésére. Másrészt a távközlés berendezkedéséből és fejlődésének sajátosságaiból adódóan e két fogalom szorosan összefonódva és párhuzamosan, erős kölcsönhatásban jellemezte a távközlési piacon bekövetkező óriási változásokat.

Fontos hangsúlyozni, hogy a távközlés fejlődése alapvetően nem az állami szerepvállalást kérdőjelezte meg, nem az állami beavatkozás távközlési piacról történő teljes kivonulását igényelte, hanem az állam távközlési szerepének minőségi átalakítását, megváltoztatását.

A távközlés előrehaladásának fő gazdasági és műszaki mozgatórugói ugyanis egyértelművé tették, hogy az információátvitelben rejlő, valamennyi ország társadalmát, gazdaságát, valamint a nemzetközi folyamatokat érintő lehetőségek megfelelően kihasználható működése érdekében egyrészt a távközlési vállalatok, szolgáltatások tekintetében érvényesülő állami tulajdonosi hatalom a lehető legteljesebb mértékben visszaszorítandó. Másrészt a távközlési közszektorban alapjaiban szükséges átalakítani a monopóliumok mesterséges fenntartása érdekében kialakított szabályozási struktúrát, az állam által biztosított kizárólagos és különleges jogokat, illetve a távközlés költségvetési gazdálkodással szoros összefüggésben működő rendjét.

A távközlési piac „függetlenítése” a költségvetési gazdálkodástól, a közpénzügyi struktúra szerint hozott döntéshozatali mechanizmustól, valamint az állam tulajdonosi szerkezetétől azonban nem jelenti egyúttal a távközlés sajátos tartalma alapján indokolt állami beavatkozás megszüntetését. A gazdasági, technológiai tényezők által kiváltott távközlési gazdasági verseny szerkezetében ugyanis szükségszerűen fennmaradt, sőt a távközlés fejlődésénél, egyre növekvő súlyánál fogva meg is erősödött a gazdasági igazgatás, a szektorspecifikus távközlési szabályozás szigorú és hatékony közjogi alapú beavatkozást garantáló tartalma. (A sajátos állami beavatkozást, jogérvényesítést biztosító jogi rezsim.)

Már maga az elérni kívánt versenypiaci környezet sem nélkülözheti az erős és szakmailag megalapozott (a műszaki, a közgazdasági és a jogtudományok szoros összhangjára épülő) szabályozási rendet, ugyanis a távközlés speciális gazdasági és műszaki jellemzőiből következően szinte lehetetlen, hogy természetes, szerves gazdasági fejlődés eredményeként alakuljon ki a hatékony, önszabályozási folyamatokra épülő távközlési piaci verseny.[71]

A távközlés történetében tehát az állami beavatkozás folyamatosan – napjainkban is – indokolt, illetve szükségszerű volt annyiban, hogy a távközlés fejlődésének korszakos jelentőségű állomásai átfogó szerkezetváltásra irányuló hatással jártak az állami szerepvállalás módja és rendező elvei körében.

A távközlési állami monopóliumok lebontásán alapuló szerkezetváltás legáltalánosabb értelemben a távközlési szolgáltatók és szolgáltatások működését meghatározó állami tulajdon és költségvetési gazdálkodási rend megszüntetésében állt, amellyel párhuzamosan a távközlési piac „tartalmában”, valamint a szolgáltatások jelentős részének jellemzőiben ugyan nem, de gazdasági alapon és szabályozásában fokozatosan kikerült a közszektor köréből.

Azaz, döntően nem a távközlési alapszolgáltatások közérdekű tartalma, közszolgáltatási jellege változott meg, hanem a távközlési piac egészének szerkezete, működése, fejlődési iránya, valamint a távközlési piaci struktúrával összefüggő állami beavatkozás rendszere. E fejlődési folyamat meghatározó alapja, hogy a távközlési piac jelentős része hatékonyan működik, illetve működtethető a közszektoron, az állami közszolgáltatási ellátórendszeren kívül is.

A legáltalánosabb értelemben tehát a liberalizált távközlési piacon az állami beavatkozás már nem az állam tulajdonosi hatalmán, a közvetlen költségvetési irányításon és gazdálkodáson alapul. Ebből következően – a liberalizáció és a privatizáció kibontakozásával – az állam a távközlésben sem léphetett/léphet fel a tulajdonosi szerkezeten, a tulajdonosi hatalmon alapuló irányítási (vállalat-irányítási) eszközökkel, illetve közvetlen közpénzügyi intézményekkel. Így az állami beavatkozás határa, a gazdasági igazgatás terjedelme az alkotmányos alapok keretében garanciálisan meghatározott „közhatalmi” típusú jogérvényesítésre korlátozódhat.

Kiemelendő, hogy a távközlési liberalizációt megvalósítani szándékozó országokban – az állami berendezkedéstől és a jogrendszertől függetlenül – egységesen érvényesült egyrészt, hogy a távközlés versenypiaci alapra helyezésével a piaci és a szolgáltatási struktúra a közigazgatás „közhatalmi” típusú tevékenységeinek és jogérvényesítési módszereinek keretébe „helyeződik”.[72] Másrészt pedig, hogy a távközlési piac szereplői a közigazgatáson, az államigazgatáson belüli irányítási–tulajdonosi (közszektor–vállalatirányítási) hatalom keretéből szintén az államtól, a közigazgatás szervezetétől elkülönült külső jogalany státuszába kerülnek.[73]

A távközlési szolgáltatások, közszolgáltatások gazdasági és technológiai fejlődésének egyik alapvető sajátossága ugyanis, hogy nemzetközi, világgazdasági szinten egyre határozottabban egységesülő, így az egyes jogrendszerektől „részben függetleníthető” működési elveken, infrastruktúrán, szolgáltatáson alapul. A távközlés „globalizálódása” az egyes országok szempontjából tehát viszonylagosan egységessé teszi a szolgáltatás-nyújtás rendjét, az infrastruktúrát és ebből következően az állami beavatkozás funkcióját és szabályozásának tartalmát.

2.1.3.1. A közszolgáltatás-liberalizáció általános folyamatának összefüggései a távközlési liberalizációval

Általánosan megállapítható, hogy a távközlési liberalizáció-privatizáció folyamata mind időben, mind tartalmában közvetlen összefüggést mutat, sőt szükségességének felismerése és kibontakoztatásának igénye szinte egybeesett a közszolgáltatások liberalizációjának általános folyamatával, okaival. Vagyis a jóléti állam kritikáival, működésének zavaraival, visszaszorulásával, az állam közvetlen szolgáltatási funkcióihoz kapcsolódó alapvető változások kezdeteivel, a „magánszektor” széles körű bevonásával, a közszektor átfogó szerkezeti, költségvetési reformjával, a piaci közszolgáltatások szinte teljes körét érintő kiterjedt liberalizációs és privatizációs hullám nemzetközi tényezőivel, nemzetközi pénzügyi alapjaival, valamint a liberalizáció általános, a piacnyitást hangsúlyozó, „sürgető”, a gazdasági fejlődés, növekedés, illetve a versenyképesség feltételét képező világgazdasági mechanizmusával. Minderről lásd részletesen a következő 2.2. pontban.

A piaci alapú közszolgáltatások körében azonban – a távközlésen kívül – a liberalizáció igencsak rövid ideig volt általánosan „népszerű”. A közszektor, a közpolitika, gazdaságpolitika és a jogpolitika keretében megnyilvánuló liberalizációs hullám ugyanis inkább csak egyfajta általános „fellángolást” jelentett az egyes országokban. A távközlésen kívüli piaci közszolgáltatások vonatkozásában jellemző kezdeti átfogó, óriási léptékű és az egyes államok részéről igen „határozott szándékú” reform, liberalizációs folyamat tehát rövid időn belül (néhány, főleg „angolszász” ország kivételével) megtorpant, lelassult, vagy teljesen elakadt.

A távközlési liberalizáció tehát a konkrét megvalósítás, a piaci korlátok teljes körű tényleges lebontása, a piaci verseny fejlődése, illetve a privatizáció folyamata szempontjából tartalmát, hatásait és időszakait tekintve is jelentős eltéréseket mutat a piaci alapú közszolgáltatások más ágazataihoz, illetve a liberalizáció világgazdasági, nemzetközi kereskedelmi szintű általános „térnyerésének” kereteihez, jellemzőihez és átfogó folyamataihoz képest.

Másfelől szintén általánosan megállapítható, hogy a távközlési liberalizáció a közszektor, a piaci közszolgáltatások kiterjedt, kezdetben általánosítható liberalizációs folyamataitól, reformjától függetlenül is megkezdődött volna, mégpedig a távközlési szolgáltatások sajátos tartalma, fejlődése, az „információs gazdasági forradalom” térhódítása keretében a gazdaság más területeinek fejlődésében betöltött kiemelt jelentősége, hatása, a gazdaság egészének fejlettségét meghatározó jelentősége, a „globalizációs” folyamat szinte minden területén, részében megnyilvánuló alapvető szerepe, technológiai, műszaki alapjainak, infrastrukturális rendszerének az ipari forradalomhoz hasonlítható mérvű és hatású fejlődése, valamint az információs társadalom hálózati alapjaként fennálló társadalmi hatása alapján.

Mindebből következően a liberalizáció és a privatizáció, a közszektorreform világméretű általános folyamataiban a távközlés egyrészt, szinte teljesen egyedülálló, önálló, más ágazatokra is alapvető hatást gyakorló utat járt be. Másrészt a piaci alapú közszolgáltatások között – napjainkig – a legeredményesebben kibontakozó liberalizációs folyamatot követett. Harmadrészt igen sajátos összefonódást mutat, egyfajta alapfeltételét képezi más ágazatok közszektor-szerkezeti reformjának, valamint a világgazdaság, a nemzetközi kereskedelem, a nemzetközi pénzügyi rendszer, illetve egyéb gazdasági, társadalmi, közpolitikai és közösségi pénzügyi viszonyok keretében érvényesülő liberalizáció általános folyamatainak.

A távközlés műszaki és gazdasági fejlődéséből, „információs forradalmi” jelentőségéből következő liberalizációs-privatizációs sajátosságainak egyike tehát, hogy a gazdasági és társadalmi ésszerűségek mentén, adott fejlettségi szinten más ágazatokhoz képest elkerülhetetlennek bizonyult. A távközlési liberalizáció szükségessége ugyanis az országok többségében, különösen a fejlett piacgazdasággal rendelkező, vagy azt elérni szándékozó államok körében, ugyan stratégiai és egyéb szempontok miatt „némi vonakodás mentén”, de megkérdőjelezhetetlenné vált.

A távközlési piaci szerkezetváltás átfogó hatásának, gazdasági és társadalmi jelentőségének, illetve a távközlés folyamatos fejlődésének sajátos következménye az is, hogy a közszektor és a közszolgáltatások reformjával, struktúraváltásával, „magánosításával”, valamint a piaci verseny megnyitásával összefüggő igazgatási megoldások, módszerek, eszközök, jogintézmények szinte valamennyi általánosan elterjedt típusa fellelhető a távközlés fejlődésében, illetve liberalizációjának-privatizációjának folyamatában.

2.1.3.2. A liberalizált hírközlési piac struktúrája, igazgatási módszerei és közszolgáltatás-tartalma

A piaci alapú közszolgáltatások keretében a távközlési liberalizáció és a privatizáció alapvető sajátossága, hogy a fejlett piacgazdasággal és távközléssel rendelkező országokban napjainkra fokozatosan, néhány szűk körű kivételt leszámítva, szinte teljeskörűen megvalósult. Vagyis a gazdasági és műszaki fejlődés alapján a távközlési közszolgáltatási rendszer vonatkozásában a liberalizáció teljeskörűen megnyitotta a piaci, gazdasági verseny szerkezetét, megerősítette a piaci szabadságfokot és széles körben bevonta a magánérdekeket. A kiterjedt távközlési privatizációban pedig a kezdetben alkalmazott különböző szerződéses változatok módszereitől (közigazgatási szerződések, konceszsziók stb.) elmozdulva világszerte általánossá vált a tulajdonátruházás.

A távközlési közszolgáltatási rendszer szerkezeti változásaiban tehát nemcsak a piaci verseny megnyitása, hanem az állami tulajdonban (illetve irányítási befolyás alatt) lévő szolgáltatók és szolgáltatások privatizációja is jellemzőnek tekinthető. (A privatizáción belül pedig az adásvétel, a magántulajdon kiterjedése minősíthető alaptípusnak.)

A privatizációval kapcsolatban hangsúlyozandó, hogy stratégiai és egyéb okok alapján számos országban a volt „állami közszolgáltató” (az inkumbens szolgáltató) tulajdonosi szerkezetében napjainkig fennmaradt meghatározott mértékű állami tulajdonosi-pénzügyi részesedés.

A kiterjedt liberalizáció keretében esetlegesen fenntartott állami tulajdon azonban általában nem alapoz meg közvetlen meghatározó befolyást a gazdálkodó szervezet működésében.[74]

Általánosan megállapítható, hogy a távközlés napjainkra a közszektorból a magánszektorba került és a piaci verseny szerkezetében működik.

Mindezektől függetlenül azonban a távközlés továbbra is számos közszolgáltatási tartalommal összefüggő sajátossággal rendelkezik. A közszolgálatásokkal összefüggő sajátosságok egyik legfontosabb alapja, hogy a liberalizáció és a privatizáció nem változtatja meg egy adott szolgáltatás közszolgáltatási tartalmát, közérdekű súlyát, gazdasági és társadalmi hatását. (A távközlésben mindez különös hangsúlyt kap.)

Kiemelendő tehát, hogy a távközlés folyamatosan bővülő fejlődő szolgáltatási rendszere a privatizált és liberalizált piaci mechanizmus keretében is – általánosan és egységesen – közszolgáltatási jellemzőkkel rendelkezik. A távközlési szolgáltatások kiterjedt információátviteli tartalma ugyanis egyrészt alapvető hatást gyakorol a gazdaság és a kereskedelem egészére, illetve egy adott ország, régió versenyképességére. Másrészt átfogó és alapfeltételt képező összefüggést mutat az állami funkciók, feladatok gyakorlásával, a távközlésen kívüli piaci és nem piaci közszolgáltatások ellátásával, továbbá – a távközlés széles körű fejlődése mentén – számos alapvető, emberi jog érvényesülésével. Harmadrészt kiemelt hangsúlyt kap a társadalmi viszonyok körében és a társadalmi folyamatok fejlődésében is.

Amennyiben tehát a piaci mechanizmus, a piaci verseny szerkezete nem képes hatékonyan működtetni a távközlési szolgáltatási rendszer egészét vagy az adott gazdasági és társadalmi fejlettségi szinten esetleg „nélkülözhetetlen” részterületét, akkor a közszolgáltatások garanciáinak érvényesítése, szabályozása elkerülhetetlenné válik.

Ilyen esetben a piaci mechanizmusok közérdekkel összefüggő esetleges elégtelenségének szintjétől függ a közszektor kiterjesztésének módszere:

a) elegendő a közhatalmi típusú gazdasági igazgatás keretében szabályozási eszközökkel beavatkozni (és a piaci verseny szerkezete fenntartható) vagy

b) szükséges az állami tulajdonosi, irányítási, illetve egyéb meghatározó befolyás érvényesítése vagy esetleg

c) a piaci verseny kizárása, természetesen az adott jogállamban meghatározott garanciák mentén.

Kiemelendő ugyanis, hogy a piaci alapú közszolgáltatások liberalizációjának egyetlen („legitimálható”) valódi értelme, funkciója és egyben célja lehet, mégpedig a közérdek hatékonyabb érvényesülése. Vagyis a piaci verseny működése alapján a társadalmi jólét, a „közjó” növelése, a szolgáltatás magasabb színvonalú ellátása, a választék és a minőség hatékonyabb fejlesztése, a szolgáltatás gazdasági és társadalmi hatásainak eredményesebb kiaknázása. A liberalizáció tehát nem szolgálja a társadalom, a közösség érdekeit, ha az említett szempontok érvényesülését nem biztosítja a piaci verseny mechanizmusa vagy a verseny egy-egy piaci területen kifejezetten káros, illetve a piac a magántulajdonosi szerkezetű monopólium irányában halad.[75]

A piaci verseny szerkezetében berendezkedő távközlési szolgáltatási rendszer közszolgáltatások fogalmával összefüggő sajátos intézménye világszinten a távközlési egyetemes szolgáltatás. Az egyetemes szolgáltatás a piaci versenyben gazdaságtalanul ellátható fogyasztók ellátásának garanciája, amely számos országban kizárólagos vagy különleges jogokat, állami tulajdont, meghatározó állami gazdasági, irányítási befolyást, illetve közszolgáltatási tartalmú szabályozást alapoz meg. Megállapítható, hogy az egyetemes szolgáltatás és annak a távközlés fejlődésével változó/változtatható tartalma napjainkban is szoros összefüggést mutat a távközlés múltbeli piaci közszolgáltatási rendszerével. Egyfajta sajátos „hidat” képez a távközlés korábbi hagyományos állami berendezkedése, közszolgáltatási tartalma és a napjainkra általánossá vált távközlési piaci verseny szerkezete, magántulajdonban működő szolgáltatási rendszere között.

A liberalizáció kibontakozásának korai szakaszában az egyetemes szolgáltatás még csak egy célkitűzést, pontosan a liberalizáció egyik fontos közérdekű célját képviselte, miszerint minden igénylő fogyasztó hozzáférhessen a távközlési szolgáltatásokhoz. A távközlés óriási fejlődése azonban alapvető hatást gyakorolt/gyakorol az egyetemes szolgáltatás szerepére, tartalmára, megvalósításának lehetőségére, továbbá az egyetemes szolgáltatás iránti fogyasztói igényekre is. E hatás lényege, hogy a fejlett távközléssel rendelkező országokban egyértelműen teljesíthetővé váltak az egyetemes szolgáltatás tartalmát világszinten kitöltő telefonszolgáltatás és meghatározott alapszintű adatátviteli szolgáltatások iránti fogyasztói igények. Sőt az alternatív vagy helyettesítő szolgáltatások fejlődése alapján az egyetemes szolgáltatásra vonatkozó fogyasztói kereslet csökkenni, illetve alapjaiban változni látszik. Mindebből következően az egyetemes szolgáltatás távközlési piacon betöltött szerepe is fokozatosan átalakul:

Egyfelől szinte minden liberalizált távközlési piaccal rendelkező országban (illetve az Európai Közösségben is) folyamatos távközlés-politikai szempont az egyetemes szolgáltatás tartalmi kereteinek kitöltése, a piaci fejlődéshez igazítása.[76] Napjainkban az egyetemes szolgáltatás tartalmi keretének bővítésével összefüggésben általában a szélessávú adatátviteli szolgáltatás (különösen az internetszolgáltatás) minősül állandósult „napirendi” kérdésnek. (A „szélessáv” vonatkozásban a távközlés-politika és a szabályozás szintjén is elválasztandó egymástól az egyedi fogyasztók és a közintézmények egyetemes szolgáltatással összefüggő ellátási kötelezettsége, tartalma és támogatási rendszere.)

Másfelől a működő távközlési piaci versenyben számos esetben felmerül az egyetemes szolgáltatás fenntartásának kérdése is, amely azt vizsgálja, hogy egyáltalán szükséges-e fenntartani az állami gazdasági beavatkozás, gazdasági igazgatás körében az egyetemes szolgáltatás intézményét, szabályozását.[77]

Az egyetemes szolgáltatáson kívül a távközlési piac működésében ugyan sajátosan, de piaci közszolgáltatási típusú tartalommal rendelkeznek a szolgáltatók közötti hálózati együttműködési jogviszonyok körében szabályozott hálózati szolgáltatások. (Különösen amelyekben hálózati szerződéskötési kötelezettség érvényesül.) A hálózati szolgáltatások közszolgáltatási jellemzőinek sajátosságai, különösen, hogy a hálózati szolgáltatásokat a szolgáltatók nem a fogyasztók, hanem egymás számára nyújtják és általában piaci erőhöz kötöttek, továbbá a piaci verseny kibontakozását, hatékony működését és fejlődését biztosítják.

A hálózati szolgáltatási rendszer tehát a távközlési piac működésében alapfeltételt jelentő struktúrája, a szolgáltatók közötti viszonyokat meghatározó jellemzői a fogyasztók tekintetében érvényesülő közvetett hatásai, valamint a szabályozás tartalma alapján tekinthető tág értelemben és sajátosan piaci közszolgáltatásnak. (A hálózati szolgáltatásokról lásd részletesen a IV. fejezetet.)

A távközlés közszolgáltatási tartalmának liberalizációt követő szabályozási rendszerével kapcsolatban további két egymással összefonódó megállapítás is tehető:

Egyfelől a távközlés valamennyi területén továbbra is érvényesül a közszolgáltatási tartalmú szabályozás valamely eleme, típusa.

Másfelől viszont a közszolgáltatási tartalom teljessége, vagyis annak fontos részelemét képező ellátási kötelezettség, szociális szempontok és alapvető szükségletjellemzők szinte csak és kizárólag az egyetemes szolgáltatás körében maradtak fenn.

A távközlés területén az egyetemes szolgáltatáson, azon belül is az ellátási kötelezettségen és a szociális szempontokon kívül továbbra is fennmaradó közszolgáltatás tartalmú szabályozás legfontosabb, általánosítható típusait, elemeit az alábbiak szerint lehet összefoglalni:

a) A szolgáltatás folyamatosságának követelménye.[78]

b) A szolgáltatással összefüggő kiemelt felelősség, szabályozott speciális felelősségi rendszer.

c) A szolgáltató és az előfizető közötti „előfizetői jogviszony” szabályozása, amelyben az előfizetői szerződés szinte valamennyi elemére kiterjedő „közjogi” korlátok, feltételek érvényesülnek.[79]

d) Az ellátás minőségével összefüggő sajátos követelmények és kötelezettségek, illetve a szolgáltatás biztonságát, feltételeit rendező szabályozás.

e) A szolgáltatók körében fennálló piaci erő ellensúlyozásával, valamint a hatékonyan működő piaci verseny elősegítésével, működésének garanciáival összefüggő szabályozás.

f) A távközlés-specifikus fogyasztóvédelmi rendelkezések.

g) A távközlési igazgatás keretében szükséges „közösségi ellenőrzésre”, sajátos felügyeletre, hatásköri és eljárási mechanizmusra vonatkozó szabályok.

h) A szolgáltatással összefüggő hálózati alapinfrastruktúra szabályozása, különösen ha) a hálózatok egységes működésére, hb) az alapvető jelentőségű hálózati együttműködésre (összekapcsolásra és hozzáférésre), valamint hc) a nyílt hálózati működésre (az összekapcsolás és a hozzáférés elvi és technológiai alapú biztosítékaira) vonatkozó rendelkezések.

2.1.3.3. A liberalizáció és a privatizáció összefüggése a piaci szerkezet jellemzőivel

A természetes monopóliumok esetében a liberalizáció és a privatizáció folyamata sem képes megváltoztatni a piaci szerkezet alapjait, működését. A természetes monopóliumként működő közszolgáltatási piacok monopóliumszerkezete tehát a liberalizációt, privatizációt követően sem változik meg. A természetes monopóliumok körében ugyanis a piaci verseny a közgazdasági törvényszerűségek alapján nem képes megvalósulni.

Mindez azért hangsúlyozandó, mert komoly gazdasági hátrányokat, gazdasági igazgatási veszélyeket hordoz magában, ha az állam a liberalizálási „hullám” körében olyan közszolgáltatási piacokat/részpiacokat is liberalizál-privatizál, amelyek a szolgáltatások vagy az infrastruktúra meghatározó részét tekintve egyértelműen a természetes monopólium jellemzőivel rendelkeznek.[80]

A piaci, gazdasági verseny alapvető és nyilvánvaló előnye ugyanis a nagyobb társadalmi és gazdasági hatékonyság,[81] hiszen a működőképes verseny bármely szabályozási eszköznél hatékonyabb gazdálkodást és gazdasági fegyelmet biztosít, bármely „mesterségesnek” minősíthető (pl.: állami, közpolitikai) tervezésnél, szervezésnél eredményesebb gazdasági működést jelent.

A gazdasági verseny és magántulajdonosi szerkezet azonban önmagában nem jelent garanciát a társadalmi és a gazdasági hatékonyság megvalósulásában, sikereiben.[82]

Megjegyzendő tehát, hogy maga a verseny is járhat káros hatásokkal, ha a társadalom, a fogyasztás oldalán a piaci verseny létéből eredő haszon[83] jelentősen kisebb, mint a termelés, az előállítás, a szolgáltatás oldalán keletkező természetes monopóliumból fakadó gazdasági, közösségi előny, illetve költséghatékonyság. Ebben az esetben a piacnyitás, a gazdasági versenyhelyzet kialakítása ésszerűtlen, vagyis több költséget okozna, mint a verseny működéséből eredő haszon. A teljes körű liberalizáció különösen akkor ésszerűtlen, ha a hálózaton nyújtott szolgáltatás fizikailag, műszakilag megoszthatatlan (pl.: vízvezeték) és/vagy a versenyhelyzethez szükséges párhuzamos hálózati struktúra kiépítése a társadalom számára hosszú távon is gazdaságtalan, illetve előnytelen lenne a felbecsülhetetlen méretű költségek és a műszaki nehézségek okán, valamint ha különböző egyéb okok alapján az adott szolgáltatást tekintve csak egyetlen szolgáltató működése lehet gazdaságos.

E három esetben a szolgáltatás általában teljes egészében természetes monopóliumnak, valamint piaci alapú közszolgáltatásnak minősül, így a közösség szempontjából a leghatékonyabb, legcélszerűbb, ha jogi szabályozásban biztosított – természetes, illetve állami – monopóliumként működik.

A közszolgáltató vállalatok jelentős része olyan infrastrukturális háttérrel működik, amely eleve magában hordozza a természetes monopólium kialakulását. Ebből következően a hálózatos közszolgáltatás tartalmú természetes monopólium piaci mechanizmusában a közszolgáltatási funkció szerkezeti változása (a liberalizáció, a privatizáció, illetve esetleg a közszolgáltató funkció „megszüntetése”) sem vonná maga után a piaci monopolhelyzet teljes megszűnését (pl.: autópálya, vasútpálya, repülőterek, villamosenergia hálózat, távközlésben az ún. helyi hálózat – helyi hurok).

A párhuzamos hálózat kiépítésének, illetve a meglévő hálózat megosztásának lehetetlensége vagy gazdasági ésszerűtlensége esetében tehát a közérdek számára megfelelően szabályozási eszközök útján sem bontható le a monopólium, vagy a piaci verseny megnyitása, illetve a monopólium lebontása csak részletes szektorspecifikus szabályozás keretében biztosítható.

Vagyis a megoszthatatlan, alternatív infrastruktúrával helyettesíthetetlen hálózattal működő piaci közszolgáltatási ellátórendszer monopóliumának, szervezetének, piaci szerkezetének alapjaiban történő átalakítása (különféle megoldási módszerek mentén a magán és a közszféra közötti átrendezése), liberalizációja, illetve privatizációja önmagában nem szünteti meg az infrastruktúra, a hálózattal összefüggő tevékenységek, valamint az arra épülő szolgáltatások monopóliumszerkezetét, működését.

Ha a hálózaton nyújtott szolgáltatás fizikailag, műszakilag teljes egészében megoszthatatlan (pl.: vízvezeték), akkor az infrastruktúrát és a szolgáltatási rendszert egységesen magában foglaló országos szintű (tehát a helyi szintet ide nem értve) piacnyitás, gazdasági versenyhelyzet megvalósítása általában ésszerűtlen. Azaz több költséget okozna, mint a verseny hatékonyságából eredő haszon.

A megosztható, de alternatív hálózatépítéssel nem helyettesíthető hálózatok (pl.: vasútpálya, repülőterek, autópálya) liberalizációja azonban már ésszerű lehet, de általában elválasztásra kerül az infrastruktúra és az arra épülő szolgáltatás liberalizálása, privatizálása. Azaz, kizárólag az infrastruktúrára épülő szolgáltatás tekintetében érvényesül a privatizáció, illetve a piaci verseny szerkezetének megnyitása. Az infrastruktúra viszont a közszektor és számos esetben a teljes állami tulajdon keretében marad, a piaci verseny megnyitása nélkül.

Hangsúlyozandó, hogy a hálózatos szolgáltatások körében az infrastruktúrát is érintő gazdasági verseny szerkezetének hosszú távon megalapozott, közérdeknek megfelelő működése alapvetően a párhuzamos infrastruktúra kiépítésére, az infrastruktúra alapú verseny fejlődésére építhető. A megoszthatatlan (pl.: vízvezeték), illetve a gazdasági, műszaki ésszerűségek mentén párhuzamosan kiépíthetetlen (de sajátosan megosztható) hálózatok (pl.: vasútpálya, repülőterek, autópálya) körében a versenyhelyzethez szükséges párhuzamos hálózati struktúra kialakítása azonban a társadalom, a közösség számára hosszú távon is gazdaságtalan lenne a felbecsülhetetlen méretű költségek okán. Ebből következően ilyen típusú hálózatok esetében a liberalizáció és a privatizáció egész ágazatra kiterjedő teljes körű megvalósítása nem lehet ésszerű és közérdekű megoldás.

A természetes monopólium piaci szerkezetén kívül ugyan igen szűk körben, de egyéb esetekben is lehet káros a piaci verseny mechanizmusa. Így különösen:

a) Ha az állami monopólium és/vagy az állami tulajdon, illetve a piaci verseny kizárásának alapja, hogy bizonyos mesterségesen magasan tartott szolgáltatási díjak és a kiemelten nyereséges szolgáltatási területek bevételei (pl.: távolsági, nemzetközi hívások) keresztfinanszírozás útján lehetővé tegyék meghatározott közérdekű szolgáltatások (pl.: helyi telefonszolgáltatás) költségekhez képest jelentősen alacsonyabb árszintjét.[84] A piaci verseny ez esetben rövid időn belül a közszolgáltató gazdálkodó szervezet gazdasági ellehetetlenülését okozza. Mindez kiemelt jelentőséget kapott az Egyesült Államok és az Európai Közösség távközlési liberalizációjának korai szakaszában is.

b) A közszolgáltatás keretében magas költségek mellett nyújtható szolgáltatásokat, illetve az egyes részterületein természetes monopólium szerkezetű szolgáltatásokat az új belépők a piaci működés kezdeteiben még magasabb költségek mentén képesek el-látni, amelyek a közszolgáltató költségeit is emelik. Ebből következően a rendelkezésre álló közösségi erőforrások nem hatékonyan kerülnek felhasználásra.

c) Amennyiben a közszektorellátó-rendszer technológiai és/vagy gazdasági alapon még nem eléggé fejlett a piaci verseny megnyitásához, akkor a közszolgáltatás fejlesztésével és – általában – szolgáltatási kötelezettséggel (egyetemes szolgáltatás) terhelt volt állami szolgáltató (inkumbens szolgáltató) nem lesz képes versenyezni a nyereséges, kiemelten jövedelmező területekre „koncentráló”, azt „lefölöző” új versenytársakkal, amely hosszú távon veszélyezteti az egyetemes szolgáltatás ellátását is. (Az Európai Közösségben e szempont komoly alapját képezte az 1992-re tervezett teljes liberalizáció elhalasztásának.)

Általánosan megállapítható azonban, hogy a távközlés óriási műszaki és gazdasági fejlődése, illetve a szolgáltatásnyújtással és az infrastruktúrával összefüggő költségek jelentős csökkenése alapján a távközlési piac és szolgáltatási rendszer a liberalizáció kezdeteiben már nem minősült természetes monopóliumnak [szűk körű kivételeket leszámítva, pl.: helyi hálózat – helyi (előfizetői) hurok]. A távközlési szerkezeti reformok egyik legfontosabb sajátossága ugyanis, hogy a távközlési hálózat egyrészt megosztható, másrészt – a gazdasági és a technológiai hatékonyság szempontjai szerint is – párhuzamosan (szűk körű kivételekkel) kiépíthető.

A közszektor reformjának eleinte több szempontból is kiszámíthatlan eredményessége, illetve a magánmonopóliumok esetleges kialakulásának veszélyei alapján a piaci közszolgáltatások liberalizációja, a piaci verseny megnyitása alapvetően „kevésbé kockázatos”, közszolgáltatás-szervezési szempontból pedig jelentősebb folyamatot képvisel a privatizációhoz képest.

A liberalizáció ugyanis már önmagában (privatizációs folyamat nélkül) elegendő lehet a piaci közszolgáltatás gazdasági hatékonyságával és az ellátás színvonalának növelésével kapcsolatos közérdekű szempontok megvalósításában. Mindenesetre a privatizációnál kisebb kockázattal és kisebb mértékű gazdasági, társadalmi károkozási lehetőséggel „mutatja meg”, hogy az adott ágazat alkalmas-e a közszektorreformra, a piaci verseny valóban közérdekű működésére.

Hangsúlyozandó azonban, hogy a privatizáció párhuzamos folyamatát nélkülöző liberalizációs struktúra, vagyis a piaci verseny szerkezetében fennmaradó kiterjedt állami tulajdon esetében a piaci verseny működésének alapvető feltételét képezi a köz- és a magántulajdon szabályozásban garantált semlegessége. Részben a fentiekből következően a fejlett piacgazdasággal–távközléssel rendelkező országokban a liberalizáció folyamatának kezdete általában megelőzte az állami tulajdonban álló (monopólium) szolgáltató és az ellátórendszer kiterjedt privatizációs folyamatát. (Vagy a privatizáció a liberalizáció kezdeteitől fogva párhuzamosan haladt a liberalizáció folyamatával.)[85]

Ezzel szemben a távközlés szempontjából fejletlennek minősíthető országokban a privatizáció általában megelőzte a liberalizációt, ugyanis a távközlési privatizáció bevételei elengedhetetlenül szükségesnek bizonyultak a költségvetési hiány finanszírozásában, a távközlés – liberalizációt is megalapozó – fejlesztésében, illetve a gazdaság egyéb területeinek fejlődésében.[86]

A liberalizáció és a privatizáció összefüggéseinek fontos modellje az Egyesült Államok, amelynek távközlési liberalizációja hatásait, modell és mintaértékű jellemzőit tekintve nemzetközi szinten meghatározó távközlési piacnyitásnak minősíthető. Az Egyesült Államok távközlési liberalizációjának struktúrájában ugyanis alapvetően nem kapott szerepet a privatizáció, miután távközlési közszolgáltatási ellátórendszere magántulajdonosi szerkezetben működött.

A piaci közszolgáltatások liberalizációja, a piaci verseny megnyitása szempontjából fontos hangsúlyozni a liberalizáció és az állami versenypolitika, verseny-igazgatás általánosítható összefüggéseit is. A liberalizáció és a versenypolitika ugyanis annyiban egybeesik, hogy a versenypolitikának is alapvető célját képezi a közérdek érvényesülése és a fogyasztói jólét növelése. A piaci verseny igazgatásának, szabályozásának és következetes érvényesítésének tehát egyik legfontosabb célja, hogy az előmozdított műszaki és gazdasági fejlődéssel, továbbá a termelés, a forgalmazás és az elosztás mechanizmusának javításával összefüggő előnyökből a fogyasztók méltányos részesedését megalapozza. Összefoglalóan: a társadalmi és a fogyasztói jólét színvonalát növelje.

2.1.3.4. A távközlési liberalizáció, a távközlési igazgatás világviszonylatban általánosítható jogintézményeinek rendszerezése

Általánosan megállapítható, hogy a távközlési közszektor szerkezeti reformját, liberalizációját és privatizációját követően a gazdasági beavatkozás, a gazdasági igazgatás szempontjából – ugyan más alapokon, de – továbbra is meghatározó jelentőséggel rendelkezik a közszolgáltatási tartalmú szabályozás, a piaci verseny működésének és közérdekű fejlődésének biztosítása.

Az alábbi csoportosításban csak azok a jogintézmények kerülnek felsorolásra, amelyek kifejezetten a liberalizációhoz, privatizációhoz kapcsolódnak, a liberalizáció folyamatában a piaci működés alapvető, szükségszerű és nélkülözhetetlen garanciáit képezték, illetve e jelentőségük napjainkig változatlan, szabályozási alapjuk, értelmük elveszik, ha a piaci verseny ismételten kizárásra kerül, illetve ha a piaci működésben az állami vagy egyéb monopólium visszarendeződik. A liberalizált távközlési piac szintén fontos, de liberalizációtól függetlenül szabályozandó (pl.: biztonsági szempontok, minőségi követelmények, fogyasztóvédelem stb.), nem szektorspecifikus (pl.: általános versenyjogi), valamint a piaci verseny működésével és a távközlés közszolgáltatási tartalmával távoli összefüggést mutató jogintézményei az alábbi rendszerezésben sem szerepelnek.

A liberalizált távközlési piacon a szektorspecifikus és azon belül a közjavakkal, a közszolgáltatásokkal, illetve a piaci verseny működésével összefüggően kialakult új jogintézmények, illetve a megváltozott, modern piaci viszonyokhoz igazodó közigazgatási tevékenységek és eszközök legfontosabb típusai:

1. A fogyasztók és a társadalmi hatásmechanizmus szempontjából

A fogyasztók ellátásával, illetve a távközlés társadalmi, „információs társadalmi” hatásaival közvetlen összefüggést mutató garanciális és meghatározható közszolgáltatási jellemzőkkel is rendelkező jogintézmény: Az egyetemes szolgáltatás.

2. A piaci verseny szempontjából

A liberalizáció lényegi tartalmát, tehát a piaci verseny közszektornál hatékonyabb és a közösségi érdekek szempontjából megfelelőbb működését, fejlődését biztosító szabályozási elemek, jogintézmények:

a) A távközlési alapvető eszközök és a távközlésben napjainkig fennmaradt közjavak, vagyis a korlátos erőforrások szabályozása. (Az alapvető eszközök és a korlátos erőforrások egységesen, együtt az ún.: távközlési szűk keresztmetszetek.)

b) A távközési piaci erő aszimmetrikus ellensúlyozása. Különösen a jelentős piaci erő meghatározása és kötelezettségrendszere.

c) A hálózati együttműködés, a hálózati jogviszonyok keretei. A nagykereskedelmi, illetve hálózati jogviták sajátos vitarendező eljárásai.

d) A nagykereskedelmi piacot érintő árszabályozási, árhatósági funkciók.

e) Sajátos kiskereskedelmi piaci jogintézményként: a közvetítő-választás.

f) Általános versenyserkentő intézmény: a számhordozhatóság.

3. Sajátosan: A műszaki alapok és a technológiai fejlődés szempontjából

A távközlés működését, fejlődését, együttműködési képességét biztosító „műszaki szabályozás” rendszertana, amely alapvető hatást gyakorol a távközlési piaci verseny egészének szerkezetére, szabályozására, gazdasági fejlődésére, a távközlési szolgáltatások kereskedelmére, illetve a fogyasztók ellátására, a fogyasztói igényekre és a fogyasztók szolgáltatás-igénybevételi lehetőségeire. A távközlési liberalizáció megfelelő kibontakozásának alapvető elemét képezik a technológiai, műszaki fejlődéssel összefüggő szabályozási területek, illetve ehhez szorosan kapcsolódva a műszaki szabályozást nagymértékben jellemző szabályozáson kívüli szabványok, előírások, ajánlások, utasítások, alaptervek stb. Korábban a műszaki alapú szabályozás és hatósági tevékenység döntően a műszaki biztonsággal összefüggő igazgatási célokat teljesítette ki, a kiterjedt liberalizáció mentén azonban a távközlés műszaki típusú közigazgatása teljesen átalakulva piaci versenyszabályozási, illetve szektorspecifikus versenyigazgatási funkciókat tölt be. A távközlési igazgatás és a jogi szabályozás szempontjából a távközlés műszaki alapjainak legfontosabb intézményei három fő részre oszthatók:

a) Közvetlenül megjelennek a jogi szabályozásban és ezáltal alapvető és érvényesíthető hatást gyakorolnak a távközlési piac működésére, fejlődésére.

b) Közvetett módon jelentkeznek a jogi szabályozásban. Vagyis a műszaki típusú alapelvek és azokhoz tartozó előírások érvényesülését közvetett módon feltételezik a liberalizációra, illetve a liberalizált piaci versenyre vonatkozó szabályok.[87]

c) A jogi szabályozás, az állami beavatkozás tárgykörén kívül eső műszaki, technológiai eszközök, intézmények, amelyek esetében alapvetően a gazdasági verseny elvei, működése, a szolgáltatók hatékony és nyereségorientált gazdálkodásra irányuló törekvése képez általában a szabályozásnál is jelentősebb, „piaci típusú” korlátokat.

A műszaki szabályozás legfontosabb területei:

a) A korlátos erőforrások (a frekencia és az azonosító).

b) A hálózatok és szolgáltatások együttműködési képességének biztosítása (interoperabilitás).

c) A hálózati infrastruktúra fejlesztésével, egységes és nyílt működésével összefüggő részletes jogi szabályozás kialakítása.

d) A hálózati és az előfizetői interfészek szabályozása.

e) A távközlés műszaki alapú fejlődésére ható állami beavatkozás, szabályozás.

f) A liberalizáció számos nem műszaki típusú szabályozása, jogintézménye keretében közvetett módon megjelenő műszaki típusú rendelkezések.

g) A szabványosítás.

h) A távközlés műszaki alapjaival, szabályozásával fennálló szoros összefüggésrendszere alapján a távközlési nyomvonalas (pl.: vezeték) és nyomvonal jellegű (pl.: rádiótelefon hálózatok) építményekkel kapcsolatos szabályozás rendszere.[88]

i) A távközlés egyes részterületeinek működésében, sajátos jellemzőiben és elhatárolási szempontrendszerében döntő jelentőséggel rendelkező műszaki, technológiai tényezők. A távközlés műszaki, technológiai rendszere ugyanis igen fontos alapját képezi az egységes távközlési liberalizáció egyes részterületekhez kötődő sajátosságainak.[89]

A következő pontban az ehelyütt elemzett közigazgatási intézmények és távközlési közszektorreform keretek alapját képező, illetve a távközlési liberalizációra jelentősen ható nemzetközi jogi, nemzetközi kereskedelmi és világgazdasági folyamatok struktúráját, főbb elemeit mutatjuk be.

2.2. A szolgáltatáskereskedelem nemzetközi liberalizációjának hírközlési vonatkozásai

A nemzetközi gazdasági rend és a világkereskedelmi folyamatok és a liberalizáció alapját – az árukereskedelem és a tőkeáramlás tekintetében – az ún. Bretton Woods-i[90] intézményrendszer és monetáris rend tette lehetővé. A gazdasági kapcsolatok szervezésében és fejlesztésében, illetve a piaci liberalizációs folyamatban szerepet játszó globális nemzetközi (alapvetően pénzügyi) szervezetek közül az 1945-ben létrehozott Nemzetközi Valuta Alap (International Monetary Fund, IMF) és a Nemzeti Újjáépítési és Fejlesztési Bank (International for Reconstruction and Development, IBRD) – azaz a Világbank (World Bank[91]) működését, tevékenységét kell elsősorban megemlíteni. E szervezetek tevékenysége, nemzetközi gazdasági rendszerben betöltött eredeti szerepe[92] és célja a Bretton Woods-i rendszer válságát követően, az 1970-es, 80-as évekre alapjaiban megváltozott, és funkciója, jelentősége a nemzetközi kereskedelem fejlesztésére, szélesítésére, illetve a kereskedelmi kapcsolatok erősítésére helyeződött át. A Világbank által finanszírozott szerkezet-átalakító programok, valamint az IMF hitelezési rendszere ösztönző hatást gyakorolt az egyes piacok liberalizációs folyamatainak megkezdésére, kibontakozására, illetve fontos befolyásoló és gazdaságszervező erővé vált a világ jelentős részén.

A pénzügyi szektorból kiinduló – stabil világkereskedelmi környezetet feltételező – liberalizáció és dereguláció mellett a nemzetközi kereskedelmi kapcsolatokat formáló egyezmények közül a legjelentősebbet, a szabad nemzetközi kereskedelem elveinek és szabályainak intézményesítésére, akadályainak lebontására hivatott és a diszkrimináció-mentes multilaterális szabadkereskedelmi kapcsolatok kibontakozását elindító nemzetközi kereskedelmi egyezményt, az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezményt[93] (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) kell megemlíteni.

Az egyezmény aláírását hosszas tárgyalások előzték meg, amelyhez az 1944. évi Bretton Woods-i tárgyalások eredménye kedvező feltételeket teremtett. A GATT Alapokmányát 1947-ben 23 ország írta alá, ám az eredetileg tervezett Nemzetközi Kereskedelmi Szervezetet (ITO) megalapító ún. Havannai Charta[94] sohasem lépett hatályba. Tehát a GATT közel 50 éven keresztül úgy funkcionált, mintha nemzetközi szervezet lett volna, de tényleges nemzetközi jogalanyisággal nem rendelkezett.

A GATT jogi státusát tekintve sokoldalú kereskedelmi egyezményként funkcionált, melynek különböző szervei csak ajánlásokat tehettek, de nem hozhattak a tagokra nézve kötelező határozatot. Szervezeti jellege abból adódott, hogy a nemzetközi kereskedelem liberalizálásában aktív szerepet vállalt, a szerződő felek vitás kérdéseit rendezte. A GATT legfontosabb célkitűzései az Alapokmány szerint a vámok és egyéb nemzetközi kereskedelmet korlátozó eszközök csökkentése; a diszkrimináló elbánásnak a nemzetközi kereskedelemből való kiküszöbölése; a nemzetközi kereskedelmi kapcsolatok, a piacra való bejutás kiszélesítése és a tagállamok nemzeti jövedelmének és az életszínvonalának az emelése. Az egyezmény tartalmazta a nemzetközi kereskedelemmel kapcsolatos célokat, feladatokat, elveket, magatartási szabályokat, így – a teljesség igénye nélkül – például a diszkriminációmentesség és a legnagyobb kedvezmény elvét.

Fontos kiemelni, hogy a GATT Alapokmányának kereskedelempolitikai rendszere nem vonatkozott a szolgáltatásokra, így a távközlési szolgáltatásokra sem.

A GATT legfontosabb időszakai az ún. roundok (fordulók) voltak, olyan tárgyalás-sorozatok, amelyek során a felek kölcsönös engedmények útján törekedtek a kereskedelem útjában álló akadályokat (leginkább a vámokat) csökkenteni. A nemzetközi kereskedelem legátfogóbb liberalizációs programját elindító Uruguay-i forduló (1986–1994) eredményeként olyan szerződési csomag jött létre, amely alapvetően átalakította a GATT addigi rendszerét. A világkereskedelmi tárgyalássorozatot lezáró, ezeket összegző (egységes csomagot képező) és a Kereskedelmi Világszervezetet (World Trade Organization, WTO) létrehozó egyezményt[95] a tárgyalásokon résztvevő 117 ország képviselői 1994-ben a GATT Marrakesh-i értekezletén írták alá.

A záróokmánynak teljes egészében része maradt a korszerűsített és új területekkel kiegészített GATT egyezmény, ugyanakkor a szervezet közös intézményi keretet nyújt a WTO tagok közötti kereskedelmi kapcsolatok folytatásához. Összességében elmondható, hogy a Kereskedelmi Világszervezet egyetlen intézményi „ernyő” alá vonja az árukereskedelmi, a szolgáltatáskereskedelmi és a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásaival foglalkozó megállapodásokat. Az egyezmény alapvető célja a szerződési csomag részét képező egyezmények és megállapodások végrehajtásának, működésének és céljainak előmozdítása, így elsősorban a nemzetközi szabadkereskedelem elősegítése, a szolgáltatáskereskedelem gátját képező akadályok lebontása, a kereskedelmi liberalizáció elősegítése, a nemzetközi gazdaságpolitika fejlődése érdekében együttműködési mechanizmus kialakítása az IMF és a Világbank intézményeivel, megfelelő keret biztosítása a nemzetközi kereskedelmi vitarendezéshez. Az Uruguay-i forduló jelentős eredményeket hozott a tagállamok közötti vitarendezési folyamatok szabályozásában, létrejött ugyanis a WTO egységes és minőségileg új elemeket is tartalmazó vitarendezési szabályrendszere és mechanizmusa, amely magában foglalja a felekre kötelező döntést hozó fellebbezési eljárás intézményét is. A WTO tagjai bármilyen a „WTO által kezelt sokoldalú megállapodással kapcsolatos vitájukat a Vitarendezési Testület (DSB) elé hozhatják döntés céljából”. A vitarendezés alapvető módja a konzultáció. Ha ez 60 napon belül nem vezet eredményre, bármelyik fél kérheti háromtagú vitarendezési panel létrehozását. A paneloknak általában 6 hónapon belül kell jelentéseiket elkészíteni, és a DSB elé terjeszteni. A DSB döntése ellen bármelyik fél a Fellebbezési Testülethez (Apellatte Body – 7 tagból ügyenként 3 tag jár el) fordulhat. A fellebbezési jog kizárólag a panel jelentésében foglalt jogi és jogértelmezési kérdésekre irányulhat. A döntést a feleknek 30 napon belül el kell fogadniuk, azonban ennek hiányában is kötelező érvényű.

2.2.1. A nemzetközi szolgáltatáskereskedelem kibontakozásában
szerepet játszó körülmények

A nemzetközi áruforgalom szabályozásához képest a szolgáltatások nemzetközi kereskedelmében lényegesen több korlátozás található. A korlátozások változatos formákat öltenek, és a szolgáltatási kapcsolat más-más alkotóelemeire vannak közvetlen vagy közvetett hatással.

A nemzetközi szolgáltatáskereskedelem kibontakozását hátráltató akadályok a korlátozást jelentő intézkedések jellemzői alapján megkülönböztethetőek.[96] Így léteznek mennyiségi és áralapú korlátozások (például az állami árszabályozó mechanizmusok), technikai, adminisztratív akadályok (különféle szabványok, előírások, engedélyezési eljárások), illetve elosztási és távközlési hálózatokhoz való hozzáférésre vonatkozó korlátozások.

Az 1990-es évek elejétől a nemzetközi szolgáltatáskereskedelem növekedési üteme azonban felgyorsult, és azóta rendre meghaladja az árukereskedelem bővülésének mértékét. Ez a jelenség gazdasági és technikai okokkal egyaránt összefüggésbe hozható.[97] Gazdasági szempontból az ipari termékekhez kötődő szolgáltatások jelentőségének folyamatos növekedése és a legfejlettebb országok belső piaci szolgáltatásliberalizációjának (távközlésben például megemlíthető az erős állam irányítás, szabályozás és a piaci korlátok leépítése) megindulása, illetve felgyorsulása egyaránt megemlíthető. Gazdasági szempontból kell értékelni a piaci alapú szolgáltatások nemzetközi kereskedelmével összefüggő szabályozási hiányt, illetve a nemzeti szabályozás eltéréseit, ugyanis mindez a világgazdasági piacon jelentős költségnövelő tényezővé vált.[98]

A technikai oldalon jelentkező hatások[99] talán még nyilvánvalóbbak: az 1990-es évek elejétől elterjedő új távközlési technológiáknak köszönhetően számos szakmai, pénzügyi, egészségügyi vagy oktatási szolgáltatás vált nemzetközileg „forgalomképessé”– például a telebank-szolgáltatás, az internetes távoktatás, a távgyógyítás vagy az elektronikus levelezés az utóbbi tíz-tizenöt év vívmányának tekinthető. A rendkívüli ütemben fejlődő technika – különösen a távközlés és az informatika – számos új szolgáltatási ágazat megjelenését tette lehetővé, amelyek az egyes országok, illetve a világgazdaság mechanizmusában is döntő hatással rendelkeztek. Mindezek mellett a fogyasztás szerkezete is megváltozott, az új típusú szolgáltatások iránti kereslet növekedésének hatása megjelent a foglalkoztatás szerkezetében[100] is, továbbá a nemzetgazdasági mutatókban is erőteljes átalakulás ment végbe. A távközlést is érintő technológiai újítások nemzetközivé szélesítették az infrastukturális szolgáltatások[101] versenyét. Ugyanakkor megemlítendő, hogy a szolgáltatások nemzetközi kereskedelmének szabályozása a fejlődő országok jelentős ellenállásába ütközött, ugyanis a szolgáltatás szabad kereskedelme általánosan ellentétes a fejlődő országok gazdasági érdekeivel, a szolgáltatáskereskedelem liberalizációjának elsődleges haszonélvezői a fejlett ipari országok, illetve a multinacionális szolgáltató vállalkozások.

A technikai fejlődés mellett a nemzetköziesedés egyik további fontos hatótényezőjeként említhető az állami monopóliumok „ellehetetlenülése”.[102] A szolgáltatási ágazatok közül több – köztük a távközlés is – sokáig jellemzően a monopolhelyzetet garantáló protekcionista gazdaságpolitikának megfelelően közintézmények vagy állami vállalatok kereteiben működött. A stabil gazdasági körülmények között megfelelően működő állami szolgáltatók azonban nem voltak képesek hatékonyan reagálni a technológiai kihívásokra és az ezek kapcsán felmerülő új társadalmi igényekre. A versenyt korlátozó szabályozás, illetve e szolgáltatások piacán általánosnak mondható monopóliumok állami fenntartása a hálózatos szolgáltató ágazatok többségében egyre inkább a gazdasági integráció, illetve a versenyképesség akadályát képezte. A gazdaságirányítás terén innovatív országok ezért mind jobban teret engedtek az alternatív szolgáltatók megjelenésének, ami fokozatosan elvezetett a nemzetközi piacnyitáshoz.

2.2.3. A szolgáltatáskereskedelem és a piaci közszolgáltatások
nemzetközi liberalizációjának főbb állomásai

1. A szolgáltatásokra vonatkozóan az első számottevő liberalizációs kezdeményezések az OECD-hez fűződnek: 1961-ben a szervezet elfogadta a tőkeáramlások és a „folyó láthatatlan tranzakciók” liberalizációjának irányelveit. 1992 végéig gyakorlatilag valamennyi tagállam eltörölte a tőkemozgásokra vonatkozó restrikciós intézkedéseket. A szolgáltatások terén ugyanakkor teljes liberalizációról még nem beszélhetünk, bár az OECD a korlátozások folyamatos csökkenését hangsúlyozza.

2. Az európai integráció vonatkozásában már az Európai Gazdasági Közösséget 1957-ben létrehozó Római Szerződés is célul tűzte ki a „négy szabadság”, köztük a szolgáltatások szabad áramlásának biztosítását. Ez utóbbi megvalósítása azonban nem volt zökkenőmentes, és a vámunió kialakításához képest csak jelentős késéssel kezdett körvonalazódni. A szolgáltatáskereskedelem liberalizációjának kérdése eleve más formában jelentkezett, mint az árukereskedelemé. Míg ez utóbbi szabadságát ugyanis elsősorban a vámok és mennyiségi korlátozások felszámolásával lehetett megvalósítani, addig az előbbi sajátos módon két másik „szabadsággal”, a tőke- és a munkaerő-áramlás akadálymentességével állt szoros összefüggésben.[103] Mivel azonban az Európai Közösségben a tőke- és munkaerőmozgás a vámunió létrejöttével párhuzamosan (1968-ra) lényegében liberalizálódott,[104] a szolgáltatások terén már viszonylag hamar az adminisztratív korlátozások vették át a főszerepet, több alágazat esetében hermetikusan elzárva a belső piacot a külföldi versenytől (ez elsősorban a telekommunikációs szolgáltatásokra[105] és a közlekedésre vonatkozott). Elmondhatjuk, hogy az egységes belső piac megvalósításáig markáns „liberalizációs deficit” mutatkozott a szolgáltatások területén.

A szolgáltatások liberalizációja területén az Európai Egységokmány kiemelt jelentőségű volt. Az okmány alapjául szolgáló Fehér Könyv (European Commission, 1985) 282 intézkedési javaslata közül mintegy ötven a szolgáltatásokra vonatkozott, nevezetesen az adminisztratív korlátozások felszámolását szorgalmazta a különböző alágazatokban. Az egységes piac létrehozására való törekvés szellemében került sor 1988 és 1993 között a legfontosabb szektorális liberalizációs intézkedések meghozatalára, amelyek lényegében megteremtették a szabad versenyt az addig leginkább zárt ágazatokban, azaz a banki és biztosítási szférában, a telekommunikáció és a közlekedés területén.

Tekintettel arra, hogy az I. fejezet 4. pontja részletesen foglalkozik a közszolgáltatások szabályozásának közösségi jogi fejlődésével, jogforrási keretével, valamint az európai hírközlés-politikai rendszerével, ezért a jelen pontban csupán általános áttekintés keretében kívánjuk vázolni a szolgáltatások liberalizációján belül a távközlési ágazat szabályozási keretének, eszközeinek, rendszerének főbb állomásait.

A piaci alapú közszolgáltatások, így a távközlés közösségi szintű szabályozására tett első konkrét kísérletek – a hetvenes évek első próbálkozásai után, amit a Davingon-féle kerekasztal-tárgyalások fémjeleztek[106] – a nyolcvanas évek elején kezdődtek.[107] A távközlés technológiai fejlődése, a természetes monopóliumból fakadó hátrányok, valamint a növekvő globalizálódás szükségessé tették a közösségi szabályozás megteremtését. A közösségi szabályozás megteremtését sürgette a hatékonyabb távközlési szabályozással rendelkező országokkal (például USA) szemben fokozatosan kialakuló versenyhátrány. A távközlés modernizálását, a versenyképesség fenntartását, növelését a távközlés nemzetközi piaccá válása miatt egységes szabályok alapján, közösségi szinten lehet hatékonyan megoldani.[108] A Bizottság a legfontosabb politikai célkitűzéseket három pontba foglalta: a monopolterület liberalizálása, a távközlés jogi kereteinek harmonizálása, továbbá a tisztességes és hatékony verseny biztosítása a Római Szerződés versenyszabályainak alkalmazása által.[109] Végső soron a liberalizáció célja a fogyasztói jólét növelése volt a szolgáltatások minőségének növelésén keresztül.

Amint korábban említettük, a távközlési piac verseny előtti megnyitásának és az egységes belső piac kialakításának a liberalizációs folyamat kezdetekor két alapvető akadálya volt: a nemzeti monopóliumok megléte, valamint a nemzeti távközlési szabályok különbözősége. Ennek megfelelően a közösségi szabályozás is két irányban indult el: egyrészt a piaci verseny megteremtéséhez le kellett bontani a monopolhelyzetet élvező állami vállalatok különleges és kizárólagos jogait, amelyet a Bizottság alapvetően az Európai Közösséget alapító Római Szerződés (a továbbiakban: EKSZ) 86. cikk[110] (3) bekezdése[111] alapján kibocsátott úgynevezett liberalizációs irányelvekkel ért el, másrészt pedig létre kellett hoznia egy egységes, minden tagállamban egyformán alkalmazható távközlési szabályozási rendszert, amelyet az EKSZ 95. cikke[112] alapján, a Bizottság kezdeményezésére a Tanács által kibocsátott úgynevezett harmonizációs irányelvek révén lehetett megvalósítani.[113] A szabályozásra jellemző egyfajta fokozatosság, tehát a liberalizáció általában kevésbé jelentős részterületeken indul, majd a liberalizáció kiterjedésével, a piaci tapasztalatok hasznosításával újabb és újabb szabályozási csomagok kerülnek elfogadásra, amelyek a liberalizáció kiterjesztése mellett általában kodifikációt is jelentenek az egyes részterületeken. (A liberalizációs és harmonizációs jogforrásokkal részletesebben az I. fejezet 4. pontjában foglalkozunk.)

A piaci közszolgáltatások vonatkozásában a közösségi politika irányváltásának és a közszolgáltatások jelentősége átértékelődésének első jelentős manifesztuma az 1980-as években kibocsátott ún. Transzparencia irányelv,[114] amelynek hatálya – az 1980-as évek közepén elfogadott módosítását követően – kiterjedt a piaci alapú közszolgáltatások jelentős részére, így a távközlési szektorra is. Az irányelv egyértelműen rögzítette a közszolgáltatási ágazatok kiemelt szerepét a tagállamok gazdaságában, továbbá hangsúlyozta, hogy az ágazatok versenyhelyzetének alakulására, valamint a szorosabb gazdasági integráció irányába haladó szerepükre tekintettel indokolt ezen közszolgáltatások és a tagállamok közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságának biztosítása.

A liberalizáció egyik aspektusa a verseny kiterjesztése a hálózatos iparágakra, amelyekben Európa-szerte hagyományosan állami hatóságként működő vagy állami tulajdonban álló és közhatalmi feladatokat is ellátó monopóliumok működtek. A közüzemi szolgáltatások liberalizációja mint politikai célkitűzés gyökere lényegében azonos a „versenyjogi” szabályozás gyökerével: a verseny, a szabadabb piac megteremtése e szektorok európai piacainak kialakítását és végső fokon a fogyasztók, a szolgáltatásokat igénybevevők magasabb szintű kiszolgálását célozza. E monopóliumok fokozatosan jogi szabályozás alá, a hatósági feladatok pedig elkülönült hatóságokhoz kerültek, az új piacra lépők piacra lépését jogi és ezen belül versenyjogi eszközökkel is segítették. A közszolgáltatások piacán tehát, csakúgy, mint más szektorokban a piaci nyitás miatti kényszerűségből is megfelelően kell alkalmazni a releváns versenyszabályokat.[115]
Az EK Szerződés 86. cikke kimondja,[116] hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások[117] működtetésével megbízott vállalkozások az EKSZ szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá tartoznak. Az EKSZ 86. cikk a Közösségi versenypolitika és azon belül a vállalati versenyjog sajátos szabályozási kerete, amely a távközlési ágazat tekintetében is – ugyan sajátosan – érvényesül, alkalmazandó, illetve ebből következően a Közösségi versenypolitika, azaz a távközlési piac a közösségi versenyjognak „alávetett” ágazatnak minősül. Az EKSZ 86. cikk képezi tehát legáltalánosabb alapját a távközlési – Bizottság által kibocsátott – liberalizációs irányelveknek, így közvetve a Közösségi távközlési liberalizáció folyamatának.[118]

Kiemelt jelentőségű, hogy az európai közösségi jog tulajdonviszonnyal összefüggő semlegessége[119] alapján a Bizottság nem tehette/teheti kérdésessé, hogy az ún. „általános érdekű szolgáltatások” és az „általános gazdasági érdekű szolgáltatások” biztosításáért felelős vállalkozások köz- vagy magántulajdonosi szerkezetben működnek. Ennélfogva a Bizottság nem követelhette a közvállalkozások (így a távközlési állami vállalatok) tagállami szintű privatizációját sem. Mindezek alapján az Európai Közösség távközlési liberalizációjának folyamata, szabályozási rendszere, illetve a liberalizáció mentén fokozatosan kialakuló európai közösségi távközlési politika sem foglalta magában a távközlési szektor és a távközlési szolgáltatók privatizációs struktúráját.[120] Vagyis a távközlés sajátosságai alapján a liberalizációs folyamatot szükségszerűen kiegészítő távközléssel összefüggő privatizációs folyamat teljes egészében tagállami hatáskörben maradt és napjainkban is a tagállamok hatáskörét, mérlegelését képezi. Ebből adódik, hogy számos tagállamban ugyan folyamatosan csökkenő és korlátozott mértékben, de még jelenleg is fennáll az állami tulajdon bizonyos (általában inkumbens) távközlési szolgáltatók tulajdonosi szerkezetében.[121]

3. Az OECD és az Európai Unió intézkedései mellett világszerte számos bilaterális és multilaterális együttműködési, kereskedelmi és beruházási egyezmény szolgáltatásokra vonatkozó fejezetei foglalkoznak a liberalizáció kérdésével. A többoldalú egyezmények, illetve szervezetek közt fontos példaként említhetők az 1960-ban alapított EFTA (Európai Szabadkereskedelmi Övezet) vagy az 1992-es eredetű NAFTA (Észak-Amerikai Szabadkereskedelmi Övezet).

2.2.4. A GATS létrejötte, céljai és fő tartalmi elemei

A GATT keretében zajló multilaterális kereskedelmi tárgyalások Uruguay-i fordulója (1986–1994) a nemzetközi szolgáltatáskereskedelem liberalizációja terén is áttörést hozott: megszületett az Általános Egyezmény a Szolgáltatások Kereskedelméről (General Agreement on Trade in Services, GATS), az első globális nemzetközi szerződés, amely kifejezetten a szolgáltatások internacionalizálódásának feltételeit hivatott javítani, és amelynek keretében létrejött a távközlési szolgáltatások nemzetközi kereskedelmének liberalizációját tartalmazó átfogó megállapodás. Ugyanakkor a GATS kapcsán maga a WTO is felhívja a figyelmet, hogy az egyezményt az e téren kifejtett nemzetközi szabályozó tevékenység kezdeti lépésének kell tekinteni, intézkedéseit az első évek tapasztalatai és a tagországok újabb igényei alapján rendszeres konzultációkon szükséges értékelni, illetve továbbfejleszteni.

A GATS egy keretegyezményből és az azt kiegészítő ún. engedményes listákból, valamint az egyes szolgáltatási szektorokra vonatkozó speciális szabályokat tartalmazó mellékletekből (pl. pénzügyi és távközlési szolgáltatások) áll. A GATS keretegyezményének szövegét megvizsgálva láthatjuk, hogy alapvetően kétféle kötelezettségvállalást tartalmaz: egyaránt tartalmaz általánosan, minden tagállam tekintetében kötelező érvényű előírásokat (legnagyobb kedvezmény elve, átláthatóság), illetve az egyes tagállamok által tett egyedi vállalásokat (például a piacra jutás, a nemzeti elbánás körében). Fontos jelentőséget[122] tulajdoníthatunk annak, hogy a GATS a peremfeltételek, célok általános rögzítésével a szolgáltatáskereskedelem keretrendszerét hozza létre, az egyes tagállamok az engedményes listákban egyedi mérlegelést követően határozhatják meg a konkrét kötelezettségeket, illetve a korlátozások mértékét, tartalmát. Ugyancsak kiemelendő, hogy a keretegyezmény nem határoz meg konkrét liberalizációs kötelezettséget, a tagállamok mérlegelési szabadsággal rendelkeznek az egyes szolgáltatási területekkel összefüggő piacnyitással kapcsolatosan. Mindebből következően a GATS hatálya általános keretjelleggel kiterjeszthetővé vált a piaci alapú közszolgáltatásokra.

A GATS legfőbb célkitűzése a „szolgáltatás kereskedelmi elvek és szabályok multilateriális kereteinek létrehozatala” annak érdekében, hogy a „szolgáltatások kereskedelmének egyre magasabb szintű liberalizálása mielőbb megvalósuljon olyan multilaterális körtárgyalásokon keresztül, amelyek célja minden résztvevő fél érdekeinek előmozdítása (…) a nemzeti gazdaságpolitikai célok kellő tiszteletben tartása mellett.”[123] A keretegyezmény preambuluma hangsúlyos célként rögzíti az iparilag fejlődő országok részvételének előmozdítását a szolgáltatáskereskedelemben, illetve a szolgáltatási export növelését, „elismervén a tagállamok jogait a szabályozásra, illetve új szabályok bevezetésére saját területükön a szolgáltatásnyújtásra vonatkozóan a nemzeti gazdaságpolitikai célok szolgálatában”.

A GATS által meghatározott rendelkezések kiterjednek minden olyan intézkedésre, szabályozásra, eljárásra, döntésre vagy más adminisztratív lépésre, amelyet a központi, a regionális, vagy a helyi hatóságok, illetve az általuk delegált jogosítványok alapján működő nem kormányzati testületek hoztak. A nemzetközi áruforgalommal ellentétben, amelynek csupán egy megjelenési formája létezik (a termékek átlépése a nemzeti határokon), a szolgáltatások nemzetközi forgalma több konkrét formában is jelentkezhet. A GATS négy nemzetközi szolgáltatási[124] (szolgáltatásnyújtási, illetve kereskedelmi) módozatot definiál:

− Határon átnyúló kereskedelem: a hagyományos árukereskedelem legközelebbi analógiája – csak maga a szolgáltatás keresztezi a nemzeti határokat, a szolgáltató bárminemű helyi jelenléte nélkül, vagyis egy tagországból a másik tagországa áramló szolgáltatások.

− Külföldi fogyasztás: ez az eset áll fenn, amikor a fogyasztó az állandó tartózkodási helyéül szolgáló országon kívül vesz igénybe szolgáltatásokat; a GATS értelmében nemcsak a külföldön tartózkodó fogyasztó részére nyújtott, hanem annak vagyontárgyát érintő szolgáltatások is ide tartoznak.

− Kereskedelmi jelenlét: ebbe a kategóriába tartozik minden olyan szolgáltatás, amelyet külföldi illetőségű cégek nyújtanak egy adott országban, függetlenül a jelenlét konkrét formájától (tehát leányvállalatok, képviseletek, vegyes vállalatok, franchising-rendszerben működő vállalkozások egyaránt szóba jöhetnek).

− Természetes személyek jelenléte: az ideiglenesen külföldön szolgáltatói munkát vállaló személyek tevékenységei sorolhatók ide, akár egyéni vállalkozóként, akár alkalmazottként folytatják azokat. Mint látható, „valódi” szolgáltatásáramlás csak az első módozatnál fordul elő, ugyanis a többi esetben a határokat nem maga a szolgáltatás, hanem annak fogyasztója, a szolgáltató vállalkozásba befektetendő tőkejavak vagy a szolgáltató személy lépik át.

Fontos megjegyezni, hogy a kereskedelmi és a természetes személyek jelenlétével kapcsolatos szabályozások túlmutatnak a hagyományos kereskedelempolitikán, tekintettel arra, hogy olyan kérdéseket érintenek, mint például a külföldi vállalkozások működési feltételeinek (azaz végső soron a közvetlen külföldi befektetések körülményeinek) szabályozása vagy a külföldi magánszemélyek munkavállalási (illetve vállalkozási) lehetőségei.

A nemzetközi szolgáltatáskereskedelem legfőbb szabályává a GATS a legnagyobb kedvezmény elvét[125] teszi. Ez a GATT-ból átvett elv igyekszik kiterjeszteni az árukereskedelem terén elért liberalizációs sikereket a szolgáltatási szektorra is, mégpedig általános alapokon, azaz a teljes és differenciálatlan piacnyitás felől közelítve. A szolgáltatási szektor liberalizációja azonban a GATS-egyezmény aláírásakor igen eltérő fázisban volt még a fejlett országokban is, ezért a keretegyezmény megengedi, hogy a tagországok – bizonyos feltételek mellett – kivonhatják egyes szektoraikat a legnagyobb kedvezmény elvének alkalmazása alól. A mentességeket ötévente felülvizsgálják, és azok főszabályként nem tarthatók fenn tíz évnél hosszabb ideig.

A liberalizáció másik fontos alapelve az átláthatóság. Ez az elv lehetővé teszi a tagországok és gazdasági szereplőik számára a szolgáltatáskereskedelemre vonatkozó
jogszabályok, illetve valamennyi rendelkezés és azok változásainak megismerhetőségét.

Az általános (kötelező) elveken túl a GATS meghatározza a tagországok szolgáltatási piacaira való kölcsönös bejutás konkrét feltételeit, a piacra jutás és a nemzeti elbánás szabályozásán keresztül. Mindkét területen a tagok ún. engedményes listája a mérvadó, amely azok konkrét kötelezettségvállalásait[126] tartalmazza az egyes szolgáltatási ágazatok tekintetében. A piacra jutás elve a szolgáltatáskereskedelem mind a négy módozatára vonatkozik, és tiltja a GATS által el nem ismert piaci akadályok alkalmazását, egyenlő feltételeket biztosít minden szolgáltató és szolgáltatás számára a piaci megjelenés tekintetében. A GATS ugyanakkor lehetővé teszi a tagországok számára, hogy bizonyos korlátozó intézkedéseket alkalmazzanak, amelyeket azonban fel kell tüntetniük engedményes listáikban, és amelyeknek meg kell felelniük a GATS által elfogadhatóként definiált típusok valamelyikének.

A hálózati infrastruktúra alapján működő szolgáltatások sajátosságai alapján azonban az eltérő szabályozási rend komoly hátrányokat okoz a szolgáltatások egységes, szabványosított és világszintű fejlődésében.

A nemzeti elbánás elve alapján a tagállam a saját szolgáltatásaival vagy szolgáltatóival legalább azonos elbánásban köteles részesíteni egy másik tagállam hasonló szolgáltatását, illetve szolgáltatóit. Az áruk kereskedelméhez képest ez az elv tágabban érvényesül, ugyanis nemcsak a szolgáltatásokra, hanem a szolgáltatást nyújtó szervezetekre és magánszemélyekre is vonatkozik. A GATS kimondja, hogy a nemzeti elbánás elve teljesíthető a külföldiek és hazaiak formálisan azonos és formálisan eltérő kezelésével egyaránt. E megfogalmazás mögött az a felismerés rejlik, hogy a de jure azonos elbánás de facto hátrányos helyzetbe is hozhatja a külföldi szolgáltatót, tekintettel a szolgáltatásokat az áruknál sokkal inkább átható, a környezeti tényezőkre fokozottan érzékeny humán elemekre. Ezért az egyenlő nemzeti elbánás elve – legalábbis elméleti szinten – leginkább a kiegyenlített versenyfeltételek biztosításában kell, hogy jelentkezzen, ami éppenséggel a külföldieknek nyújtott de jure kedvezményekben is megvalósulhat.

A szolgáltatáskereskedelmet érintő intézkedések vonatkozásában a tagállamok egyedi mérlegelés alapján további kötelezettségeket (például szabványokkal, engedélyezésekkel kapcsolatban) is vállalhatnak az engedményesi listában. A legnagyobb kedvezmény elve, a nemzeti elbánás, piacra jutás, illetve közvetetten az átláthatóság elve is, tartalmukat és céljukat tekintve a tagállamok közötti kapcsolatokban fokozatosan elindítják, előmozdíják a liberalizációt, azt követően pedig jelentősen szélesítik a már elért piacnyitási eredmények szintjét.

A nemzetközi szolgáltatáskereskedelmet befolyásolják a belföldi szabályozás kérdései is. A GATS elismeri a tagállamok jogát belföldi illetőségű szolgáltatásaik szabályozása terén. A liberalizáció tehát a GATS értelmezésében nem azonos a deregulációval, a szabályozottság szükségességét az egyezmény nem vonja kétségbe, ugyanakkor arra törekszik, hogy ennek során kiiktassa a diszkriminációt, valamint szorgalmazza a szabályozórendszer minél nagyobb fokú átláthatóságát, illetve azokban az ágazatokban, ahol az engedményes lista alapján konkrét kötelezettségek vállalására került sor, minden tagállam köteles biztosítani, hogy a szolgáltatások kereskedelmét érintően alkalmazásra kerülő intézkedések ügykezelése, eljárása méltányos, tárgyszerű és elfogulatlan legyen.

A belföldi szabályozás körében minden tagállam köteles továbbá fenntartani, vagy a lehető legrövidebb időn belül létrehozni olyan tárgyilagos bírósági, vagy közigazgatási fórumot, eljárást, amely rendelkezik a szolgáltatások kereskedelmét érintő adminisztratív döntésekkel összefüggő jogalkalmazásra vonatkozó hatáskörrel. A tagállam a jogalkalmazási eljárás és döntések tekintetében köteles megfelelő jogorvoslatot, illetve a jogorvoslat elbírálására független szervezeti-intézményi fórumrendszert biztosítani.

A nemzetközi szolgáltatáskereskedelem liberalizációja szempontjából kulcsfontosságú, fent ismertetett elvek, követelmények, elvárások mellett a GATS több kiegészítő intézkedést irányoz elő, például a gazdasági integrációs megállapodásokban való részvétel lehetőségét, a nemzetközi szolgáltatáskereskedelemben az iparilag fejlődő országok növekvő részvételének biztosítását, a kötelezettségekkel összhangban nem álló monopóliumok kialakulásának vagy fenntartásának tilalmát, vagy a szabad versenyt korlátozó üzleti gyakorlatok felszámolásának kötelezettségét.

A GATS megalkotta saját szolgáltatás osztályozási rendszerét, amely elvileg a szektor egészét lefedi. A rendszer tizenegy fő ágazatot, s ezeken belül számos alágazatot különböztet meg. Az egyes szolgáltatási ágazatokra vonatkozó liberalizációs kötelezettségvállalásokat (illetve átmeneti korlátozó intézkedéseket) a tagországok engedményes listái tartalmazzák, amelyekből eredetileg 95-öt csatoltak a GATS cikkelyeihez (így a listák az egyezmény szerves részét képezik). A szolgáltatáskereskedelem körében eltérő szempontok alapján azonban egyes szolgáltatási ágazatok kivételt jelentenek a GATS keretében, így a tartalmi sajátosságai alapján a kivételek közé tartoznak a pénzügyi és a távközlési szolgáltatások is. Fontos azonban kiemelni, hogy mind a pénzügyi, mind a távközlési szolgáltatások területén jelentős eredményeket hoztak az Uruguay-i fordulót követő tárgyalások.

Az engedményes listákban rögzített kötelezettségvállalások két dimenzióban értékelhetők: szélességben, azaz a lefedett szolgáltatási ágazatok számának tekintetében, és mélységben, vagyis a vállalt liberalizációs fokozat vonatkozásában.[127] Ez utóbbi meghatározására a GATS alapvetően négy kötelezettségvállalás-típust használ:

− a korlátozásmentességet, vagyis mindennemű korlátozás eltörlését a külföldi szolgáltatókkal szemben;

− a korlátozást, vagyis bizonyos feltételek előírását a külföldi szolgáltatók belföldi gazdasági szereplőket érintő tevékenységére vonatkozóan;

− az el nem kötelezettséget, azaz a tagállam nem tesz liberalizációs kötelezettségvállalásokat; ez nem feltétlenül jelenti, hogy a külföldi szolgáltatókat nem engedi be a piacára, csupán nem garantálja számukra, hogy az adott állapotot fenntartja (vagyis a de facto liberalizációt akár jogszerűen is csökkentheti);

− az el nem kötelezettséget technikai megvalósíthatóság híján, azaz a tagállam nem tesz (liberalizációs vagy korlátozó) kötelezettségvállalásokat, ugyanis azok nem értelmezhetők vagy nem lehetségesek az adott szolgáltatás természetéből kifolyólag (például a szolgáltatások legnagyobb részénél nem értelmezhető a határon átnyúló kereskedelem fogalma, mert a fogyasztó távollétében nem valósítható meg maga a szolgáltatás).

A GATS elveit és szabályait rögzítő cikkelyeken és a tagállamok által benyújtott nemzeti engedményes listákon túl a keretegyezmény szerves részét képezik annak mellékletei is, amelyek további intézkedéseket határoznak meg néhány kiemelt ágazat, köztük a távközlési szolgáltatások vonatkozásában. A GATS aláírása óta eltelt időszakban lefolytatott multilaterális ágazati tárgyalásokhoz a mellékletek szolgáltak alapul.

2.2.5. A GATS alapvető távközlésről szóló melléklete

A távközlési szolgáltatás piaci alapú közszolgáltatás jellege és egyéb gazdasági, társadalmi, stratégiai sajátosságai miatt tartalmi alapon kivételt jelent a GATS általános rendelkezései alól. Az Uruguay-i forduló tárgyalásain kevés teret szenteltek e szolgáltatási ágazatnak, mivel egyrészt a kérdés túl összetett volt ahhoz, hogy egy széles ágazati lefedettségű tárgyalássorozatba beilleszthető legyen, másrészt az elkövetkező években olyan változások voltak várhatóak, amelyek nagymértékben megkönnyíthették az előrelépést (mindenekelőtt az EU belső piaci liberalizációjának kiteljesedéséről volt szó). Az alapvető távközlési szolgáltatásokra vonatkozó kiterjesztett tárgyalások 1997 februárjáig tartottak és jelentős eredményeket hoztak: az alapvető távközlési hálózatok és szolgáltatások tekintetében 1997-ben 69 ország elfogadta a távközlés nemzetközi kereskedelmét keretekbe foglaló – piaci versenyre és liberalizációra épülő – egyezményt,[128] amely mellékletként a GATS[129] szerves részét képezi.

A melléklet preambuluma hangsúlyosan utal a távközlési szolgáltatási ágazat egyedi jellegére, önálló ágazati szerepére és más gazdasági tevékenységet folytató szektorok támogató eszközként betöltött kettős szerepére. A távközlési megállapodás – hasonlóan a GATS keretegyezményéhez – csak az egyes tagállamok engedményes (vállalási) listájával, illetve a GATS szabályozási keretrendszerével együttesen értelmezhető. Mindez azt jelenti, hogy a melléklet csak az egyes tagállamok engedményes listájában meghatározott távközlési szolgáltatások körében érvényesül. Kiemelendő továbbá, hogy a távközlési megállapodás a tagállamok azon intézkedésére (törvény, szabályozás, eljárás, döntés, adminisztratív lépés vagy bármilyen más formában) terjed csak ki, amely érinti a nyilvános távközlés közvetítő hálózataihoz[130] és szolgáltatásaihoz való hozzáférést, illetve használatukat. A melléklet hatálya azonban nem terjed ki a rádió- és televízióműsorok kábeles vagy műsorszórás útján történő terjesztésére.

A GATS keretegyezményének rugalmas struktúrájához, rendszeréhez hasonlóan a távközlési melléklet is alapvetően a liberalizációs, piacnyitási folyamatot megalapozó megállapodásnak tekinthető, amely az alapvető jogintézmények meghatározásán túl a távközlési szolgáltatások kereskedelmével összefüggő vállalások részletes meghatározását a tagállamok egyedi mérlelési körébe utalja. Kiemelendő, hogy a melléklet semleges a távközlési közszolgáltatási tartalmát és az állami tulajdon struktúráit illetően. Ezzel összefüggésben a melléklet az egyetemes szolgáltatás mechanizmusát, tárgykörét, szabályozását sem foglalja magában. Az egyetemes szolgáltatás és a távközlési közszolgáltatási rendszer vonatkozásában a GATS általános elvei irányadók, különösen az átláthatóság, a kizárólagos szolgáltatókra vonatkozó követelmények, illetve a tagállam vállalásai alapján a nemzeti elbánás elve.[131]

Alapvető jogintézményként, elvként deklarálja a melléklet a távközlési szolgáltatások liberalizációs folyamatában az átláthatóság elvét, amely alapján valamennyi tagállam köteles a hálózathoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférést, illetve a használatukat érintő releváns információkat a nyilvánosság számára elérhetővé tenni, ideértve a díjszabásokat és a szolgáltatások más feltételeit is, a hálózathoz, illetve a szolgáltatásokhoz való műszaki kapcsolódás specifikációját. Az átláthatóság körében köteles továbbá a tagállam tájékoztatást biztosítani a felhasználói állomás, illetve más berendezések csatlakoztatására vonatkozó feltételekről, a bejelentési, nyilvántartási, illetve engedélyezési követelményekről, előírásokról, amennyiben vannak ilyenek.

Ugyancsak alapelvi szinten, a liberalizációs folyamatot megalapozó követelményként rögzíti a távközlési melléklet a hálózati együttműködési kötelezettséget, különös tekintettel az összekapcsolási és a hozzáférési kötelezettségek rendszerére.

A hozzáférési kötelezettség általános szabálya alapján valamennyi tagállam az engedményes listában szereplő szolgáltatások körében ésszerű és diszkriminációmentes feltételekkel biztosítja a nyilvános távközlési közvetítő hálózat, és szolgáltatások tekintetében más tagállam bármely szolgáltatója számára a hozzáférési és használati lehetőséget. A melléklet az általános szabályt jelentő hálózati együttműködés érvényesülésének garanciáját jelentő további kötelezettségeket is tartalmaz, így többek között előírja, hogy a hozzáférés keretében a tagállam biztosítja a felhasználói állomás vagy más olyan berendezés megvásárlását, amely csatlakozik a hálózathoz, és amely szükséges a szolgáltatás biztosításához, továbbá lehetővé teszi a szolgáltató által választott működési protokoll használatát. Fontos garanciális feltételként tartalmazza továbbá a távközlési melléklet, hogy a formális hozzáférési lehetőség mellett a tagállam nem alkalmazhat, illetve nem írhat elő semmilyen feltételt, amely megnehezítheti a hálózatokhoz, illetve szolgáltatásokhoz való hozzáférést. A melléklet a távközlési szolgáltatások sajátosságai alapján meghatározza a hálózati hozzáférési, illetve együttműködési kötelezettség alóli kivételeket, illetve a konkrétan felsorolt kivételek körében alkalmazható intézkedések tartalmát és feltételeit is.[132] E körben külön is fontos megemlíteni, hogy a távközlési melléklet lehetővé teszi, hogy az iparilag fejlődő tagállam az engedményes listában külön feltételeket határozzon meg a hálózatokhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférésre, illetve ezek használatára vonatkozóan, ezáltal erősítve a hazai távközlési infrastruktúrát, valamint bővítve részvételét a távközlési szolgáltatások nemzetközi kereskedelmében.

A távközlési melléklet szintén alapelvi jelentőséggel rögzíti a műszaki együttműködés körében a nemzetközi szabványok hangsúlyos szerepét a távközlési hálózatok és szolgáltatások globális együttműködési képességének, átjárhatóságának és platformsemlegességének biztosításában.[133] Mindezekkel összefüggésben a melléklet támogatja és ösztönzi a tagállamokat, hogy a lehető legnagyobb mértékben vegyenek részt a nemzetközi – különös tekintettel a Nemzetközi Távközlési Unio (ITU) és a Nemzetközi Szabványügyi Szervezet – és regionális szervezetek fejlesztési programjaiban, ösztönzi és sürgeti továbbá az együttműködést a távközlés területén nemzetközi, regionális és szubregionális szinten.

2.2.6. A GATS és az Európai Közösségi hírközlés-poiltikájának viszonya

Az Európai Közösségeket az alapító tagállamok relatíve szűk, meghatározott körben történő együttműködés céljából hozták létre, és bár az azóta eltelt évtizedekben számos új politika csatlakozott az eredetiekhez, a Közösségnek továbbra sincsen általános felhatalmazása a cselekvésre. Ez azt jelenti, hogy az alapító szerződésekben meghatározott célok megvalósítására, az ott leírt tevékenységekre van hatásköre a Közösségeknek, ezt az elvet nevezzük a „ráruházott hatáskörök elvének”. Ennek az elvnek megfelelően a Közösség nem rendelkezik azzal a lehetőséggel, hogy saját maga számára új hatásköröket teremtsen. Az alapító szerződések ugyanakkor nem tartalmaznak egyetlen összefoglaló és taxatív listát a közösségi szintre átruházott vagy a tagállamoknál maradó hatáskörökről, hanem az egyes politikákról szóló részek rendelkeznek a Közösségek vagy az Unió által szabályozható hatáskörökről. (Mivel ezek a cikkek a szerződések módosításai során rendkívül összetett, bonyolult rendszer alkottak, a Közösségek/Unió és a tagállamok közti hatáskörmegosztás rendezésére, összefoglalására a Lisszaboni Szerződés tesz kísérletet (lásd később).

Az integráció mélyülésével a nemzetközi megállapodások, mint a Közösség jogi eszközeinek jelentősége egyre inkább megnövekedett; ma már a Közösség nem csupán a külkereskedelmei kapcsolatokat, hanem az együttműködés egyéb területeit is nemzetközi szerződések keretében szabályozza. Mindemellett a kereskedelmi megállapodások sem csupán a hagyományos árukereskedelem szabályozására terjednek ki, hanem azon túlmenően egyéb területekre (így különösen a szolgáltatások kereskedelmére és a szellemi tulajdonjogok védelmére) is.

A Közösség nemzetközi színtéren kivívott jelentős szerepe miatt a tagállamai számára is kulcsfontosságú annak a kérdésnek a tisztázása, hogy a nemzetközi együttműködés mely területein léphetnek szerződéses kapcsolatba a nemzetközi jog egyéb alanyaival önállóan, saját hatáskörükben és mely területek azok, ahol a Közösség, mint önálló jogi személy köt nemzetközi megállapodásokat. A Közösség és a tagállamok közötti – a közösségi jogalkotás által egyértelműen nem rendezett – vertikális hatáskörmegosztás vizsgálata elengedhetetlenül szükséges annak megértéséhez, hogy pontosan milyen nemzetközi jogi kötelezettségek terhelik a Közösséget és a tagállamokat egymással szemben, illetőleg milyen formában, milyen jellegű nemzetközi jogi kötelezettségeket vállalhatnak egyéb nemzetközi jogalanyok irányában.[134] A nemzetközi szerződésekkel szabályozott területek bővülése azt eredményezi, hogy egyre több területen merül fel a nemzetközi szerződéskötési hatáskörök vertikális megosztásának a kérdése. Így a legutóbbi években több olyan, nagy jelentőségű ügy került az Európai Bíróság elé, amelyekben a Bíróságnak abban a kérdésben kellett, valamint kell a jövőben döntenie, hogy egy nemzetközi megállapodás megkötése a Közösség vagy a tagállamok hatáskörébe, illetve megosztott hatáskörbe tartozik-e. Ahogyan minden szupranacionális szervezet vonatkozásában, így az Európai Közösség esetében is annak alapító szerződése tekinthető a hatáskörök megosztásának szabályait konstituáló elsődleges jogforrásnak. A Szerződés egyes, konkrét jogalkotási felhatalmazást adó rendelkezéseiből azonban sok esetben nem tűnik ki egyértelműen, hogy az alapítók pontosan milyen terjedelmű hatáskört kívántak biztosítani a Közösség számára bizonyos területeken, és a Szerződés hatáskörmegosztására vonatkozó általános elvei is igen tágan értelmezhetőek. A Közösség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást jellemző bizonytalanság fokozottan megmutatkozik a külső hatáskörök terén.[135] Éppen ezért az Európai Bíróságokra hárult az a feladat, hogy a Szerződés szövegét értelmezve meghatározza a külső hatáskörök megosztására vonatkozó pontos szabályokat.

A tagállamok felségjogának eredeti és korlátlan voltával ellentétben a Közösség hatásköreit tehát a származékos és a korlátozott jelzők jellemezték a Lisszaboni Szerződés előtt. Az Unió/Közösségek és a tagállamok közti hatáskörmegosztás többféleképpen történhet. Léteznek kizárólagos hatáskörök, melyekben a tagállamok az adott területen lemondtak a hatáskörük gyakorlásáról és ezt átengedték a Közösségnek. Nem kizárólagos hatáskörök esetén többfajta helyzet állhat elő: beszélhetünk párhuzamos hatáskörökről (a tagállami szabályozás nem lehet ellentétes a közösségi joggal) és versengő hatáskörökről (a tagállamok mindaddig szabályozhatják a területet, amíg a Közösség nem teszi ezt meg). A nem kizárólagos hatáskörök esetében fontos elv a szubszidiaritás figyelembevétele. Azokban az esetekben, amikor a Közösség nincs felhatalmazva cselekvésre, a tagállamok jogosultak a jogalkotási és a végrehajtási szabályozásra is.

A közös kereskedelempolitika keretei között a Közösség kereskedelmi megállapodásokat köthet más országokkal vagy kereskedelmi csoportosulásokkal, erre a felhatalmazó rendelkezést az EKSZ 133. cikke adja meg. A Bírósági jogértelmezés alapján a Közösség szerződéskötése azonban nemcsak kifejezett rendelkezéseken alapulhat, az ún. ERTA-ügyben megállapította a Bíróság, hogy amennyiben a Közösség egy kérdés szabályozására belső kompetenciával rendelkezik, akkor arra is jogosult, hogy e tárgyban nemzetközi szerződést kössön. Ezt az elvet párhuzamossági elvnek is nevezik:
a belső kompetenciához társul, azzal szükségszerűen együtt jár a külső kompetencia.[136] A Bíróság döntése mögött tulajdonképpen a közösségi jog elsőbbségének szabálya húzódik meg: külső közösségi hatáskör hiányában fennáll a veszély, hogy a tagállamok a közösségi joggal össze nem egyeztethető nemzetközi kötelezettségeket vállalnak. A szakirodalom ezt a Bíróság által kidolgozott jogelvet nevezi a beleértett (bennefoglalt) külső hatáskör elvének.

A Közösség létrehozása idején a közös kereskedelempolitika számára a GATT – melynek valamennyi tagállam tagja volt – előírásai voltak irányadóak. Az alapító szerződés által körülírt és a gyakorlat által formált közös kereskedelempolitika fogalma tehát teljes egészében átfogta a GATT 1947-ben hatályos változatához kötődő viszonyokat, így magának a Közösségnek volt lehetősége, hogy e területeken a kizárólagos hatáskörét gyakorolva eljárjon a tagállamok helyett. A GATT utószervezetének tekinthető WTO alapító szerződése – ellentétben a korábbi GATT szerződéssel – már nem csak az áruk, hanem szolgáltatások kereskedelmének, illetve a szellemi tulajdonjogok védelmének szabályozására is kiterjed. E folyamat logikus következményeként merült fel az a kérdés, hogy az új, a kereskedelemi szabályozás jóval szélesebb tárgykörét magába foglaló WTO-egyezmény megkötésére rendelkezik-e a Közösség hatáskörrel.[137] A jogirodalomban különböző vélemények alakultak ki arra vonatkozóan, hogy a Közösség kereskedelempolitikájának hatóköre kiterjed-e a szolgáltatások kereskedelmének szabályozására, illetve a szellemi tulajdonjogokkal kapcsolatos kereskedelmet érintő szabályok megállapítására. A fent vázolt, a Közösség kereskedelempolitikájának terjedelmére vonatkozó véleménykülönbségek ellenére a WTO megkötésére vonatkozó tárgyalások nyugodt mederben folytak, mivel a Tanács és a tagállamok megegyezésének eredményeképpen a szerződés egyedüli tárgyaló fele – a Közösség és a tagállamok nevében – a Tanács és a tagállamok képviselői szigorú ellenőrzése alatt résztvevő Bizottság volt. Amikor az egyezmény aláírására és megkötésére került sor, akkor kérte ki a Bizottság a Bíróság 1/94. véleményét[138] a közösségi hatáskörre vonatkozóan.

Az 1/94. véleményben arról kellett döntenie a Bíróságnak, hogy a GATS és a TRIPS egyezmények megkötése a Közösség kizárólagos, vagy a Közösség és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik-e. A Bíróság a véleményében[139] azt állapította meg, hogy mind a GATS, mind pedig a TRIPS megállapodás megkötése a Közösség és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik, miután a szolgáltatások kereskedelmének olyan módozatait is tartalmazza, amely nem tartozik a közös kereskedelempolitikába. (Nem lehet kizárólagos külső hatásköre a Közösségnek, ha nem élt belső hatáskörével, azaz ha nem alkotott közösségi szabályokat egy adott területen.) Tehát a Bíróság jelentősen korlátozta az ERTA-ügyben (lásd korábban) kialakított bennefoglalt hatáskör doktrínát.

A Bíróság az 1/08. véleményében azon kérdések tárgyában foglalt állást, hogy egyrészt az Európai Közösség kizárólagos hatáskörrel, vagy csak a tagállamokkal megosztott hatáskörrel rendelkezik-e az olyan megállapodásoknak a WTO bizonyos tagjaival való megkötésére, amelyek arra irányulnak, hogy módosítsák a Közösség és tagállamai egyedi kötelezettségvállalásainak a szolgáltatások kereskedelméről szóló általános egyezmény (GATS) szerinti engedményes listáit, másrészt pedig, hogy mi az a megfelelő jogalap, amelyet e megállapodások megkötése során figyelembe kell venni.

A Bíróság először is emlékeztetett arra, hogy a megfelelő jogalap megválasztása alkotmányos jelentőségű. A kizárólag átruházott hatáskörökkel rendelkező Közösségnek ugyanis a Szerződés olyan rendelkezésére kell alapítania az általa megkötni kívánt megállapodást, amely felhatalmazza őt e jogi aktus jóváhagyására. A Bíróság megvizsgálta a Közösségnek a szóban forgó megállapodások megkötésére irányuló hatáskörét és az e megállapodáskötés vonatkozásában elképzelhető jogalapokat, mivel e két kérdés elválaszthatatlanul összefügg egymással. A Bíróság, miután elemezte az EK 133. cikk (1), (5) és (6) bekezdését, arra a következtetésre jutott, hogy a GATS érintett tagjaival történő megállapodások az Európai Közösség és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartoznak.

Az Európai Közösség multilateriális kapcsolataival a Lisszaboni Szerződést előkészítő kormányközi konferencián a tagállami képviselők a kereskedelempolitikára vo-natkozó szerződéses rendelkezések radikális módosításáról döntöttek. A Lisszaboni Szerződés[140] a maga egészében is fajsúlyos változásokat eredményezett az Európai Unió jogrendjében, különösen lényeges momentum, hogy megszünteti az eddigi pillérrendszert és felruházza az Uniót önálló jogi személyiséggel, lehetővé téve ezzel azt, hogy a saját nevében nemzetközi megállapodásokat kössön és nemzetközi szervezetekhez csatlakozzon. Így a Lisszaboni szerződés szerint a kereskedelempolitika végrehajtása érdekében szükséges megállapodásokat a Tanács az Unió, és nem a Közösség nevében köti meg. A dokumentum további lényeges újítása az eddigi szerződésszövegekhez képest, hogy expressis verbis meghatározza mely tevékenységek tartoznak az Unió, illetve a tagállamok hatáskörébe, így a kereskedelempolitika vonatkozásában kifejezetten rögzíti, hogy az a Közösség kizárólagos hatáskörébe tartozik.[141] A Bíróság 1/75. véleményében[142] megfogalmazott elvet tehát most már alapító szerződés deklarálja. A kifejezetten a kereskedelempolitikára vonatkozó rendelkezés (az EUMSZ 207. cikke) jelentősen kiterjeszti az Unió kereskedelempolitikájának tárgykörét a nizzai változathoz képest és megszünteti a kizárólagos karakterének eddigi korlátait. Így a kereskedelempolitika egységességének elve a „klasszikus” területeken kívül a szolgáltatások kereskedelme, a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásai, valamint a külföldi közvetlen befektetéseket szabályozó kereskedelmi kapcsolatok vonatkozásában is érvényesül. E három területre vonatkozó megállapodások tárgyalása és megkötése tehát az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik.[143] Mindez nem csupán abból következik, hogy a szerződés kifejezetten rögzíti a közös kereskedelempolitika egészének tekintetében a kizárólagos hatáskört, hanem abból is, hogy a lisszaboni változat törölte a tagállamok azon jogosultságáról szóló rendelkezést [a korábbi 133. cikk (5) bekezdésének (4) albekezdése], hogy e tárgykörökben önállóan megállapodásokat kössenek, illetve tartsanak fenn. Mindemellett a kulturális és audiovizuális szolgáltatások, az oktatási szolgáltatások, valamint a szociális és humán-egészségügyi szolgáltatások kereskedelmére vonatkozó megállapodások megkötése is átkerült a tagállamok és a Közösség megosztott hatásköréből az Unió kizárólagos hatáskörébe. Egyetlen, a „tagállami érdekeket védő” klauzulaként maradt meg a ráruházott hatáskörök elvével összhangban deklarált 207. cikk (6) bekezdés.[144] A közlekedés, illetve közlekedési szolgáltatások szabályozása továbbra sem fog a kereskedelempolitika hatálya alá tartozni.

A kereskedelempolitika lisszaboni módosításával kapcsolatban felmerülő egyik legfőbb kérdés az, hogy a módosítás milyen kihatással van a tagállamok jelenlegi WTO-tagságára. Lehetséges-e, hogy a tagállamok nem lehetnek a továbbiakban a WTO tagjai pusztán annál a ténynél fogva, hogy a Lisszaboni Szerződés kizárólagos hatáskört biztosít az Uniónak a WTO egyezmény tárgykörébe tartozó területek mindegyike tekintetében?[145] A válasz egyáltalán nem egyértelmű, a WTO-ban jelenleg még mind az Unió, mind a tagállamok tagsággal rendelkeznek. A tagállamok WTO-ban való részvételének jövőjére nézve többféle megoldás képzelhető el, ezek lényegében a tagállamok 10. (jelenleg az EUMSZ 351.) cikk szerinti kötelezettségéből vezethetőek le.[146] Egyrészt e rendelkezés értelmezhető úgy, hogy a tagállamok számára nem teszi lehetővé, hogy a jövőben a WTO teljes jogú tagjai legyenek. Ebben az esetben a WTO egyezményt megfelelően módosítani szükséges. Rugalmasabban értelmezve az együttműködés mibenlétét azonban azt is mondhatjuk, hogy a tagállamok csupán arra kötelesek, hogy a WTO egyezményben foglalt jogaik gyakorlása, illetve kötelezettségeik teljesítése során az Unió nevében, lényegében az Unió akaratának végrehajtóiként járjanak el.[147]

Zárásként röviden érdemes áttekinteni a Közösség által kötött nemzetközi szerződések közvetlen hatályával kapcsolatos jogfejlődést. Az EKSZ 300. cikk (7) bekezdése értelmében a Közösség nevében kötött megállapodások a Közösség intézményeit és a tagállamokat kötelezik. A tagállamok felelőssége e kötelezettségek tiszteletben tartásáért magával a Közösséggel szemben is fennáll. Amennyiben tehát egy tagállam megsértené a megállapodást, az a közösségi jog megsértésének minősül, amelyért a tagállam közösségi jogi felelősséggel tartozik, illetve a tagállam a harmadik országgal (szervezettel) szemben is felel a Közösség által vállalt kötelezettségek teljesítéséért. Fontos kérdés: a Közösség által kötött nemzetközi szerződésekre a tagállamok állampolgárai hivatkozhatnak-e a tagállamok bíróságai előtt, tehát van-e a Közösség által kötött nemzetközi szerződéseknek közvetlen hatálya. A közösségi jognak a tagállami jogrendszereken belüli helye, hatályosulása nincs meghatározva az alapító szerződésekben, ennek a kérdésnek a rendezése is az Európai Bíróság joggyakorlata révén történt meg. Mint a közösségi jog része, amely keletkeztethet jogokat a tagállamok állampolgárai számára, a nemzetközi szerződés közvetlen hatálya megállapíthatósága is kérdéses volt a jogalkalmazásban. A Bíróság – a közösségi jogi rendelkezések közvetlen hatályának megállapítását[148] követően – az International Fruit Company esetben[149] nagyon fontos megállapításokat tett a közösségi jog és a nemzetközi jogi kötelezettségvállalások viszonyáról, ez utóbbi lehetséges közvetlen hatályáról. A bíróság a GATT XI. cikkét vizsgálva megtagadta a közvetlen hatály elismerését, ugyanakkor kimondta, hogy amennyiben a GATT rendelkezései kifejezetten jogokat ruház a Közösség állampolgáraira, akkor a tagállamok bíróságain közvetlenül felhívhatóak, ehhez azonban meg kell vizsgálni a GATT célját, szellemét, általános rendszerét és a használt kifejezéseket. Később több ügyben vizsgálta a Bíróság a közvetlen hatály kérdését, és több esetben megállapította a közvetlen hatályt, például a Demirel-ügyben[150] a Bíróság kimondta, hogy „egy a Közösség által nem tagállammal kötött megállapodás rendelkezése közvetlen hatállyal bír, ha tekintettel a megállapodás szövegére, céljára és jellegére is, a rendelkezés világos, pontos kötelezettséget tartalmaz, amely sem végrehajtását, sem hatályát tekintve nem függ semmilyen további intézkedéstől”.

2.2.7. A GATS keretében foglalt liberalizáció értékelése

A GATT égisze alatt zajló nemzetközi kereskedelmi tárgyalások korábbi fordulóival ellentétben, amelyek a meglévő jogi kereteken belül igyekeztek továbblépést elérni a kereskedelmi akadályok lebontása terén, az Uruguay-i forduló új alapokra helyezte a liberalizációt, amennyiben korábban új területeket – köztük a szolgáltatásokat – is a tárgyalások hatálya alá vont. Ez megkövetelte a tárgyaló felektől, hogy gondolják át vagy adott esetben alkossák meg a szükséges kereskedelempolitikai eszközöket. Jóllehet megkísérelték, nem volt lehetséges változtatások nélkül alkalmazni a GATT rendelkezéseit e téren, tekintettel az áru- és a szolgáltatáskereskedelem közötti számottevő tartalmi különbségekre. Ebből adódóan a tárgyalásokon rengeteg energiát emésztett fel a szabályok kialakítása, sokszor a liberalizációs egyeztetések kárára. Ezért az Uruguay-i forduló során vállalt liberalizáció szintje meglehetősen alacsony maradt mind a szektorális lefedettség, mind a kötelezettségvállalások minősége tekintetében. A tagországok leginkább a status quo rögzítésére törekedtek, ritkán vállalva további liberalizációt – sőt, gyakran előfordult, hogy a de facto liberalizáció magasabb szintűnek bizonyult, mint amit egy-egy tagország az egyezmény keretében vállalt.[151]

Az Uruguay-i forduló szolgáltatásliberalizáció terén elért eredményeinek felmérése nem könnyű feladat – az előrelépés ezen a területen csupán hozzávetőlegesen „mérhető”, mégpedig elsősorban a tagországok által tett kötelezettségvállalások mennyisége és jellege révén. Ha a nemzeti kötelezettségvállalások összmennyisége szerinti csoportosításban vizsgáljuk a WTO tagállamait, arra az eredményre jutunk, hogy a legtöbb vállalást a fejlett országok és az ún. átmeneti gazdaságok tették, míg az ebből a szempontból legkevésbé liberalizáltnak minősülő piacok között szinte kizárólag fejlődő országok szerepelnek (WTO, 2002). A kötelezettségvállalások számát a szolgáltatási ágazatonkénti bontás alapján vizsgálva elmondható, hogy a turizmus számít messze a legnyitottabb ágazatnak, mivel a szolgáltatások akadályainak lebontása még a fejlődő országok szemszögéből nézve is inkább előnyökkel, semmint hátrányokkal jár, de magas liberalizációs fokot képviselnek az alapvető üzleti és infrastrukturális szolgáltatások is. A távközlési liberalizációt illetően elmondható, hogy a létrejött megállapodás alapján az aláíró tagállamok nagyobb részében 1998 januárjától megszűnt a távközlési monopóliumként berendezkedett piaci mechanizmus, és a távközlési monopóliumokat többszereplős, verseny alapú piaci gazdasági szerkezet váltotta fel.

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.