Nagykommentár
a közigazgatási
eljárási törvényhez

Szerkesztette

Barabás / Baranyi / Kovács

Kiadja a

CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

Budapest, 2013

1117 Budapest, Prielle Kornélia u. 21–35.

Telefon: (40) 464-565

Fax: +36 (1) 464-5657

e-mail: info@complex.hu

www.complex.hu

Felelős vezető: a CompLex Kiadó Kft. igazgatója

Kiadásért felelős: Tóth Gábor

A kiadványok szerkesztésért felelős: dr. Vajda Krisztina

Felelős szerkesztő: dr. Aszalós Dániel

Műszaki kiemelt főmunkatárs: Schuller Krisztina

Műszaki szerkesztők: Kerek Imréné, Szász Zoltán

Fedélterv és tördelés: CompLex Kiadó Kft. DTP-csoport

ISBN 978 963 295 300 7

Termékkód: YEB1368

Kiadványaink megtekinthetőek és megvásárolhatóak szakkönyvesboltunkban a Kiadó címén,

továbbá a www.complex.hu portálon.

Minden jog fenntartva, beleértve a sokszorosítás és a mű bővített, illetve rövidített változatának kiadási jogát is.

A Kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül sem a teljes mű, sem annak bármely része semmiféle formában (fotokópia, mikrofilm vagy más hordozó) nem sokszorosítható.

Nagykommentár
a közigazgatási
eljárási törvényhez

Nagykommentár a közigazgatási hatósági eljárás
és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényhez

Szerkesztette

Barabás / Baranyi / Kovács

CompLex Kiadó • Budapest, 2013

Szerzők

dr. Barabás Gergely

Ket. Preambulum, 1–8. §, 9–14. §, 18–28. §, 34–39/B. §, 60–63. §, 65–71. §, 73/A. §, 82–86. §, 112. §, 121. §, 170. §, Knptv. 2. §

dr. Baranyi Bertold

Ket. 1–8. §, 28/A–28/D. §, 44–45/A. §, 153–159. §, 160–169/A. §

dr. Boros Anita

Ket. 34–39/A. §

dr. Demjén Péter

Pp. XX. fejezet, Knptv. 3–4. §

dr. Dobó Viola

Pp. XX. fejezet

dr. F. Rozsnyai Krisztina

Ket. 33–33/B. §, 40–43. §, 46–49. §

dr. Fazekas János

Ket. 18–19. §, 21–28. §

dr. Fazekas Marianna

Ket. 29–31. §

dr. Forgács Anna

Ket. 64. §, 75–77. §, Ket. 113. §

dr. Hoffman István

Ket. 78–81. §, X/A. fejezet

Hoffmanné dr. Németh Ildikó    

Ket. 17. §, 50–59. §, 72–73. §, 81/A–81/B. §, 114–115. §

dr. Huber Gábor

Ket. 109. §, Pp. XX. fejezet, Knptv. 1. §, 3–4. §

dr. Kapa Mátyás

Ket. VIII. fejezet

dr. Kovács András György

Ket. 9–14. §, 20. §, 39–39/B. §, 60–63. §, 65–71. §, 73/A. §, 82–86. §, 112. §, 121. §, 170. §, Knptv. 2. §

dr. Kovács Tamás

Ket. 28/A–28/D. §, X. fejezet

dr. Lapsánszky András

Ket. 87–94. §

dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet    

Ket. 32. §

dr. Nagy Marianna

Ket. 94/A–B. §

dr. Szalai Éva

Ket. 95–108. §

dr. Szegedi László

Ket. 15–16. §

Szerkesztette

dr. Barabás Gergely
dr. Baranyi Bertold
dr. Kovács András György
dr. Aszalós Dániel

Lektorálta

dr. Darák Péter
dr. Vitál-Eigner Beáta

Kézirat lezárva: 2013. március 31.

© dr. Barabás Gergely, dr. Baranyi Bertold, dr. Boros Anita, dr. Demjén Péter, dr. Dobó Viola, dr. F. Rozsnyai Krisztina, dr. Fazekas János, dr. Fazekas Marianna, dr. Forgács Anna, dr. Hoffman István, Hoffmanné dr. Németh Ildikó, dr. Huber Gábor, dr. Kapa Mátyás, dr. Kovács András György, dr. Kovács Tamás, dr. Lapsánszky András, dr. Mudráné dr. Láng Erzsébet, dr. Nagy Marianna, dr. Szalai Éva, dr. Szegedi László, Budapest, 2013

© CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest, 2013

A CompLex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. az 1795-ben alapított

Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének a tagja.

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE

Aarhusi Egyezmény

a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXI. törvény

AB

Alkotmánybíróság

Abtv.

az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény

Áe.

az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

Áht.

az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény

Alaptörvény

Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)

Alkotmány

a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény

Anonir.

a közigazgatási hatósági eljárás irataiban lévő személyes és védett adatok megismerhetetlenné tételéért, valamint az ilyen módon kivonatolt iratokról való másolat készítéséért fizetendő költségtérítésről szóló 188/2009. (IX. 10.) Korm. rendelet

Áptv.

a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény

Art.

az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény

Ász tv.

az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény

Ávr.

az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet

Avtv.

a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény

Bit.

a biztosítókról és a biztosítási tevékenységről szóló 2003. évi LX. törvény

BJE

Büntető jogegységi határozat

Bszi.

a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény

Btk.

a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény

BÜSZ

a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1.) IM rendelet

Ctv.

a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény

Csjt.

a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény

Csődtv.

a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény

Eat.

az elektronikus aláírásról szóló 2001. évi XXXV. törvény

Ebktv.

az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény

Eht.

az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény

EJEB

Emberi Jogok Európai Bírósága

EJEE

Emberi Jogok Európai Egyezménye [az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény]

Espoo-i Egyezmény

az országhatáron átterjedő környezeti hatások vizsgálatáról szóló, Espooban (Finnország), 1991. február 26. napján aláírt egyezmény kihirdetéséről szóló 148/1999. (X. 13.) Korm. rendelet

Étv.

az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény

EUMSZ

Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés

Eüir.

az elektronikus ügyintézés részletes szabályairól szóló 85/2012. (IV. 21.) Korm. rendelet

Fgytv.

a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény

Flt.

a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény

Főv. Ít.

Fővárosi Ítélőtábla

Grt.

a gazdasági reklámtevékenység alapvető feltételeiről és egyes korlátairól szóló 2008. évi XLVIII. törvény

GVH

Gazdasági Versenyhivatal

Gyer.

a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet

Gytv.

a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény

Gyvt.

a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény

Harmtv.

a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény

Hpt.

a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény

Hszt.

a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény

Infotv.

az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény

Inytv.

az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény

Iratkezelési rendelet

a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló 335/2005. (XII. 29.) Korm. rendelet

Itv.

az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény

Jat.

a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény

Kbt.

a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény

Kertv.

a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvény

Ket.

a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény

Ket.-felülvizsgálati törvény

a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvény

2008. évi Ket.-novella

a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény

2011. évi Ket.-novella

a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény és egyes kapcsolódó törvények, valamint a miniszteri hatósági hatáskörök felülvizsgálatával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXXIV. törvény

Kisajátítási törvény

a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvény

KJE

Közigazgatási jogegységi határozat

KJE-PJE

Közigazgatási-polgári jogegységi határozat

Kkt.

a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény

Knptv.

a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény

Kovtv.

a konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény

Költségr.

a közigazgatási hatósági eljárásban közreműködő hatósági közvetítők, tolmácsok és jelnyelvi tolmácsok díjazásának szabályairól, valamint a tanúk költségtérítéséről szóló 14/2008. (VI. 27.) IRM rendelet módosításáról szóló 42/2009. (IX. 15.) IRM rendelet

Kötv.

a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény

Közlekedésbiztonsági

a Bolgár Köztársaság, a Horvát Köztársaság, Magyarország és

Megállapodás

az Osztrák Köztársaság között a közúti közlekedésbiztonságot veszélyeztető közlekedési jogsértések miatt alkalmazott jogkövetkezmények határon átnyúló végrehajtásának elősegítéséről szóló Megállapodás kihirdetéséről, valamint egyes törvényeknek a közlekedésbiztonságot elősegítő európai uniós és nemzetközi kötelezettségek végrehajtásához szükséges módosításáról szóló 2012. évi CLXX. törvény

Közvetítőrendelet

a hatósági közvetítőkről szóló 185/2009. (IX. 10.) Korm. rendelet

KSH

Központi Statisztikai Hivatal

Ksztv.

a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény

Kttv.

a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény

Ktv.

a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény

LB

Legfelsőbb Bíróság

Legf. Bír.

Legfelsőbb Bíróság

Letétr.

a hatósági letétről és a lefoglalt dolgok tárolásának és értékesítésének részletes szabályairól szóló 40/2009. (IX. 15.) IRM rendelet

Liftrendelet

a felvonók és a mozgólépcsők építésügyi hatósági engedélyezéséről, üzemeltetéséről, ellenőrzéséről és az ellenőrökről szóló 113/1998. (VI. 10.) Korm. rendelet

Ltv.

a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény

Mavtv.

a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény

MEH

Magyar Energia Hivatal

Mgetv.

a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény

Mötv.

Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

Mttv.

a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény

NAV

Nemzeti Adó- és Vámhivatal

Nbtv.

a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény

Ngtv.

a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvény

Njtv.

a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény

NMHH

Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság

Nsztv.

a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény

Ötv.

a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény

Panasztörvény

Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény

PJE

Polgári jogegységi határozat

Postatv.

a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény

Pp.

a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény

PSZÁFtv.

a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2010. évi CLVIII. törvény

Ptk.

a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény

Ptké.

a Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet

Rtv.

a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény

Szabs. tv.

a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény

Szeüszr.

a szabályozott elektronikus ügyintézési szolgáltatásokról és az állam által kötelezően nyújtandó szolgáltatásokról szóló 83/2012. (IV. 21.) Korm. rendelet

Szjtv.

a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény

Szmtv.

szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény

Szolgáltatási irányelv

Az Európai Parlament és a Tanács 2006/123/EK Irányelve a belső piaci szolgáltatásokról (2006. december 12.)

Szolgáltatási kerettörvény

a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló 2009. évi LXXVI. törvény

Tpt.

a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény

Tpvt.

a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény

Tny.

a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény

új Ptk.

a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény

Ütv.

az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény

Ügyvédi tv.

az ügyvédekről szóló 1998. évi XI. törvény

Ve.

a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény

Vht.

a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény

ELŐSZÓ

„Kétrétegű” Nagykommentárt tart a kezében az Olvasó a Ket.-hez. E Nagykommentár ugyanis a Ket. normaszövegének értelmezésén túl az arra épülő közigazgatási (felső)bírói esetjogot is tárgyalja. A Nagykommentár a Ket. értelmezésében új módszertant választott. Nem célja jogalkotási javaslatok megfogalmazása, a jogalkotás vagy jogelmélet kritikája, vagy éppen jogtörténeti elemzésekbe való bocsátkozás, habár a joggyakorlat eredményeinek feltárása meggyőződésünk szerint hozzájárulhat a jövőbeni körültekintő eljárásjogi kodifikációk megalapozásához.

A Nagykommentár épít a hazai és nemzetközi közigazgatási jogelméletre, a szupranacionális bírói fórumok esetjogában megfogalmazott általános jogelvekre. Mégis a módszertani megközelítése elsődlegesen a hazai alkotmánybírósági és közigazgatási bírói ítélkezési gyakorlatban kialakított elvi tételek rendszerezésén keresztül eljárásjogi értelmezési és érvelési segédlet átadása az ügyfelek, a hatóságok számára, arra figyelemmel, hogy mire számíthatnak, ha ügyük elbírálása – végső soron – a közigazgatási bíró tárgyalótermébe kerül. Mindez nem jelent csupán leíró megközelítést. A Nagykommentár az egyedi közigazgatási bírói ítéletekből általánosítható, a jövőbeni joggyakorlat számára is irányadó levezetéseket törekszik adni, annak előrevetítésével, hogy egy értelmezési irány milyen fejlődési utat szabhat az esetjognak.

E módszertani megközelítésnek egy alkotmányos és egy praktikus indoka van. A Kúria álláspontja szerint a közigazgatási bíróság a közigazgatás bírája, a közigazgatási jogviták elbírálására kapott alkotmányos hatáskört. A közigazgatási bíróság a közigazgatási szerveknek azon cselekményeinek jogszerűségéről és alkotmányosságáról foglalhat állást, amelyek (köz)igazgatási természetűek és az Alaptörvény, valamint más törvény az aktus-felülvizsgálatot a hatáskörébe utalja (Kúria Kfv.III.37.315/2012/4.). A közigazgatási hatóságok jogértelmezésének követnie kell a közigazgatási bírói gyakorlatot [121/2009. (XII. 17.) AB határozat]. A Ket. egyes jogintézményeinek alkalmazására a mindennapi hatósági jogalkalmazásban ezernyi élethelyzetben és tényállás alapján kerülhet sor. Ezekről kimerítő felsorolást adni nehézkes, ha egyenesen nem lehetetlen. A Nagykommentár ezért elsősorban dogmatikai sorvezetőt kíván adni az egyedi esetekből leszűrhető közigazgatási bírói jogértelmezések alapján a joggyakorlat továbbfejlesztéséhez hozzájárulva.

A Nagykommentár abból a koncepcióból indul ki, hogy a Ket. tárgyalásához nélkülözhetetlen a közigazgatási perek és a közigazgatási nemperes eljárások szabályainak ismertetése is. Ezek elemzését ítélkező közigazgatási bírák szemszögéből ismerheti meg az Olvasó. A Nagykommentár lektorálásában, szerkesztésében és megírásában a közigazgatási hatósági eljárásjog kodifikációjában, elméletében és gyakorlatában széles körű tapasztalatokkal rendelkező gyakorló közigazgatási bírák, hatósági jogalkalmazók, ügyvédek és egyetemi oktatók vállaltak szerepet. A Nagykommentár elkészítésével végzett munka csak időlegesen fejeződött be. Célunk, hogy a joggyakorlat eredményeit folyamatosan vizsgálva a Nagykommentárba beépülhessenek azok a „nagy határozatok”, amelyek a jövőben alakítják majd a közigazgatási hatósági jogalkalmazást, és bíráskodást.

Budapest, 2013. március

A Szerkesztők

2004. ÉVI CXL. TÖRVÉNY
A KÖZIGAZGATÁSI HATÓSÁGI ELJÁRÁS ÉS SZOLGÁLTATÁS ÁLTALÁNOS SZABÁLYAIRÓL

Az Országgyűlés abból a célból, hogy az állampolgárokat és a szervezeteket legszélesebb körben érintő közigazgatási hatósági eljárás

– erőteljesebben juttassa kifejezésre a közhatalom szolgáltató funkcióját azáltal, hogy jelentősen csökkenti az ügyfelekre háruló eljárási terheket, az elektronika és az informatika korszerű eszközeinek alkalmazásával az eljárások jelentős részében megnyitja az utat az ügyek gyors és egyszerű intézése előtt,

– megteremtse az összhangot az Európai Unió tagállamaként való működés követelményeivel, lehetővé tegye a hatósági ügyek intézése során a nemzetközi kooperáció kiszélesítését, a külföldi hatóságokkal való közvetlen együttműködést,

– az ügyfeleknek és az eljárás más résztvevőinek a hatóságokkal létrejövő kapcsolatát átlátható jogi szabályozás útján rendezze,

– a demokratikus jogállamtól elvárható módon és mértékben juttassa érvényre az ügyfelek jogait, a kötelességek teljesítése pedig túlnyomórészt önkéntes jogkövetés útján történjék,

– az általános szabályok elsődlegességének érvényesítésével garanciális keretbe foglalja a különös eljárási szabályokat,

a következő törvényt alkotja:

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 2005. november 1-jei hatálybalépése óta szembeötlő, hogy a preambulumban foglalt törvényi célkitűzések közül a legkevésbé a Ket. elsődlegességének érvényesítése valósult meg (lásd a Ket. 13. §-ához fűzött kommentárt). Ugyancsak jelentős késedelmet szenvedett az informatika korszerű eszközeinek a közigazgatási hatósági eljárásban történő alkalmazása. Az önkéntes jogkövetést is csak egy hatékony, a kötelezést tartalmazó hatósági döntések biztos végrehajtásával fenyegető végrehajtási szervezet létrehozása segíthette volna igazán elő. A végrehajtó szolgálatok felállítása azonban elmaradt.

A szolgáltató közigazgatás eszméje és az annak tartalmát kitöltő, a hatósági eljárásjogra jellemző ügyintézési alapelvek azonban gyökeret eresztettek nemcsak a jogalkotásban, hanem az 1990-es évektől erőre kapó, és önálló arcélt öltő közigazgatási bírói gyakorlatban is.

A közigazgatási hatósági eljárások e fejlődésében jelentős szerepet játszott az uniós integrációból fakadó tagállami kötelezettségek teljesítése. Az Unió által elfogadott „átfogó modernizációs programok a nemzeti közigazgatások számára” [az Európai Parlament és a Tanács 2006/123/EK Irányelve (a továbbiakban: szolgáltatási irányelv) a belső piaci szolgáltatásokról e jellemzésére lásd European Commission, 28th Annual Report on Monitoring the application of EU Law, 2010. 256.] a szolgáltatási szektor fejlődése és az uniós alapszabadságok tényleges érvényesítése érdekében mélyreható változásokat indítottak el a tagállamokban. A közigazgatás és a piac új viszonyrendszerében a hagyományos igazgatási modellek helyett a hatósági eljárásjogot átformáló ügyintézési modellek és velük együtt új jogintézmények honosodtak meg. A Ket. preambulumában megfogalmazott önkéntes jogkövetés előmozdítását nem csupán a fenyegető állami kényszer útján lehet és kell elérni. Az utóbbi évek törvényhozási tendenciái – az előzetes engedélyezési rendszerek helyébe lépő bejelentési ügyintézési modell, tanúsítások rendszere, a hatósági ellenőrzésekre és az utólagos hatósági felügyeleti ügyintézési modellre épülő eljárásrendek (például piacfelügyelet) – azt támasztják alá, hogy a közigazgatási eljárásjog a maga eszközeivel az állam és a piac közötti bizalomra építve igyekszik e célt megvalósítani.

I. Fejezet

ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK

Eljárási alapelvek

1. § (1) A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja.

(2) A közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. A hatóság ügyintézője jóhiszeműen, továbbá a jogszabály keretei között az ügyfél jogát és jogos – ideértve gazdasági – érdekét szem előtt tartva jár el.

(2a) A közigazgatási hatóság e törvény alkalmazása során az eljárásban érintett kiskorú érdekeinek fokozott figyelembevételével jár el.

(3) A közigazgatási hatóság az ügyfél jogát és jogos érdekét csak a közérdek és az ellenérdekű ügyfél jogának, jogos érdekének védelméhez szükséges mértékben korlátozza.

(4) A közigazgatási hatóság védi az ügyfelek jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait, ezek korlátait törvény határozza meg.

1. A Ket. alapelveiről általában

Az Alaptörvény alkotmányos rangra emelt egyes a közigazgatási hatósági eljárásokat is érintő ügyintézési alapelveket. Az Alaptörvény XXIV. cikke értelmében mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni. Mindenkinek joga van törvényben meghatározottak szerint a hatóságok által feladatuk teljesítése során neki jogellenesen okozott kár megtérítésére.

A tisztességes ügyintézéshez való jog elve – úgy véljük, hogy az Alaptörvény alapján is helyesebb „ügyintézésről” és nem „eljárásról” szólni –annyiban nóvum, hogy expressis verbis tartalmazza az Alaptörvény. Ezt a követelményt azonban az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) már az Alkotmány alapján is levezette több határozatában a közigazgatási hatósági eljárásokra nézve [19/2009. (II. 25.) AB határozat; 60/2009. (V. 28.) AB határozat; a legújabb közigazgatási bírói joggyakorlatból e terminológiát használva lásd az állami mobilszolgáltató ügyében hozott ítéletet Kfv.III.37.666/2012/27.]. Az Alaptörvény egyéb szabályai is irányadók és érvényesítendők a közigazgatási hatósági eljárásban. Az ügyfélegyenlőség alapelve vezethető le az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdéséből: a törvény előtt mindenki egyenlő. A XV. cikk (2) bekezdése az egyenlő bánásmód követelményét támasztja. Még az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) idején szögezte le a közigazgatási felülvizsgálati bíróság: az államigazgatási eljárásban mind a magyar, mind a külföldi ügyfelek a törvény előtt teljes egyenlőséget élveznek, és ügyeiket minden megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni. A közigazgatási eljárásban a törvény előtti egyenlőség azt jelenti, hogy az ügyfelek ügyeit minden megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell intézni. A törvény előtti egyenlőség elvének érvényesülése nem csorbul, ha a közigazgatási szerv a téves jogértelmezésen alapuló jogalkalmazói gyakorlatát utóbb megváltoztatja és a jogszabályoknak megfelelő törvényes gyakorlatot folytat (1/2002. KJE).

Az európai uniós és tagállami jogokban általánosan érvényesül a jogi alapelvek, általános jogelvek intézménye, amelyek általános szinten fogalmaznak meg olyan jogi előírásokat, amelyek az egyedi konkrét ügyekben nyújthatnak segítséget. Általánosan érvényesülő jogelv a közigazgatás joghoz kötöttsége, az arányosság, a jogbiztonság, a törvényes érdekek védelme, a diszkrimináció tilalma, a fair ügyintézés elve, a hatékony végrehajtás követelménye, a jogorvoslat elve, illetve a közigazgatás szerződéses (kontraktuális) és szerződésen kívüli (deliktuális) felelőssége.

A Ket. alapelvei a jogalkotásnak és a hatósági jogalkalmazásnak is irányt kívánnak szabni. Az ügyintézési alapelvek a közigazgatási hatósággal szemben támasztott követelmények, önállóan is felhívható, de az egyes rendelkezések értelmezésénél is iránymutató normatív szabályrendszerről van szó. Az alapelvek a következők: a törvényesség és a jogszabályi célokhoz kötöttség elve (legalitás elve), a joggal való visszaélés tilalma, a szakszerű, egyszerű, gyors, költségtakarékos eljárás elve; az együttműködés elve, az arányosság elve, a jóhiszeműen szerzett jogok védelmének elve, a pártatlan ügyintézés és egyenlő bánásmód elve, a hivatalból való eljárás elve

A közigazgatási bírói gyakorlat jogfejlesztő munkája újabb és újabb értékeket mint eljárási mércéket támaszt a közigazgatási hatósági joggyakorlattal szemben. Az alapelvi katalógusba felvette például az ügyfél értesítéshez való jogát (BH2009. 194.), a közigazgatási döntések tartalom szerinti felülvizsgálatának elvét (1/2009. KJE; lásd a Ket. 71. §-ához fűzött kommentárt), a szolgáltató közigazgatás (BH2008. 32.) vagy a jogos várakozások elvét [BH2011. 264., kritikájára lásd Forgács (2012)]. Előbbi döntésében („a román kamionos esete”) elvi éllel rögzítette a közigazgatási felülvizsgálati bíróság, hogy a közhatalmat gyakorló közigazgatási hatóság szolgáltató közigazgatás iránti igényt és követelményt is kielégít. Az ügyintézési alapelveknek jelenleg elsősorban hézagpótló szerepük van a jogalkalmazásban (értelmezési segédlet), de iránymutatásul is szolgálnak a jogalkotás számára. Mindazonáltal a közigazgatási bírói ítélkezés irányvonala arra enged következtetni, hogy mindinkább növekszik az alapelvi jogalkalmazás és közigazgatási bíráskodás szerepe. A Ket. egyes rendelkezéseinek alkalmazásakor a Ket. alapelveinek értelme és célja jelenti a tisztességes ügyintézés vizsgálatának zsinórmértékét. Az alapelvi jogalkalmazás elősegíti annak elkerülését, hogy a közhatalom a jogszabályok formális értelmezésével végeredményben a tisztességes ügyintézéshez való jogot kiüresítse. Lényegében erre jutott a már említett „román kamionos” esetében is a bírói gyakorlat, amikor úgy ítélt, hogy a hatóság eljárása és az ennek eredményeképpen kiszabott egyébként tetemes mértékű bírság a jogszabályi rendelkezéseknek formálisan megfelelt, tartalmilag azonban nem volt összeegyeztethető a szolgáltató közigazgatás és a közigazgatási eljárás humanizmusának eszméjével az olyan ügyintézés, amelyben a hatóság rövid úton (telefon, fax stb.) nem ellenőrizte az ügyfélnek az arra vonatkozó bizonyítási indítványát, hogy a szükséges engedély rendelkezésre áll ugyan, de az éppen a határon elvégzett vámhatósági ellenőrzés során véletlenül a vámhatóságnál maradt a hatóság közrehatása folytán (BH2008. 32.). Ahogy arra rámutattak [Barabás (Tansegédlet 2009) 8.], az alapelvek jogalkalmazásban való alkalmazása nem „ronthatja le” a jogszabályi rendelkezéseket. A közigazgatás joghoz kötöttségének érvényesülnie kell: így például nem sérül a tisztességes ügyintézéshez való jog, és a hatóság nem sérti meg az együttműködési kötelezettségét, ha idegenrendészeti ügyben közrendvédelmi bírságot szab ki az ügyfél mulasztására tekintettel, vagyis, ha az ügyfél elmulasztott meggyőződni arról, hogy az általa szállított külföldi rendelkezik-e a beutazáshoz vagy átutazáshoz szükséges feltételekkel. A jog nem tudása árt, és saját felróható magatartására, téves eljárására nem hivatkozhat az ügyfél a szankció alóli mentesüléshez (Legf. Bír. Kfv.II.37.351/2007/5.). A különböző országok közötti közúti személyszállító jármű üzemben tartójának a szolgáltatásához kapcsolódó jogszabályokat ismernie kell, az esetleges jogértelmezési problémáit pedig az ügyfélnek előzetesen kell tisztáznia, ezért mulasztása következményeit viselnie kell. Következésképpen az ügyféllel való együttműködés, valamint a tisztességes ügyintézés elvét a hatóság nem sértette meg (KGD2008. 27.). Végeredményben „[a] tételes jogszabályi rendelkezések alapelvekkel együtt történő alkalmazása biztosíthatja, hogy a hatóság eljárása nem pusztán jogszerű, hanem méltányos és alkotmányos is lesz” [Barabás (Tansegédlet) (2009) 8.].

Az Alkotmánybíróság gyakorlata munkálta ki azon alapelvek rendszerét, melyek érvényessége nem korlátozható egyetlen jogágra, függetlenül attól, hogy azok horizontálisan nincsenek az Alaptörvényben rögzítve és nem is tartalmazza azokat minden egyes eljárási, illetve anyagi jogi kódex. A rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye és a joggal való visszaélés tilalma ilyen, a polgári jogból eredő, de az egész jogrendszerben érvényesülő alapelvek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint demokratikus jogállamokban ezen – az egyes jogágak sajátosságaitól függő formában megjelenő – alapelveknek az egész jogrendszerre kiterjedő általános érvénye közvetlenül a mindenkori alaptörvény jogállamiság klauzulájából vezethető le. [31/1998. (VI. 25.) AB határozat, 18/2008. (III. 12.) AB határozat]

Ezek az alapelvek a Ket. egyes rendelkezéseiben tételesen is megjelennek. A Ket. 154. §-a az eljárási költségekre vonatkozó rendelkezések között horizontálisan, tehát mind az ügyfél, mind az eljárás egyéb résztvevője, mind pedig a hatóság számára megfogalmazza a célszerű eljárás követelményét, amely a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményével azonosítható. E rendelkezés megerősíti, hogy a joggal való visszaélés tilalma és a rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye olyan általános alapelvek, melyek nem csupán a jogrendszer egészében, hanem valamennyi jogalany tekintetében is irányadóak. Annak ellenére tehát, hogy például a Ket. 6. §-a a jóhiszemű joggyakorlás követelményét csupán az ügyfél vonatkozásában írja elő, a hatóság és az eljárás egyéb résztvevője sem hivatkozhat eljárása során arra, hogy mindenben a „törvény betűje” szerint járt el, ha eljárása a gyakorolt jog társadalmi rendeltetésével össze nem férhető célja irányul.

Ehhez hasonlóan ügyintézési alapelveket nem csupán a Ket. 1–8. §-ai tartalmaznak. Vannak olyan ügyintézési alapelvek, amelyek alapelvként érvényesülnek a Ket. egyes tételes jogi rendelkezéseihez kapcsolódva. Ezeket, így például az ügyféli rendelkezési jog tartalmát, a vonatkozó szakasznál fejtjük ki részletesen.

2. A legalitás elve

A közigazgatásra vonatkozó követelmény a legalitás elve: a kiszámíthatóság, az alkotmányos, illetve törvényes hatáskörben való eljárás elve, a jóhiszeműség, a közérdek ésszerű érvényesítésének, illetve a méltányosság elve, a nyitottság és átláthatóság követelménye.

A törvényesség és a jogszabály céljához kötöttség elve azt a követelményt fogalmazza meg, hogy a közigazgatási hatóság törvény által rendelt hatáskörében az anyagi jogszabályok érvényesítése érdekében kell, hogy eljárjon, mégpedig oly módon, hogy amennyiben a jogszabályok célja és szó szerinti megfogalmazása között ellentét mutatkozik, a jogszabályokban előírt célok megvalósítását kell feladatának tekintenie. A jogszabályi célokat sok esetben explicit módon nem fogalmazzák meg, azt a jogszabályi rendelkezések irányultságából a hatóságnak kell megállapítania. A közhatalommal visszaélés tilalma a közigazgatási eljárásjogban is érvényesülő alapelv. A közhatalommal visszaélés azt jelenti, hogy a hatóság a ráruházott hatáskört annak céljától eltérően gyakorolja.

Egy hatósági ügy jó megoldása csak a hatóság és az ügyfél készséges együttműködése révén található meg. Erre példa az a jogeset, amely kimondta: az ügyfelet és a hatóságot a pénznyerő automata működési engedélyének meghosszabbítása tekintetében együttműködési kötelezettség terheli annak érdekében, hogy az ügyfél üzemeltetési tevékenységét folyamatosan végezhesse. Ezért nem utasíthatja el a Szerencsejáték Felügyelet az engedély hatályossági idejének lejárta előtt benyújtott kérelmet arra hivatkozással, hogy a korábbi engedély hatályosságának időtartama még nem járt le (Legf. Bír. Kfv.III.37.027/2005.). A hatóság és az ügyfél közötti együttműködés elvét úgy véljük, hogy – figyelemmel a Ket. 50. § (2) bekezdésére – ki kell egészíteni a hatóságok együttműködésének elvével. Ezen ügyintézési alapelv nem csak általánosságban a közigazgatás és az állam hatékony működéséhez szükséges, de a Ket. konkrét rendelkezéseinek értelmezésénél is szerephez jut (lásd a Ket. 23–24. §-ához fűzött kommentárt).

Az arányosság elve a német joggyakorlatból nőtt ki annak a dilemmának a kezelésére, hogy hol húzódik az egyéneket korlátozó közérdek határa: melyek a szükséges és az alkalmas korlátozó eszközök valamely közcél elérésére (lásd például C-36/02 sz. Omega ügyben 2004. október 14-én hozott ítéletet). A törvényes érdekek védelme a visszaható jogszabály tilalmából és a jogbiztonság elvéből bomlott ki, és a jogos várakozások védelméig jutott azzal, hogy objektív körülményeken kell nyugodniuk. A közigazgatási hatóság akkor jár el az arányosság elvének megfelelően, ha az érintettek jogait csak a szükséges és arányos mértékben korlátozza.

A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmének már az Áe.-ből ismert elve a közigazgatás kiszámíthatóságához és előreláthatóságához kapcsolódik. Az ügyfél által jóhiszeműen szerzett és gyakorolt joga ugyanis általában akadályozza a közigazgatási hatóság jogerős döntésének visszavonását, illetve módosítását. Az európai közigazgatási eljárásjog [Schwarze (2009) 1233–1504.] egyik legkorábban felmerülő (és azóta is számos eseti döntés) jogkérdése éppen a közigazgatási aktusok visszavonhatóságának feltételeivel volt összefüggésben a híres Algera ügyben [7/56, 3/57–7/57. Algera egyesített ügyekben 1957. július 12-én hozott ítélet; lásd részletesen Schwarze (2009) 985-1232.].

Az ügyintézési alapelvek között – Alaptörvénybeli rögzítettsége miatt – kifejezetten nem nevesített, de a legalitás elvéhez szorosan kapcsolódó jogorvoslathoz való jog terén a Ket. jelentős előrelépést valósított meg az Áe. rendszeréhez mérten. Egyrészt kibővítette a fellebbezéssel támadható közigazgatási döntések körét, másrészt lehetővé tette a nem érdemi közigazgatási döntések közigazgatási nemperes eljárásban történő bírósági felülvizsgálatát [részletesen lásd a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvényhez (a továbbiakban: Knptv.) fűzött kommentárt]. Szélesebb körű alkalmazást nyert a semmisség jogintézménye is. Ennek gyakorlati hatásai azonban külön vizsgálódást igényelnek. A semmisséghez fűződő ex tunc hatályú megsemmisítés súlyos következménye akár az ügyféli érdekek – gyakran nem kívánt – sérelmével is járhat. Gondos megválasztása szükséges ezért azoknak az eseteknek, okoknak, amelyek esetében a feltétlen érvénytelenség kimondásával a legalitás elvének kell elsőbbséget adni (lásd a Ket. 121. §-ához fűzött kommentárt).

3. A kiskorúak fokozott védelme

A kiskorúak fokozott védelme alapelvi szinten nóvum, ugyanakkor a Ket. és a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) egyes eljárási szabályai (lásd a Ket. 33. §-ához és a Pp. 333. §-ához fűzött kommentárt), és a közigazgatási bírói gyakorlat (lásd a Ket. 4. §-ához fűzött kommentárt) eddig is figyelemmel volt a kiskorúak közhatalmi eljárásban való részvételének különleges természetére és védelmüket, segítésüket ügyintézési alapelvként érvényesítette (Legf. Bír. Kfv.II.35.004/1999/7.; Kpkf.II.25.226/1992/2.; Kfv.II.37.702/2010/6.). A közigazgatási hatóságoknak és a bíróságoknak nem csupán a jogszabályoknak, hanem a gyermek legjobb érdekének megfelelő, azaz a fennálló lehetőségek közül a gyermek egészséges fejlődése szempontjából mindig a legjobb döntést kell meghoznia az eljárás teljes tartama alatt (Kúria Kfv.VI.39.128/2011/6.). A Ket. módosítása a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1991. évi LXIV. törvény rendelkezéseinek eljárásjogban történő érvényre juttattatása érdekében született. Az ügyintézési alapelv elfogadása egyben az Alaptörvény XVI. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott, a gyermekek alapvető jogainak érvényre juttatását is szolgálja. A kiskorúak fokozott védelmének alapelvéhez kapcsolódik a Ket. 5. § (1a) bekezdésében foglalt másik alapelv, amely a cselekvőképtelen vagy korlátozottan cselekvőképes ügyfél tájékoztatásával szemben támaszt követelményeket. Ennek megfelelőn a Ket. az eljárás egészére kiterjeszti, és a hatóság számára kötelezettségként írja elő a cselekvőképtelen vagy korlátozottan cselekvőképes személy részvételével folyó eljárásban egyrészt a formalitásoktól mentes, barátságos, feszültségoldó környezet, vagyis a megfelelő légkör biztosítását, másrészt a szellemi érettségének megfelelő szintű, számára érthető módon megfogalmazott tájékoztatást az őt megillető jogokról, az őt terhelő kötelezettségekről, valamint a lefolytatandó eljárási cselekményekről. A Ket. szabálya azokat a személyeket is felöleli, akiket a bíróság cselekvőképességet kizáró vagy korlátozó gondnokság alá helyezett, és nem csak az ügyfelekkel, hanem az eljárás egyéb résztvevőivel szemben is terheli a hatóságot ez a kötelezettség.

Kapcsolódó joggyakorlat

1/2002. Közigazgatási jogegységi határozat az élet elvesztéséért járó kárpótlás megállapításáról és az ügyfélegyenlőség alapelvének érvényesüléséről

BH2011. 264. A jogbiztonság és a jogos várakozások védelme elvének sérelme nélkül lehet csak az ügyfélnek jogerősen megállapított támogatást visszavonni.

BH2009. 194. A hatóság a hivatalból indult eljárásról az eljárás alá vont ügyfelet kell, hogy értesítse, a hatósági ellenőrzés csak az eredmény ismerete után eredményezheti az eljárás megindítását.

BH2008. 32. A tényállás tisztázása érdekében – a felperes kifejezett bizonyítási indítványára – a vámhatóság is köteles ellenőrizni az állítás valóságát.

2. § (1) Az ügyfeleket a hatósági eljárásban megilleti a törvény előtti egyenlőség, ügyeiket indokolatlan megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni.

(2) A közigazgatási hatósági eljárásban tilos minden olyan különbségtétel, kizárás vagy korlátozás, amelynek célja vagy következménye a törvény előtti egyenlő bánásmód megsértése, az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője e törvényben biztosított jogának csorbítása. Az eljárás során az egyenlő bánásmód követelményét meg kell tartani.

(3) A közigazgatási hatóság az eljárás során az érintett ügyre vonatkozó tényeket veszi figyelembe, minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza.

A törvény előtti egyenlőség

A törvény előtti egyenlőség alkotmányos elvéből következően a közigazgatási hatóság köteles az ügyeket indokolatlan megkülönböztetés és részrehajlás nélkül elintézni. A közigazgatási felsőbírósági gyakorlat azon az állásponton van, hogy megsérti a tisztességes ügyintézés és az ügyféllel való együttműködés elvét a hatóság, ha – törvényi kötelezettsége ellenére – nem értesíti az ügyfelet az eljárás megindításáról, arról az ügyfél csak a közigazgatási bírságot kiszabó határozatból értesül (Legf. Bír. Kfv.IV.37.080/2010/4.). Feltétlenül sérti az ügyfélegyenlőség elvét, ha a hatóság több ügyfél esetén azonos tényállás mellett más-más döntéseket hoz (1/2002. KJE; BH1998. 367.). Sérül például az egyenlő bánásmód, a célhoz kötöttség és az arányosság elve, ha az EU állampolgárának kérelmét nem a hazai munkavállalókra vonatkozó feltételekkel azonosan bírálja el a hatóság (EBH2012.K.8).

Az ügyfélegyenlőség tényleges érvényesülése adminisztratív-technikai feltételeken is múlik. A Ket.-ben az ügyfelek információs jogai is kibővültek, egyrészt pontosabb és részletesebb szabályozást nyert a védett és személyes adatok köre, másrészt szabályozottabb az iratbetekintési jog tartalma. Meg kell azonban jegyezni, hogy a Ket. és az általános adatvédelmi szabályozások nem mindenben tekinthetőek koherensnek és világosan elhatároltnak. Ezen túlmenően a hatóság az ügyfeleket az egyes eljárási cselekményekről való értesítéssel, a bizonyítás eredményének ismertetésével, elektronikus tájékoztató szolgálat megszervezésével informálja.

Kapcsolódó joggyakorlat

1/2002. Közigazgatási jogegységi határozat az élet elvesztéséért járó kárpótlás megállapításáról és az ügyfélegyenlőség alapelvének érvényesüléséről

EBH2012.K.8 A nem magyar, de uniós polgár által igényelt támogatás szociális kedvezménynek minősül, amit ugyanolyan feltételekkel kell nyújtani az uniós polgárnak, mint a magyar állampolgárnak.

BH1998. 367. Az ügyfélegyenlőség elvét sérti, ha a hatóság több ügyfél esetén – azonos jogszabály és tényállás mellett – más-más döntést hoz.

3. § (1) A közigazgatási hatósági eljárásban a törvény keretei között a hivatalból való eljárás elve érvényesül.

(2) A közigazgatási hatóság:

a) a kizárólag kérelemre indítható eljárások kivételével hivatalból eljárást indíthat, illetve a kérelemre indult eljárást jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén folytathatja, és ilyen esetben a végrehajtást is hivatalból indítja meg,

b) hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, ugyanakkor a tényállás tisztázása során minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie,

c) e törvény keretei között felülvizsgálhatja mind a saját, mind a felügyeleti jogkörébe tartozó hatóság végzését és határozatát (a továbbiakban együtt: döntését),

d) hivatalból intézkedhet a döntésének kijavításáról, kiegészítéséről, módosításáról és visszavonásáról.

Az officialitás elve

A közigazgatási hatósági eljárások lényegét az AB úgy foglalta össze, hogy a közigazgatási hatósági eljárások a közhatalom birtokában lévő állami szerv által folytatott, célhoz kötött, vizsgálati jellegű eljárások, amelyeknek – sok egyéb jellemző melletti – alapvető sajátossága a hivatalbóli jogérvényesítés. Az officialitás elve az eljárás megindításától, az eljárás lefolytatásán keresztül, annak befejezéséig, illetve a született döntés végrehajtásáig érvényesülő közigazgatási eljárási elv, amely ezért magában foglalja a tényállás megállapításának kötelezettségét is. Alapvetően e kötelező vizsgálati jelleg különbözteti meg a közigazgatási eljárást a polgári, avagy a büntetőeljárás sajátosságaitól: a döntés alapját képező tényállást és annak valódiságát az eljárásban egyéni érdekeltség nélküli közigazgatási hatóság köteles feltárni és bizonyítani. A hatóság dönti el, hogy melyek a döntés meghozatalához szükséges tények és melyek az irreleváns tényállási elemek. Jogállami körülmények között ugyanakkor a jogalkotó a közigazgatási hatósági eljárások esetében nem írhat elő a bírósági eljárásokra az Alkotmányból és nemzetközi kötelezettségvállalásból is egyértelműen kötelező, „fair eljáráshoz” való joggal ellentétes, az ügyfél és más érintett személy érdekeit teljes mértékben figyelmen kívül hagyó eljárási rendet. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság követelményére vezethető vissza a törvényalkotónak az a kötelezettsége, hogy a közigazgatási eljárási szabályok megalkotásakor ne önkényesen, kizárólag a hatékonyság, gyorsaság és szakszerűség egyébként méltányolható szempontjai alapján járjon el, hanem legyen tekintettel a tisztességes eljárás jogából fakadó követelményekre, az ügyfél alapjogaira és méltányolható érdekeire is. Nem összeegyeztethető a tisztességes eljáráshoz (ügyintézéshez) való joggal, végső fokon a jogállamiság elvével az, ha a törvényalkotó a hatékonyság szempontját úgy érvényesíti, hogy eközben a hatósági eljárás ügyfele személyként vagy hivatása, tevékenysége gyakorlásában kiszolgáltatottá, lényegében eszköztelenné válik a közhatalom fellépésével szemben. A „szolgáltató állam” és a „közmenedzsment” útkeresése közepette az állam–személy közötti közigazgatási viszonyban sem értelmezhető már a hagyományos hierarchikus, a fogalom eredeti értelme szerinti alá-fölérendeltség rendszere [165/2011. (XII. 20.) AB határozat]. A hivatalbóli eljárás hazai szabályozásban érvényesülő elve magában foglalja a hatóság tényállás tisztázására vonatkozó kötelezettségét. A tényállás tisztázása nem céltalan eljárást jelent. A hatóság az eljárás ezen szakaszában – törvényben szabályozott hatásköréhez igazodóan – azokat a releváns tényeket tárja fel és bizonyítja, amelyek döntésének az alapját képezik. A közigazgatási eljárás hazai szabályozása a szabad bizonyítás elvére és a bizonyítékok szabad mérlegelésére épül, azaz a hatóság maga választja meg a bizonyítás lehetséges eszközeit, és azokat szabadon értékelve hozza meg döntését [165/2011. (XII. 20.) AB határozat]. Amennyiben e kötelezettségének nem tesz eleget, annak a közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálata során az a következménye, hogy a határozati tényállás alapjául szolgáló körülményeket neki, mint alperesnek kell bizonyítania.

Az inkvizitórius hatósági eljárási forma egyik leglényegesebb sajátossága tehát a hivatalból való eljárás elve, amely mind az eljárás megindítására, mind egyes eljárási cselekmények elrendelésére, egyes eljárási körülmények vizsgálatára (például ügyfélképesség), a tényállás megállapítására, a bizonyítás módjára és terjedelmére, illetve a hivatalbóli jogorvoslati formákra kiterjed. A hatályos magyar eljárási rendben azonban csorbát szenved a hivatalból való eljárás elve azzal, hogy a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálata során a bíróság csak szűk korlátok között folytathat le hivatalból bizonyítást a közigazgatási döntések jogszerűségének megállapítása érdekében (lásd a Pp. 336/A. §-ához fűzött kommentárt). A közigazgatási döntések törvényességének ellenőrzésére alkotmányos felhatalmazás alapján hivatott bíróságok tehát e kötelezettségüknek – szabály szerint – csak a pert indító ügyfelek, illetve a szükségképpeni alperesi hatóság bizonyítási indítványaitól függően tehetnek eleget.

4. § (1) Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga.

Az ügyféli jogok alapelvi szintű szabályozása

Az alapelveken túlmenően a Ket. alapvető jogokat és kötelezettségeket is meghatároz. Így a tisztességes ügyintézéshez való jogot, a jogorvoslathoz való jogot, a tájékoztatáshoz való jogot, az elektronikus ügyintézéshez való jogot, és az anyanyelv használatának jogát, továbbá a bizonyítási kötelezettséget, a jogellenes eljárásban okozott kár megtérítésének kötelezettségét, a tájékoztatáshoz és tájékozódáshoz kapcsolódó kötelezettségeket, a jóhiszemű eljárás kötelezettségét.

A korrekt ügyintézés egyik eleme, hogy a közigazgatási hatósági eljárásban ésszerű határidőn belül kell döntést hozni [72/1995. (XII. 15.) AB határozat; 1/2010. KJE].

A tisztességes ügyintézéshez való jog az Emberi Jogok Európai Egyezményében (az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény) (a továbbiakban: EJEE) szabályozott fair eljárással hasonló, de nem azonos tartalmú. Meg kell jegyezni, hogy az EJEE 6. cikke a bíróságokra és az annak minősülő más hatóságokra vonatkozik, és feltétlenül vizsgálni kell a más jogági alapelvek érvényesülésének mikéntjét, terjedelmét a közigazgatási hatósági eljárásokban való alkalmazása esetén (lásd a Ket. 62. §-ához fűzött kommentárt). Erre a magyar joggyakorlat is rámutatott. Az AB az ártatlanság vélelmének versenyjogi eljárásban való érvényesülése és az ehhez kapcsolódó eljárásrend alapján állapította meg, hogy egyes alkotmányos elvek, általános jogelvek kiterjesztően eltérő jogterületeken is értelmezhetőek. Ebben az esetben azonban az alkotmányossági vizsgálatot nem köti a garanciák megfelelőségének vizsgálatakor egy szankciónak a törvényhozó által történő jogági besorolása. Alappal mutatott rá a testület, és e megállapításának a közigazgatási jogra is érvényes következményei vannak, hogy a szankciók a jogfejlődés során differenciálódtak, ugyanakkor az egyes jogterületeken átfedések alakultak ki, tartalmi felosztásuk törések nélkül nem lehetséges [19/2009. (II. 25.) AB határozat]. Különös nyomatékot ad e megállapításoknak, hogy az utóbbi időszakban az európai közigazgatási jognak egyik legfontosabb területe a közigazgatási szankciókról való gondolkodás és esetjog rohamléptékkel történő fejlődése volt (lásd a Ket. 170. §-ához fűzött kommentárt).

A fair ügyintézés egyes elemeit az Európai Bíróság joggyakorlata is évtizedek óta cizellálja, kibontva annak egyes tartalmi elemeit: például a meghallgatáshoz való jogot (C-17/74. sz. Transocean Marine Paint Association ügyben 1974. október 23-án hozott ítélet), az iratbetekintési jogot (C-322/81. sz. Michelin-ügyben 1983. november 9-én hozott ítélet), az indokolási kötelezettséget (C-350/88. sz. Delacre ügyben 1990. február 14-én hozott ítélet), az ésszerű időtartamot (C-185/95P. sz. Baustahlgewebe ügyben 1998. december 17-én hozott ítélet), az ügyvédi-ügyféli levelezés bizalmasságát (C-155/79. sz. AM&S ügyben 1982. május 18-án hozott ítélet), az önvádra kötelezés tilalmát (C-374/87 Orkem ügyben 1989. október 18-án hozott ítélet).

Kapcsolódó joggyakorlat

3/2010. (V. 27.) Közigazgatási jogegységi határozat az 1/2010. (II. 18.) Közigazgatási jogegységi határozat 2010. április 1. napját követően kézbesített közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata során nem alkalmazható

1/2010. (II. 18.) Közigazgatási jogegységi határozat az 1988. évi I. törvény 21. §-ának (4) bekezdésében szabályozott 60 napos bírságkiszabási határidő túllépése esetén alkalmazandó szabályokról

BH2006. 307. Az ügyfelet és a hatóságot a pénznyerő automata működési engedélyének meghosszabbítása tekintetében együttműködési kötelezettség terheli annak érdekében, hogy az ügyfél üzemeltetési tevékenységét folyamatosan végezhesse. Ezért nem utasíthatja el a Szerencsejáték Felügyelet a kérelmet arra hivatkozással, hogy a korábbi engedély érvényességének időtartama még nem járt le.

4. § (2) A közigazgatási hatóság a nem jogszabályszerű eljárással okozott kárt a polgári jog szabályai szerint megtéríti.

(3)

A hatóság kártérítési felelőssége

Ha a hatóság a jogellenes eljárásával kárt okoz, azért a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 349. §-a szerinti kártérítési felelősséggel tartozik [felelősség közigazgatási jogkörben okozott kárért, a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: új Ptk.) 6:548. §]. A következetes polgári bírósági gyakorlat szerint a jogellenesség kirívó, súlyos jogszabálysértés kell, hogy legyen, a nem egyértelmű jogszabályok értelmezése, vagy mérlegelési hiba kártérítési felelősséget nem alapoz meg. Így például kiskorú esetében a soron kívüli ügyintézés elmulasztása miatt a Legfelsőbb Bíróság (a továbbiakban: LB) megállapította a hatósági kárfelelősséget családi pótlék és gyermekgondozási segély ügyben arra hivatkozva, hogy a gyermekek életét, egészségét, testi és lelki épségét is veszélyeztető, súlyos kárral fenyegető helyzet állt fenn, mivel ezek a juttatások jelentették volna a család egyetlen jövedelemforrását, és ez a helyzet a Ket. 33. § (2) bekezdése alapján a soron kívüli ügyintézést indokolttá tette volna. Miután a felperesek körülményei az alperes előtt ismertek voltak és a döntéshez szükséges adatok is időben a rendelkezésre álltak, az alperes súlyosan felróható magatartást tanúsított azzal, hogy a juttatások folyósítása iránti kérelem tárgyában az általában 15 nap soron kívüli határidő mellőzésével, indokolatlanul késedelmesen intézkedett. Ezért az alperes e jogellenes és felróható magatartásával okozati összefüggésben bekövetkezett vagyoni és nem vagyoni kár megtérítésére volt köteles (Kúria Pfv.IV.21.197/2011/14.; tájékoztatási kötelezettség megsértése kapcsán lásd még Kúria Pfv.IV.20.664/2012/8.). (Utalunk arra, hogy a magyar polgári bírósági gyakorlat elismeri a közigazgatási vagy közhatalmi jogkörben okozott kárfelelősség körében a vagyoni mellett a nem vagyoni kártérítés lehetőségét is.)

5. § (1) A közigazgatási hatóság az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője számára biztosítja, hogy jogaikról és kötelezettségeikről tudomást szerezzenek, és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását.

(1a) A közigazgatási hatóság a korlátozottan cselekvőképes vagy cselekvőképtelen ügyfelet, illetve az eljárás korlátozottan cselekvőképes vagy cselekvőképtelen egyéb résztvevőjét megfelelő légkör biztosítása mellett, korára, egészségi állapotára és értelmi szintjére tekintettel tájékoztatja az őt megillető jogokról és az őt terhelő kötelezettségekről, valamint a lefolytatandó eljárási cselekményről.

(2) A közigazgatási hatóság a jogi képviselő nélkül eljáró ügyfelet tájékoztatja az ügyre irányadó jogszabály rendelkezéseiről, az őt megillető jogokról és az őt terhelő kötelezettségekről, illetve a kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményeiről, továbbá a természetes személy ügyfél részére a jogi segítségnyújtás igénybevételének feltételeiről.

(3) Jogszabály az ügy bonyolultságára tekintettel tájékoztatási kötelezettséget írhat elő a jogi képviselővel eljáró ügyfelek számára is.

(4) A közigazgatási hatóság a törvényben meghatározott korlátozásokkal az ügyfeleknek és képviselőiknek, valamint más érdekelteknek biztosítja az iratbetekintési jogot, jogszabályban meghatározott esetben közmeghallgatást tart, és döntését az érintettekkel közli. A hatóság ugyanakkor gondoskodik a törvény által védett titkok megőrzéséről és a személyes adatok védelméről.

A tájékoztatási kötelezettség

A közigazgatási hatóságok tájékoztatási kötelezettsége magában foglalja a jogi képviselet nélkül eljáró ügyfél tájékoztatását az ügyre irányadó jogszabályi rendelkezésekről, a kötelezettségek elmulasztásának jogkövetkezményeiről, a jogi segítségnyújtás igénybevételének feltételeiről. Sőt, a Ket. 5. § (3) bekezdése értelmében jogszabály az ügy bonyolultságára tekintettel tájékoztatási kötelezettséget írhat elő a jogi képviselővel eljáró ügyfelek számára is.

A hatósági tájékoztatás, az ügyfelek aktív segítése a jó közigazgatás megteremtésének alapvető feltétele. [A jó közigazgatás tartalmi elemeire, voltaképp az alapvető tisztességes ügyintézési alapelvek katalógusára lásd: Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága CM/rec(2007)7. számú ajánlása és függeléke a jó közigazgatásról.] Ezt az elvet a közigazgatási bírói gyakorlat már korábban is érvényesítette (Legf. Bír. Kfv.II.39.222/2007/6.; Legf. Bír. Kfv.II.39.284/2007/8.). A bíróság azt is kimondta, hogy a nyomtatványon bejelentett igény esetében is tájékoztatni kell a felet jogairól és kötelességeiről, így a nyomtatvány téves megválasztásáról (Legf. Bír. Kfv.X.25.627/1994.).

Kapcsolódó joggyakorlat

BH1995. 248. A nyomtatványon bejelentett igény esetében is tájékoztatni kell a felet jogairól és kötelességeiről, így a nyomtatvány téves megválasztásáról.

6. § (1) A közigazgatási hatósági eljárásban az ügyfél köteles jóhiszeműen eljárni.

(2) Az ügyfél magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére vagy a döntéshozatal, illetve a végrehajtás indokolatlan késleltetésére. Az ügyfél jóhiszeműségét az eljárásban vélelmezni kell, a rosszhiszeműség bizonyítása a hatóságot terheli.

(3)

A jóhiszemű eljárás kötelezettsége

A jóhiszemű eljárás kötelezettsége objektivizált elvárhatósági mércét jelent, amely tilalmazza a hatóság, illetve az eljárás kijátszására irányuló magatartást, a visszaélésszerű joggyakorlást, amely akár a hatóság megtévesztésére, akár az eljárás indokolatlan késleltetésére vezet.

7. § A közigazgatási hatóság a költségtakarékosság és a hatékonyság érdekében úgy szervezi meg a tevékenységét, hogy az az ügyfélnek és a hatóságnak a legkevesebb költséget okozza, és az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen.

A hatékony eljárás elve

Az egyik legösszetettebb alapelv a hatékony eljárás elve, amely tulajdonképpen az egész közigazgatási hatósági eljárás szervezésének és működtetésének leggyakorlatiasabb iránytűje. A hatékonyság szakszerűséget, egyszerűséget, gyorsaságot és költségtakarékosságot jelent, amely feltételezi az ügyintézéshez való hozzáértést, a korszerű bürokráciamentes eljárást, a hatékony üzemszervezést. Az elv egyszerre határoz meg követelményt a hatóság és a jogalkotás részére. Előbbi számára azáltal, hogy ha többféleképpen jogosult eljárni az alkalmazandó szabályok alapján, akkor a legköltséghatékonyabbat kell választania. Utóbbi számára pedig azáltal, hogy köteles a kitűzött közcél elérésére alkalmas lehető legegyszerűbb, legkevesebb adminisztratív teherrel járó eljárásrendet jogszabályi formába önteni.

Az alapelvnek ugyanis az egyik legfontosabb összetevője, hogy az eljárást a résztvevőinek a lehető legkevesebb adminisztratív terhet, költséget okozva lehessen lefolytatni. Az adminisztratív terhek csökkentésének alapelve különösen, de nem kizárólagosan a költségtakarékosság, valamint az időhatékonyság elvét foglalja magában. Az alapelv közvetlen megnyilvánulásait a Ket. vonatkozó szabályainál tárgyaljuk.

8. § Az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője – e törvény keretei között – az egyes kapcsolattartási formák közül szabadon választhat.

A kapcsolattartási formák közötti szabad választás

A kapcsolattartási formák közötti választás szempontrendszerét a Ket. az alapelvek között fekteti le, melynek központi eleme az ügyfél választási joga. A hatóságnak tehát a kapcsolattartási formák megválasztásánál – az ügyféllel és az eljárás egyéb résztvevőjével szemben – igen szűk mozgástere marad a Ket. rendelkezéseinek következetes alkalmazása során. Az alapelv szorosan kapcsolódik a közigazgatási hatósági eljárás korábbival gyökeresen szakító, szolgáltató jellegű megközelítéséhez, mely pedig a hatékony eljárás és az adminisztratív terhek csökkentésének alapelvéhez kötődik. Az ügyféli rendelkezési jog ugyanis lehetővé teszi, hogy – a rendeltetésszerű joggyakorlás keretei között – az ügyfél maga dönthesse el, hogy számára melyik a legkényelmesebb, legegyszerűbb eljárási mód, e körben pedig az egyik legfontosabb elem a kommunikációs csatorna és a kommunikációs mód megválasztása [lásd a Ket. 28/A. § (3)–(8) bekezdéséhez fűzött kommentárt; az ügyféli rendelkezési jogra részletesen lásd a Ket. 29. és 34. §-ához fűzött kommentárt].

Nyelvhasználat

9. § (1) Magyarországon a közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar. Ez azonban nem akadálya a konzuli tisztviselő és a külpolitikáért felelős miniszter eljárása, valamint nemzetközi jogsegély során más nyelv használatának.

1. A nyelvhasználat joga

a) Az Alaptörvény „mindenki” számára alapvető jogként fogalmazza meg a tisztességes ügyintézéshez való jogot és – bár nem kimerítően – annak egyes szelvényjogait külön nevesíti is. Az Alaptörvénynek ez a rendelkezése általában a „hatóságok” eljárásával szemben támaszt eljárásjogi követelményeket. Az Alaptörvényre épülő releváns alkotmányjogi joggyakorlat hiányában jelenleg abból lehet kiindulni, hogy az Alaptörvénynek mind a nyelvtani, mind a rendszertani értelmezései alapján a közigazgatási hatóságok és eljárásuk is e rendelkezés hatálya alá esnek. Az Alaptörvény megfogalmazása az alapelvi szintű követelmények felsorolása tekintetében félrevezető: a részrehajlás nélküli ügyintézés (lásd a Ket. 42. §-ához fűzött kommentárt), az ésszerű határidőn belüli döntéshozatalhoz való jog (lásd a Ket. 33. §-ához fűzött kommentárt), az indokolási kötelezettség (lásd a Ket. 50. §-ához fűzött kommentárt) és a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésének alapelve (lásd a Ket. 4. §-ához fűzött kommentárt) mellett az Alaptörvény által említett „tisztességes módon” történő ügyintézés nem egy a többi alapvető jog között, hanem a közigazgatási eljárás egészét meghatározó általános – e különös jogokat is átfogó – ügyintézési alapelv, mely – figyelemmel az LB-nek a közigazgatási szervek határozatai felülvizsgálatának egyes kérdéseiről szóló 1/2011. (V. 9.) Közigazgatási Kollégiumi véleményében foglaltakra – a közigazgatási hatósági eljárás alkotmányosságának és törvényességének önálló zsinórmértéke lehet. Ugyanez elmondható a Ket. egyéb alapelvi rendelkezéseiről is. A Ket. 4. § (1) bekezdése az ügyfelet megillető jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jogról és az eljárás során az anyanyelv használatának jogáról szól, a 4. § (2) bekezdése pedig a nem jogszabályszerű eljárással okozott hatósági kártérítési kötelezettségről rendelkezik. A Ket. 4. § (1) bekezdésében foglalt ügyfeleket megillető tisztességes ügyintézéshez való jog ebben az esetben is olyan anyajog, amelyből e külön nevesített szelvényjogok következnek és levezethetőek. Az Alaptörvényben foglalt szelvényjogok katalógusának példálózó jellegét a Ket. alapelvi rendelkezései is alátámasztják. Az Alaptörvény expressis verbis a hatóságok számára kötelezettségként és az ügyfelek számára alapvető jogként nem írja elő és nem biztosítja az anyanyelv használatának jogát, a Ket. azonban igen: a tisztességes ügyintézéshez való jog „mindenkit”, így magyar és nem magyar, a magyar nyelvet értő és beszélő, és a magyar nyelv ismeretét nélkülöző ügyfelet egyaránt megillet. Egyéb ügyféli jogai gyakorlásának előfeltétele az általa vagy ellene kezdeményezett eljárási cselekmények nyelvi megértése. Ennek hiányában alapvető ügyféli kötelezettségeinek sem tud eleget tenni: a Ket. 1. § (1) bekezdés első mondata szerint nehézségekbe ütközhet a jogszabályok rendelkezéseinek megtartása, a Ket. 5. § (1) bekezdése szerinti kötelezettségeiről való tudomásvétele, valamint a Ket. 6. § (1)–(2) bekezdés szerinti jóhiszemű, gondos és felelősségteljes eljárása.

b) A közigazgatási bírói gyakorlat a nyelvhasználat jogát a tisztességes ügyintézéshez való jog elemeként értelmezi, és az érvényesüléséhez szükséges garanciákat is szigorúan kezeli. Kiemelt jelentőséget tulajdonít annak, hogy megállapítható legyen: az ügyfelet figyelmeztették-e a nyelvhasználati szabályokra (Legf. Bír. Kfv.I.35.297/2009/7.), ellenőrizte-e a hatóság az ügyfél megfelelő magyar nyelvi ismereteit, adott esetben tolmács igénybevételének lehetőségére kioktatta-e, és mindez ellenőrizhető módon, a Ket. 39. §-a szerinti jegyzőkönyv felvételével történt-e (Legf. Bír. Kfv.I.35.087/2008/4.). A magyar nyelv nem tudása miatt senkit sem érhet hátrány, ilyenkor tolmácsot kell biztosítani. Ez arra az esetre is vonatkozik, ha a külföldi állampolgár felületesen ismeri és beszéli a magyar nyelvet, azonban (jogi) szakkifejezésekkel nem lehet tisztában. E hatósági kötelezettségek elmulasztását a joggyakorlat az ügy érdemére kiható – lényeges – eljárási szabálysértésként kezeli a Pp. 339. §-a – korábban a Ket. 111. §-a – alapján.

c) A nyelvhasználati jog gyakorlása nem irányulhat a közigazgatási hatóság eljárásának elhúzására, a Ket. 6. § (1)–(2) bekezdésében foglalt kötelezettségek e körben is terhelik az ügyfeleket (lásd még a Ket. 60. §-ához fűzött kommentárt). Ekként nem fogadta el az LB a lengyel állampolgár munkavállaló azon hivatkozását egy munkaügyi ellenőrzés kapcsán, hogy számára a hatóság nem biztosított tolmácsot a meghallgatása során és ezért megsértették az egyenlő bánásmód követelményét és az anyanyelvhasználathoz való jogát. Az LB szerint ugyanis a munkaügyi ellenőrzés során a jelen lévő lengyel állampolgárságú ügyvezetőt meghallgatták, az ügyvezető magyar nyelven adta elő nyilatkozatát, amit a hatóság jegyzőkönyvezett. Az ügyvezető maga állította, hogy 10 éve Magyarországon él, jól érti és beszéli a magyar nyelvet. A későbbiekben semmivel sem igazolta, hogy ezek az általa állított körülmények valótlanok lennének, így azt sem, hogy miért kellett volna tolmácsot alkalmazni és miért használta volna anyanyelvét akkor, amikor ő nyilatkozta azt, hogy ért és beszél magyarul (lásd még a Ket. 10. §-ához fűzött kommentárt; Legf. Bír. Kfv.III.37.083/2000/4.). Akkor tehát, amikor a hatóság tisztázta a külföldi állampolgár magyarnyelv-ismeretét, amelyet az ügyféli nyilatkozatok és az abban foglalt körülmények is igazolnak, utólag nem lehet a tolmács hiányára és eljárási jogainak sérelmeire alapozva a közigazgatási hatósági eljárás jogsértő jellegére hivatkozni. Hasonlóképpen nem hivatkozhatott az az albán nemzetiségű jugoszláv állampolgárságú ügyfél a nyelvismeret hiányára tartózkodási engedély meghosszabbítására irányuló eljárásban, aki 15 éve élt Magyarországon, aki – éppen a korábbi engedélyek meghosszabbítása érdekében – több ízben hivatkozott arra, hogy a magyar nyelvet jól ismeri, megérti, és azért kérte a tartózkodási engedély meghosszabbítását, mert Magyarországon életvitelszerűen berendezkedett, letelepedési szándéka van. Különösen így van ez, ha maga nyilatkozott arról, hogy a magyar nyelvet érti, beszéli, tolmács igénybevételére nem tartott igényt. Ezek után a közigazgatási bíróság előtt nem vezethet eredményre és a közigazgatási határozatok hatályon kívül helyezésére, hogy a hatóság nem biztosított tolmácsot az ügyfél számára, és emiatt tett az ügy érdemére kiható félreértésre okot adó nyilatkozatot (Legf. Bír. Kfv.II.39.302/2000/5.).

d) A nyelvismeret hiánya a mulasztások kimentésére is alkalmas hivatkozási alap. A közigazgatási bírói joggyakorlat azonban e körben is korlátokat szab az ügyféli joggyakorlásnak. A személyesen eljáró orvos végzettségű arab ügyfél, aki egyetemistaként Magyarországon tanult, megbízási szerződések keretében tolmácsolást is végzett, nyelvismereti hiányosságokra nem hivatkozhat eljárási határidők elmulasztása esetén. Az ilyen igazolási kérelemnél az önhiba megállapítható. A bírói gyakorlat azt is figyelembe veszi, hogy milyen szintű nyelvi ismeret volt szükséges az adott hatósági tájékoztatás megértéséhez (Főv. Ít. Kpkf.4.50.790/2007/3.).

e) A meghatalmazott képviselővel eljáró külföldi személyek esetében a nyelvhasználati jog sérelmét a felsőbírósági joggyakorlat még szigorúbban ítéli meg. Az a német ügyfél, aki német nyelven és magyar fordításban kifejthette érveit, a helyszíni szemlén tett megállapításait a hatósági jegyzőkönyv tartalmazza, és az eljárás során mindkét nyelvet ismerő személy képviselte, helyette és nevében eljárt, nem hivatkozhat a nyelvhasználat sérelmére (Főv. Ít. Kf.3.28.458/2005/2.). Ugyanez a gyakorlat vonatkozik a jogi képviselővel eljáró felekre is (Főv. Ít. Kpkf.III.28.216/1999.).

2. A magyar mint hivatalos nyelv a közigazgatási hatósági eljárásban

a) Az Alaptörvény H) cikk (1) bekezdése értelmében Magyarországon a hivatalos nyelv a magyar. Az Alaptörvény XXIX. cikk (1) bekezdés harmadik mondata a magyarországi nyelvhasználat alkotmányos kereteit azzal bővíti, hogy rögzíti, hogy a Magyarországon élő nemzetiségeknek joguk van az anyanyelvhasználathoz. A Ket. jelen szakaszának alkotmánykonform értelmezéséhez (Alaptörvény 28. cikk) figyelembe kell venni továbbá az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés első mondatát is, mely szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.

A hivatalos nyelv vagy államnyelv az a nyelv, amelyet – tág értelemben – az állami szervek a hivatalos működésük során használnak. Az Alaptörvénynek a magyar nyelvet államnyelvként meghatározó szabálya a közigazgatási hatósági eljárásban is alkotmányos alapot biztosít annak a Ket. 9. § (1) bekezdés első mondatában foglalt főszabálynak, hogy Magyarországon a közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar. Ebből következően a Ket. hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági eljárásokban (lásd a Ket. 12. §-ához fűzött kommentárt) a közigazgatási hatóságok (lásd a Ket. 12. §-ához fűzött kommentárt) előtt az ügyintézés magyar nyelven folyik. Magyar nyelven történik az eljárási (bizonyítási) cselekmények teljesítése, a közigazgatási hatóságok egymás közötti, valamint a hatóságok és az ügyfelek, továbbá az eljárás egyéb részt vevői közötti – szó- és írásbeli – kapcsolattartása, továbbá a közigazgatási döntések előkészítése és megszövegezése összességében tehát a közigazgatási hatósági ügyintézés, az alapeljárás kezdetétől a nem szükségszerűen megnyíló – kérelemre induló vagy hivatalból indított – jogorvoslati eljáráson keresztül az önkéntes teljesítés hiányában sorra kerülő végrehajtási eljárás lezárásáig.

b) A magyar nyelv hivatalos nyelvként történő rögzítéséből következik, hogy a közigazgatási hatóság az ügy érdemében hozott határozatát és az eljárási kérdésekben kiadott végzését [Ket. 71. § (1) bekezdés], valamint az úgynevezett egyéb formában kibocsátott közigazgatási iratokat magyar nyelven készíti el és kiadmányozza, valamint fordításuk esetén ezeket magyarul is el kell készíteni. A magyar nyelvű kiadmányról készített fordítás magában hordozza az eredeti és a fordított szöveg közötti eltérés lehetőségét. Ezért a magyar nyelv mint hivatalos nyelv Ket.-beli meghatározása implikálja azt a Ket. 11. § (1) bekezdésében kifejezetten nevesített elvet, hogy az irat magyar és idegen nyelvű szövege közötti eltérés esetén a magyar nyelvű szöveget kell hitelesnek tekinteni. Ez azt jelenti, hogy ha az ügyfél számára kézbesített idegen nyelvű határozat tartalma a magyar nyelven kiadmányozott határozat szövegétől eltér, a magyar nyelvű változatot kell a hatóság döntésének tekinteni. Ilyen helyzetben az eltérés a kézbesítés szabályszerűségét nem érinti, de amennyiben a hatóság e megtévesztő cselekménye miatt mulaszt, az ügyfél a Ket. 66–67. §-a szerinti igazolással élhet.

A magyar nyelvű ügyintézés a közigazgatási hatóság számára nem lehetőség, hanem törvényi kötelezettség. Ebből fakadóan ettől eltérni is csak jogszabály felhatalmazása alapján lehetséges. A magyar nyelvű ügyintézés azonban nem akadálya annak, hogy az eljáró közigazgatási hatóság ügyintézője idegen nyelven érintkezésbe lépjen az érintett személlyel. E kötelezettség abban áll tehát, hogy egyes alakszerű eljárási cselekményeket mindenképpen magyar nyelven is el kell végezni, az érintett számára pedig ehhez vagy hatósági fordítást vagy tolmácsot kell biztosítani. A fenti eltérés lehetőségét biztosítja a Ket. a külpolitikáért felelős miniszter, a konzuli tisztviselő eljárása és a nemzetközi jogsegély során.

3. A hivatalos nyelvhasználat alóli kivételek

a) A Ket. 9. § (1) bekezdés második mondata kizárólag a közigazgatási hatósági jogalkalmazás és ügyintézés körében értelmezhető. E szabályt a Ket. tartalmazza, a Ket. 12. § (1) bekezdése alapján pedig a Ket.-et a Ket. 12. § (2) bekezdése által meghatározott tárgyi hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben a 12. § (3) bekezdése szerinti közigazgatási hatóságok alkalmazzák. A Ket.-nek nem tárgya és nem is célja ezeknek a közigazgatási jogalanyoknak a hatósági jogalkalmazáson kívül tett közigazgatási cselekményeinek szabályozása. Következésképp a szabály alkalmazása akkor merül fel, ha a külpolitikáért felelős miniszter és a konzuli tisztviselő közigazgatási hatóságként Ket. szerinti hatósági ügyben jár el. A nemzetközi jogsegély a Ket. 27–28. §-ában szabályozott jogintézmény, így alkalmazására is – fentiekhez hasonlóan – a hatósági ügyekben foganatosított nemzetközi megkeresések esetén kerülhet sor. Ezekben az ügyekben a hivatalos nyelv továbbra is a magyar, más nyelv használata csak lehetőség.

b) A külpolitikáért felelős miniszter meghatározásakor az általános közigazgatási szabályozási elvekből kell kiindulni. A kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény koncepciója szerint a Kormány szervezetalakítási szabadságának bővítése érdekében törvény az államigazgatási szerv konkrét megnevezése helyett feladatkör szerint jelöli ki a hatáskörrel rendelkező hatóságot. A konkrét ügyben eljáró közigazgatási hatóság kijelölését a Kormány úgynevezett statútum-rendeletben hajtja végre. A külpolitikáért felelős miniszter feladatait az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 114–117. §-a értelmében a külügyminiszter látja el. Közigazgatási hatósági jogkört gyakorol a kormányrendelet 115. § (4) bekezdés b) és e) pontja alapján akkor, amikor dönt a konzuli kölcsön (2013. január 1-jétől hazatérési kölcsön arra tekintettel, hogy egyértelmű legyen, hogy csak a hazatérés érdekében vehető igénybe) visszafizetése alóli mentesítés kérdésében, valamint, amikor elbírálja a konzuli ügyekben hozott első fokú döntések elleni jogorvoslati kérelmeket. A mentesítés körében a külpolitikáért felelős miniszter méltányossági jogkört gyakorol a konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Kovtv.) 5. § (5) bekezdése alapján. A méltányossági jogkör gyakorlása a Ket. szabályai szerint történik. Erre utal, hogy az 5. § (5) bekezdés második mondata kifejezetten a közigazgatási bíróság előtt, vagyis a Pp. XX. fejezete szerint megtámadható miniszteri „határozatról” szól, amelynek törvényessége csak a Ket. 121. §-a szerinti semmisségre hivatkozva támadható eredményesen. Közigazgatási hatósági ügyekben jár el továbbá a diplomata- és külügyi szolgálati útlevelekkel, valamint a Külügyminisztérium vízumkiadási tevékenységével összefüggésben a hatáskörébe utalt feladatok ellátása során. A Kovtv. 19. § (1) bekezdése értelmében a konzuli szolgálat feladat- és hatáskörébe tartozó közigazgatási hatósági jogkört a külpolitikáért felelős miniszter által erre felhatalmazott konzuli tisztviselő, valamint maga a miniszter gyakorolhat. A Ket. 9. § (1) bekezdés második mondata szempontjából a Kovtv. 19. § (3)–(10) bekezdések relevánsak. A Kovtv. 19. § (5) bekezdése miniszteri hatósági hatáskörbe utalja a külföldön felhasználásra kerülő okiratok felülhitelesítését, a 19. § (3)–(4) bekezdése pedig a konzuli tisztviselő közigazgatási hatóságként ellátott közigazgatási hatósági ügyeit sorolja fel: az elveszett, ellopott, megrongálódott, megsemmisült vagy lejárat folytán érvényét veszített úti okmány helyett új okmány, valamint az Európai Unió polgára számára ideiglenes úti okmány kiállítása [Kovtv. 5. § (2) bekezdés a) pont], konzuli kölcsön (hazatérési kölcsön) nyújtása [Kovtv. 5. § (3) bekezdés], halottszállítási engedély kiadása [Kovtv. 11. § (2) bekezdés], valamint hatósági bizonyítvány kiállítása [Kovtv. 19. § (4) bekezdés].

c) A Ket. 9. § (1) bekezdés második mondata a magyar nyelvhasználati kötelezettség alóli felmentést ezekben az esetekben az eljáró szervre és eljárásuk természetére tekintettel adja meg. Ezeknek a közigazgatási hatósági ügyeknek a sajátossága a „külföldi elem” gyakorisága. Nagyobb az előfordulási lehetősége, hogy a magyar közigazgatási hatóságok ezekben az ügyekben külföldi személyekkel és külföldi hatóságokkal kerülnek kapcsolatba, sőt, a magyar közigazgatási hatósági jogkört külföldi környezetben gyakorolják. A nemzetközi jogsegély esetében a Ket. egy jogintézmény alkalmazása során enged eltérést. A Ket. megfogalmazásából következően („nemzetközi jogsegély során”) a nemzetközi jogsegély keretében végrehajtott valamennyi eljárási cselekmény teljesítése történhet más nyelven. Más nyelven történhet a külföldi hatóság megkeresése és a külföldről érkező jogsegélykérelem teljesítése, illetve megtagadása is (lásd a Ket. 27. §-ához fűzött kommentárt).

d) A Ket. nem határozza meg az alkalmazható „más nyelvek” körét. A Ket. 9. § (1) bekezdés második mondata – ellentétben az első mondattal – a más nyelv használatára felhatalmazást ad, ez nem kötelezettsége az eljáró hatóságnak. A más nyelv használatának mérlegelése során a közigazgatási hatóságnak a Ket. 4. § és 7. §-át kell figyelembe vennie. A magyar nyelven kívüli más nyelvet úgy kell megválasztania hatóságnak, hogy az biztosítsa a tisztességes ügyintézést és egyben a költségtakarékosság és a hatékonyság érdekében úgy szervezze meg a tevékenységét, hogy az az ügyfélnek és a hatóságnak a legkevesebb költséget okozza és az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen. A 9. § (1) bekezdés második mondata a hatóság számára munkateher-könnyítést jelent, hiszen az alakszerű eljárási cselekmények teljesítése kizárólag az adott idegen nyelven történhet, másrészt az ügyfél számára megtakarítást jelenthet a tolmács vagy fordítás igénybevételének mellőzése. E körben ugyanis szintén az általános költségviselési szabályok irányadóak.

Kapcsolódó jogszabályok

Kovtv., 2006. évi CIX. törvény a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról

9. § (2) A települési, a területi és az országos nemzetiségi önkormányzat testülete határozatában meghatározhatja a hatáskörébe tartozó hatósági eljárás magyar nyelv melletti hivatalos nyelvét.

A nemzetiségi önkormányzat által meghatározott hivatalos nyelv

a) A Ket. a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njtv.) fogalomhasználata szerint és azzal összhangban sorolja fel a nemzetiségi önkormányzatok szervezeti szintjeit. Korábban a Ket. a kisebbségi önkormányzatok rendeletalkotására utalta a hatáskörükbe tartozó hatósági eljárásokban a magyar nyelv melletti hivatalos nyelv megállapítását. Ez azonban közjogi tévedés volt, a kisebbségi önkormányzatok nem rendelkeztek jogalkotói hatáskörrel.

b) A nemzetiségi önkormányzatok hatáskörébe is tartozhatnak olyan ügyek, amelyekben a Ket. szabályait kell alkalmazni, figyelemmel arra, hogy az ügyfajta megfelel a Ket. 12. § (2) bekezdésében foglalt hatósági ügy fogalmának. Ezek jellemzően támogatási ügyek. Ezekben a hatósági eljárásokban a nemzetiségi önkormányzat döntése alapján a magyar mellett más hivatalos nyelvet is megjelölhet a nemzetiségi önkormányzat az ügyintézés nyelveként. A Ket. 9. § (2) bekezdésének nyelvtani értelmezése alapján a másik hivatalos nyelv megállapításának joga elvileg korlátlan. Rendszertani értelmezés alapján azonban megállapítható, hogy a törvény célja (Alaptörvény 28. cikk) az, hogy a nemzetiségi önkormányzatok által képviselt személyek ügyeiben – az ügyintézés megkönnyítése érdekében – az adott nemzetiségi nyelven folyhasson az eljárás. Ebből következően a határozatban csak az adott nemzetiségi önkormányzat által képviselt nemzetiség nyelve határozható meg a magyar melletti más hivatalos nyelvként.

Kapcsolódó jogszabályok

Njtv.

9. § (3) A nemzetiségi szervezet nevében eljáró személy, valamint az a természetes személy, aki a nemzetiségek jogairól szóló törvény hatálya alá tartozik, a közigazgatási hatóságnál használhatja az adott nemzetiség nyelvét. A nemzetiség nyelvén benyújtott kérelem tárgyában hozott magyar nyelvű döntést az ügyfél kérésére a kérelemben használt nyelvre le kell fordítani.

(4) Annál a közigazgatási hatóságnál, amelynél a (2) bekezdés szerint a közigazgatási eljárás hivatalos nyelve nem csak a magyar, a magyar nyelvet használó ügyfeleket és az eljárás egyéb résztvevőit megilletik a (3) bekezdésben a nemzetiségek számára biztosított jogok.

A nemzetiségi nyelvhasználat a közigazgatási hatósági eljárásokban

a) Az Alaptörvény H) cikk (1) bekezdése nem zárja ki a közigazgatási hatósági eljárásokban a nemzetiségi nyelvhasználatot. Figyelemmel az Alaptörvény XXIX. cikk (1) bekezdés harmadik mondatára eljárásjogunkat éppen a nemzetiségi nyelvhasználatot erősítő jogalkotásnak és közigazgatási jogalkalmazásnak kell meghatároznia. Jogalkotásunkban az elv töretlenül érvényesül: az Njtv. 5. § (1)–(2) bekezdése rögzíti, hogy az állam köteles biztosítani a nemzetiséghez tartozók nyelvhasználatának feltételeit, amelyhez hozzáteszi, hogy a közigazgatási eljárásokban az anyanyelv használatát a vonatkozó eljárásjogi törvények biztosítják. A közigazgatási eljárások legnagyobb halmazát átfogó hatósági eljárásokban e szabályokat a Ket. tartalmazza.

b) A nemzetiségi nyelvhasználat alanya a nemzetiségi szervezet nevében eljáró személy és az a természetes személy, aki az Njtv. hatálya alá tartozik. Sem a Ket., sem az Njtv. nem határozza meg a nemzetiségi szervezetek fogalmát és körét. Az Njtv. nem azonosítja a nemzetiségi önkormányzatot és az adott nemzetiséghez tartozó személyek nemzetiségi szervezetét [Njtv. 6. § (5) bekezdés]. Az Njtv. 14. § második mondata szerint a nemzetiséghez tartozók érdekeik kifejezésére és védelmére egyesületeket és pártokat hozhatnak létre. Az Njtv. 2. § 15. pontja szerint a nemzetiségi egyesület az alapszabálya szerint adott nemzetiség érdekvédelmét, érdekképviseletét, vagy a nemzetiségi kulturális autonómiával közvetlenül összefüggő tevékenységet ellátó civil szervezet, melynek meghatározó szerep jut a nemzetiségi önkormányzatok megválasztásában, hiszen az Njtv. 58. § (1) bekezdése szerint a települési, területi és országos nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán a nemzetiségi szervezet állíthat jelöltet és listát. A nemzetiségi szervezet nevében eljáró személy, így például a nemzetiségi egyesület törvényes képviselője az általa képviselt nemzetiség nyelvén vehet részt az egyesületet mint ügyfelet érintő közigazgatási hatósági eljárásban, a közigazgatási hatóság pedig köteles biztosítani a nemzetiségi nyelv használatának gyakorlását. Az is előfordulhat, hogy a nemzetiségi egyesület a Ket. 15. § (5) bekezdése alapján érdekvédelmi szervezetként lép fel ügyféli jogállásban az általa képviselt közérdek védelmében. Erre ad lehetőséget a Ket. 169/D. § (2) bekezdése, amely szerint az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatt indult hatósági eljárásban az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Ebktv.) 3. § e) pontja szerinti szervezetet megilletik az ügyfél jogai. Az Ebktv. szerint társadalmi és érdek-képviseleti szervezet az az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló törvény szerinti civil szervezet, amelynek alapszabályában, illetve alapító okiratában a szervezet céljai között a védett tulajdonság pontos meghatározásával körülírt hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése vagy a védett tulajdonság pontos meghatározásával körülírt emberi és állampolgári jogok védelme szerepel, valamint az adott nemzeti és etnikai kisebbség tekintetében a kisebbségi önkormányzat. A Ket. 169/D. § (1) bekezdése arra is lehetőséget teremt, hogy az egyenlő bánásmód követelményének megsértése miatt indult eljárásokban az ilyen szervezet a jogsérelmet szenvedett fél meghatalmazása alapján képviselőként járjon el. Mivel a Ket. 9. § (3) bekezdése nem az ügyféli jogálláshoz köti a nemzetiségi nyelvhasználatot, ezért a képviselőként való fellépés esetén is biztosítani kell a nemzetiségi nyelvhasználat lehetőségét a nemzetiségi szervezet nevében eljáró személy részére.

c) A Ket. e sorban a nemzetiségi önkormányzat nevében eljáró személyt kifejezetten nem tartalmazza. Az Njtv. 82. §-a és az Ebktv. 3. § e) pontja alapján azonban a nemzetiségi önkormányzatok számára is adott az ügyféli jogállás egyes közigazgatási hatósági eljárásokban. Az Ebktv. idézett rendelkezése – igaz, hatálytalan terminológiát alkalmazva, amely azonban alkalmazási problémát nem vet fel – az adott nemzetiség tekintetében a kisebbségi önkormányzatot felruházza az ügyféli jogokkal. Az Njtv. vonatkozó törvényhelye pedig akként rendelkezik, hogy az Njtv. által meghatározott nemzetiségi jogok védelmében, különösen a helyi kollektív nyelvhasználat, az oktatás, nevelés, hagyományápolás és kultúra, a helyi sajtó, az esélyegyenlőség, társadalmi felzárkózás és a szociális ellátás tárgyában folyó hatósági eljárásokban az adott nemzetiség területileg illetékes települési nemzetiségi önkormányzatát, ennek hiányában területi, ennek hiányában országos önkormányzatát a – közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény vagy más törvény által meghatározott rendben – ügyféli jogállás, e körben nyilatkozattételi és jogorvoslati jogosultság illeti meg. Az Njtv. 76. § (3) bekezdése szerint a nemzetiségi önkormányzat jogi személy. A nemzetiségi önkormányzati feladat- és hatáskörök a nemzetiségi önkormányzat testületét illetik meg, a nemzetiségi önkormányzatot az elnök képviseli. Mivel az Njtv. 53–54. §-a szerint a nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán aktív és passzív választójoggal az rendelkezik, tehát az választó és az választható, aki a nemzetiségi névjegyzékben szerepel, az Njtv. 53. § (1) bekezdés b) pontja szerint pedig azt kell és lehet kérelmére felvenni a névjegyzékbe, aki az Njtv.-ben meghatározott nemzetiséghez tartozik, ezért a Ket. 9. § (3) bekezdése alapján a nemzetiségi önkormányzatot képviselő elnök a Ket. azon fordulata alapján is használhatja nemzetiségi nyelvét, amely szerint az Njtv. hatálya alá tartozó természetes személynek minősül. Ugyanakkor, éppen a Ket. által használt tág fogalomhasználat miatt, azt az értelmezést is levezethetőnek találjuk, hogy a Ket. alkalmazásában a nemzetiségi önkormányzat is nemzetiségi szervezetnek minősül, így a szervezet, vagyis az önkormányzat nevében eljáró személyt ezen az alapon is megilleti a nemzetiségi nyelvhasználat joga. Zárójelben indokolt megjegyezni az Njtv. 82. §-ának értelmezése kapcsán, hogy a Ket. módosított ügyfélfogalma alapján a Ket. 15. § (5) bekezdése szerint jogszabály nemcsak az ügyféli jogállás teljességét, hanem csupán egyes ügyféli jogokat is biztosíthat civil szervezeteknek. Emiatt pontatlannak találjuk az Njtv. vonatkozó szakaszának megfogalmazását. A jelenlegi normaszövegből, mivel az az ügyféli jogok közül kifejezetten kiemeli a nyilatkozattételi és a jogorvoslati jogosultságot, csak e két ügyféli jog gyakorlását látjuk megengedhetőnek ezekben az eljárásokban. Így más jogokat, például bizonyítás indítványozását vagy az iratbetekintés jogának gyakorlását az Njtv. nem biztosította ezeknek a szervezeteknek.

d) Az Njtv. 1. melléklete sorolja fel a magyarországi nemzetiségeket. Eszerint nemzetiségnek minősül a bolgár, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a roma, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és az ukrán. Az Njtv. megszüntette a nemzetiségi és etnikai kisebbségek közötti különbségtételt a megnevezésben. Korábban a roma népesség minősült etnikai kisebbségnek. A Ket. korábban sem, és most sem tartalmaz a nyelvhasználat joga szempontjából ilyen differenciálást, tehát eljárásjogi következménye e szociológiai fogalmaknak nincs és nem is volt. Magyarországon élnek olyan népcsoportok, amelyek számossága megkérdőjelezhetetlen, hivatalosan azonban – korábban a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvényben és az Njtv. 1. § (1) bekezdésében meghatározott közjogi kritériumok miatt – nem minősülnek nemzetiségnek, ilyen állami elismerésben nem részesültek. A rendszerváltozást követően a hun, a zsidó és a bunyevác kisebbség törekedett a hivatalos elismerésre, de ezek nem vezettek eredményre, így a Ket. nemzetiségi nyelvhasználati rendelkezései e személyekre nem vonatkoznak. A Magyarország területén élő egyéb idegen – például ázsiai – kolóniák tagjai szintén az általános nyelvhasználati szabályok alapján vehetnek részt a közigazgatási hatósági eljárásokban.

e) Az Njtv. bevezette a nemzetiségi névjegyzéket. A névjegyzék a nemzetiségi önkormányzati képviselők választásához kötődő intézmény, jelentőséghez csupán a választásokon az aktív és a passzív választójog megítélése szempontjából jut. A Ket. nemzetiségi nyelvhasználati szabályainak alkalmazásánál azonban nem releváns. Ez azt jelenti, hogy a nemzetiségi nyelvhasználat gyakorlásának nem előfeltétele a nemzetiségi névjegyzékben történő regisztráció. Az Njtv. 11. § (1)–(3) bekezdése szerint valamely nemzetiséghez való tartozás kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A nemzetiséghez való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki sem kötelezhető, azonban törvény vagy a végrehajtására kiadott jogszabály egyes nemzetiségi jogok gyakorlását az egyén nyilatkozatához kötheti. A nemzetiségi önazonossághoz való jog és valamely nemzetiséghez való tartozás kinyilvánítása – az e törvényben meghatározott kivétellel – nem zárja ki a kettős vagy többes kötődés elismerését. Mindebből következően a közigazgatási hatósági eljárásokban a nemzetiségi nyelvhasználatnak a feltétele az érintett nyilatkozata arról, hogy magát valamely vagy több nemzetiséghez vallónak tartja. E tekintetben a közigazgatási hatóság bizonyítást nem vehet fel, igazolás csatolását nem kívánhatja meg. Az „Njtv. hatálya alá tartozás” azonban további szűkítést is magában hordoz: az Njtv. 170. § (1) bekezdése értelmében az Njtv. hatálya a Magyarországon lakóhellyel rendelkező, valamely nemzetiséghez tartozó magyar állampolgárságú személyekre és e személyek közösségeire terjed ki. A nemzetiségi nyelvhasználat szempontjából lényegtelen, hogy a nemzetiséghez tartozó személy egyébként beszéli-e, érti-e a magyar nyelvet. Ez az Njtv. hatálya alapján egyébként nagy bizonyossággal így van, hiszen magyar állampolgárságú személyek lehetnek nemzetiséghez tartozók. Az Njtv. alapján valamely nemzetiséghez tartozó, de külföldi állampolgárságú személy nyelvhasználati jogára a Ket. főszabálya vonatkozik. Magyarországi lakóhely hiányában pedig az egyébként magyar állampolgárságú, magát valamely nemzetiséghez tartozónak valló személy sem élhet a Ket. által biztosított lehetőséggel.

f) A nemzetiségi nyelvhasználat gyakorlására a közigazgatási hatóságok előtt van lehetőség. A Ket. generális megfogalmazásából következik, hogy bármilyen típusú közigazgatási hatóság előtt él a nemzetiségi nyelvhasználati szabályozás. A nyelvhasználat lehetősége nem csak a hatásköri szabályoktól függetlenek, hanem a közigazgatási hatóság illetékességének sincs jelentősége. Ez azt jelenti, hogy az érintett személy nem csak a lakóhelye szerinti hatóságoknál használhatja a nemzetiségi nyelvét, hanem bármilyen hatáskörű hatóság előtt, az ország bármely pontján.

A nemzetiségi nyelvhasználat jog és nem kötelesség. A nemzetiségi eljárási szereplő akkor is választhatja a törvény által felkínált lehetőséget, ha egyébként a magyar nyelvnek is teljesen birtokában van. Lényeges korlát azonban a Ket. normaszövegében szereplő „adott” fordulat. A magát valamely nemzetiséghez tartozónak valló személy a Ket. szerinti szabad nyelvhasználat és -választás jogát csak az adott nemzetiség nyelve tekintetében gyakorolhatja, így például a lengyel csak a lengyelt, ukrán csak az ukránt. Mivel azonban az Njtv. elismeri a kettős vagy többes kötődés kialakítását, ezért ebben az esetben az érintett választási szabadsága is bővül.

g) A nemzetiség nyelvének definiálásában támpont szintén az Njtv.-ben található. Az Njtv. ugyanis nem csak a nemzetiségek vonatkozásában ad kimerítő felsorolást, hanem a nemzetiségek nyelveit is tartalmazza. Mindazonáltal a Ket. és az Njtv. közötti összhang nem teljes. Míg a Ket. 9. § (3) bekezdése „nemzetiségi nyelvről” szól, az Njtv. 22. § (1) bekezdése a „nemzetiségek által használt nyelvként” határozza meg a bolgárt, a görögöt, a horvátot, a lengyelt, a németet, az örményt, a romát/cigányt (romani, illetve beás), a románt, a ruszint, a szerbet, a szlovákot, a szlovént és az ukrán nyelvet, továbbá a roma és az örmény nemzetiség esetében a magyar nyelvet is. Ez a különbség azonban tartalmi eltérést nem eredményez: a közigazgatási hatósági eljárásokban ezek a nyelvek használhatóak nemzetiségi nyelvként.

h) A közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar, ebből következően – a fentiek szerint – magyar nyelvű az ügyintézés. A nemzetiséghez tartozó személy azonban szóban és írásban is használhatja az adott nemzetiség nyelvét. A nyelv „használata” nem korlátozódik a nemzetiség nyelvére lefordított döntésre. A magát valamely nemzetiséghez tartozó ügyfél az egyes eljárási cselekményeknél jelen lehet, ügyféli jogait gyakorolhatja. Az ügyféli jogok gyakorlása során használhatja a nemzetiségi nyelvét, így bizonyítási indítványait, nyilatkozatait, észrevételeit, az eljárás során benyújtott kérelmeit is megfogalmazhatja a nemzetiségi nyelven. Nem csak az ügyet befejező döntés nemzetiségi nyelvre történő lefordítása illeti meg az ilyen ügyfelet. Általános szabályként megfogalmazható, hogy valamennyi, az ügyfél számára kézbesítendő iratot a nemzetiségi ügyfél által megjelölt nyelven kell megküldeni. Így nem csak a határozatra, hanem a végzésekre és az eljárás során kiadott úgynevezett egyéb formában kibocsátott iratra is vonatkozik ez a kötelezettség.

Kapcsolódó jogszabályok

Ebktv., Njtv.

10. § (1) Ha a közigazgatási hatóság nem magyar állampolgárságú, a magyar nyelvet nem ismerő személy ügyében magyarországi tartózkodásának tartama alatt hivatalból indít azonnali intézkedéssel járó eljárást, vagy a természetes személy ügyfél azonnali jogvédelemért fordul a magyar közigazgatási hatósághoz, a hatóság köteles gondoskodni arról, hogy az ügyfelet joghátrány ne érje a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt. Törvény az e bekezdésben foglalt rendelkezés alkalmazását az itt nem szabályozott esetekben is kötelezővé teheti.

(2) A 9. § (3) bekezdésében meghatározott ügyfél kivételével a magyar nyelvet nem ismerő ügyfél – a fordítási és tolmácsolási költség viselése mellett – az (1) bekezdés hatálya alá nem tartozó esetekben is kérheti, hogy a közigazgatási hatóság bírálja el az anyanyelvén vagy valamely közvetítő nyelven megfogalmazott kérelmét.

(3)

1. A magyar nyelvet nem ismerő személyek kedvezményes nyelvhasználata

a) A közigazgatási bírósági gyakorlat a Ket. nyelvhasználati szabályainak érvényesülését jogállami minimumként értelmezi. Az LB a Ket. 9. § (1) bekezdését tekinti a főszabálynak, amely alól a Ket. 10. § (1) bekezdése tesz kivételt. A közigazgatási bírósági ítélkezési gyakorlatban elfogadott elvi tétel szerint egy demokratikus jogállamban nem kerülhet kiszolgáltatott helyzetbe az eljárás alá vont személy a hivatalos nyelv ismeretének hiánya miatt. Jogállami minimum a legfontosabb tudnivalók olyan módon való közlése, hogy azt az érintett megértse (Legf. Bír. Kfv.I.35.297/2009/7.). Az elvi tétel kimondására alkalmat adó elvi határozat több szempontból is tanulságos. Az adóhatóság a 2001–2005. évekre vonatkozóan személyi jövedelemadó adónemben bevallások utólagos vizsgálatot folytatott le a török származású ügyfélnél. Az adóhatóság nem tisztázta a török származása és török anyanyelve ellenére, hogy az ügyfél a magyar nyelvet megfelelően ismerte-e. A török ügyfél már a megbízólevelet sem volt hajlandó aláírni – a felvett hatósági jegyzőkönyv tanúsága szerint – arra hivatkozással, hogy az abban foglaltakat nem tudta értelmezni. Egy hónappal később az adóhatóság jegyzőkönyvben rögzítette az ügyfél adózói nyilatkozatát, amely jegyzőkönyv aláírását az ügyfél szintén megtagadta. Az adóellenőrzésről készült jegyzőkönyvre az észrevételeit, majd az adókülönbözetet megállapító és adóbírságot kiszabó és késedelmi pótlékot felszámító határozata elleni fellebbezést is jogi képviselője útján terjesztette elő. A nyelvhasználat lehetőségéről tájékoztatást az adóhatóságtól nem kapott.

b) Az ügyben az LB adóügyben hozott közigazgatási határozat törvényességéről foglalt állást, az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) szabályai mellett azonban a Ket. 4. § (1) bekezdése és 10. § (1) bekezdésének értelmezése volt a döntő. A Ket. nyelvhasználati szabályai szűk körben engednek eltérést más jogszabályok számára [Ket. 11. § (3) bekezdés]. Azokban az eljárásokban is, ahol a Ket. egyébként szubszidiáriusan érvényesül, a Ket. szabályai alkalmazandóak eltérő törvényi szabály hiányában. Így a Ket. nyelvhasználati szabályai és alapelvei az Art. hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági eljárásokban is érvényesülnek.

Az LB-nek azt kellett megítélnie, hogy egy nem magyar állampolgár személlyel szemben kezdeményezett adóellenőrzési eljárásban a személyes meghallgatás során a nyelvhasználati rendelkezésekről való tájékoztatás hiánya olyan lényeges eljárási szabálysértés-e, mely a közigazgatási határozat hatályon kívül helyezését és a hatóság új eljárásra kötelezetését indokolja. Az nem volt vitatott tény, hogy az ügyfél török állampolgár. Az LB-nek először abban kellett állást foglalnia, hogy a Ket. 10. § (1) bekezdése alkalmazható-e a jelen ügyre. A Ket. 10. § (1) bekezdése a hivatalbóli eljárások körében akkor biztosítja a nyelvhasználati kedvezményeket, ha a magyar nyelvet nem ismerő személy ügyében magyarországi tartózkodásának tartama alatt hivatalból indít azonnali intézkedéssel járó eljárást a hatóság. A közigazgatási felülvizsgálati bíróság szerint az adóellenőrzés során foganatosított adózói személyes meghallgatás ilyen azonnali intézkedésnek minősült. A Ket. 10. § (1) bekezdésének célja ugyanis – ahogy a fentiekben idézett elvi tétel rögzíti – annak megakadályozása, hogy az ügyfél kiszolgáltatott helyzetbe kerüljön a hatóság előtt az ügy érdeme szempontjából lényeges, legfontosabb információk és eljárási cselekmények tekintetében. Az LB annak tulajdonított jelentőséget, hogy személyi jövedelem adónemben folytatott utólagos bevallások vizsgálata során az adózó személyes nyilatkozatát az adóhatóság jelentős bizonyítékként kezeli. Ebből következően lényeges, az ügy érdemére is kiható jelentősége van annak, hogy az ellenőrzés alá vont nyilatkozatait megfelelő módon, akaratának megfelelően tehesse meg. Az adóellenőrzés során foganatosított személyes meghallgatás tehát a Ket. 10. § (1) bekezdése szerinti azonnali intézkedésnek minősül.

A jelen ügyben természetes személy adózóval szemben folyt az eljárás, így a Ket. 10. § (1) bekezdés értelmezésében aggálytalanul megállapítható volt, hogy „személy” ügyében folyt az eljárás. A rendelkezés értelme azonban az is – különösen annak fényében, hogy a kérelemre induló eljárások esetében a Ket. 10. § (1) bekezdése „természetes személy ügyfélről” szól –, hogy nem csak a természetes személy ügyfelekre vonatkozik a kedvezményes nyelvhasználat, hanem minden természetes személyre, aki akár cég törvényes képviselőjeként eljár, sőt az is, akinek nyilatkozata az egyébként jogi személy ügyfél helyzetét és az eljárás kimenetelét lényegesen befolyásolhatja. Ez az értelmezés felel meg annak az általános jogelvnek, hogy az ügyfelet joghátrány ne érje a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt.

Az LB abban a kérdésben nem foglalt állást, hogy az egyébként 10 éve Magyarországon élő, munkaviszonyban álló ügyfél a magyar nyelvet ismerte-e. Ilyen körülmények között, vagyis ha adat merül fel arra, hogy a nem magyar állampolgárságú személy oly mértékig bírja-e a magyar nyelvet, hogy az ellene végrehajtott eljárási cselekményeket, azok jogi következményeit felismerte, megértette, a hatóságnak – adott esetben az Art. 1. § (5) bekezdése alapján – kötelessége tájékoztatni az ügyfelet az őt megillető nyelvhasználati jogokról, és nyilatkoztatnia arról, hogy a magyar nyelvet „megfelelően” ismeri-e ahhoz, hogy a közigazgatási hatósági eljárásban ezen a nyelven vegyen részt. Az eljárást a nyilatkozat tartalmától függően a nyelvhasználati szabályok tiszteletben tartása mellett kell ezután lefolytatni. Azt, hogy mi a „megfelelő ismereti szint” tehát az adott azonnali intézkedéssel járó közigazgatási hatósági eljárás jellege és az adott eljárási cselekmény határozza meg. A közigazgatási hatóságnak azt is figyelembe kell vennie, hogy a közigazgatási hatósági eljárásban sajátos nyelvezet, sajátos szaknyelv érvényesül, amelynek „megfelelő” megértése a nyelvismeret magasabb szintjét követelheti meg. Az LB által kimunkált elveket irányadónak tekintjük az „azonnali jogvédelem” fordulat megítélése kapcsán is, azzal, hogy ebben az esetben egyértelműen csak a természetes személy ügyfeleket illeti meg a nyelvhasználat kedvezménye.

2. A „megfizetett nyelvhasználat” értelmezése a Ket.-ben

A Ket. a magyar nyelvet nem ismerő ügyfél számára ez előbb bemutatott eseteken kívül is biztosítja – kérelemre induló eljárásokban – az anyanyelvhasználat vagy más közvetítő nyelv használatához való jogát. Ennek feltétele a fordítási és tolmácsolási költség viselése. E „megfizetett nyelvhasználat” [Kántás-Tóth (2005) 15.] értelmezésénél nem lehet figyelembe venni olyan körülményeket, hogy e kérelem teljesítése a hatóságnak aránytalan többletmunkát okoz, vagy, hogy valamiféle meghatározatlan „magyar érdek” megkívánja-e a helyt adást. E rendelkezés kifejezetten a kérelem „elbírálására” vonatkozik, más eljárási cselekményre a szabály nem terjeszthető ki [Kántás-Tóth (2005) 17.]. A közigazgatási hatóság továbbá a költségelőlegezés bizonyosságát veheti figyelembe a Ket. 155. § (3) bekezdése alapján. Más körülmény mérlegelése a Ket. normaszövegéből nem vezethető le.

11. § (1) Ha a közigazgatási hatóság döntésének magyar és idegen nyelvű szövege között eltérés van, a magyar nyelvű szöveget kell hitelesnek tekinteni.

(2) A 9. § (3) és (4) bekezdésében, valamint a 10. § (1) bekezdésében szabályozott esetben a fordítási és tolmácsolási költséget, továbbá a jeltolmácsolás költségeit az eljáró közigazgatási hatóság viseli.

(3) Jogszabály eltérő nyelvhasználati szabályokat állapíthat meg a hatósági igazolvány, hatósági bizonyítvány kiállítására és a hatósági nyilvántartásba történő bejegyzés módjára.

A nyelvhasználathoz kapcsolódó költségviselési szabályok, nyelvhasználat a hatósági igazolvánnyal, bizonyítvánnyal és nyilvántartással kapcsolatos ügyekben

a) A nyelvhasználati szabályokhoz kapcsolódóan a közigazgatási hatóságnak az eljárási költségekről is döntenie kell. Azokban az esetekben, amikor nem magyar nyelven történik az ügyintézés, de a Ket. valamilyen okból kedvezményt biztosít az érintett személynek, a fordítási és tolmácsolási költségek viselését az államra terheli.

b) A 11. § (3) bekezdése a jogalkotásnak címzett rendelkezés a speciális hatósági ügyek jellegére tekintettel.

A törvény hatálya

12. § (1) A közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.

A Ket. hatálya általában

A Ket. a közigazgatási ügyek egyik típusát, a közigazgatási hatósági ügyek eljárásrendjét határozza meg. A Ket. 12. § (1) bekezdése a közigazgatási szervek hatósági eljárására utal, vagyis arra a közigazgatási cselekményre, amelynek intézésére hatósági ügyben kerül sor. A hatósági ügyre utalással a Ket. azt juttatja kifejezésre, hogy nem a közigazgatási szervek valamennyi cselekményét és eljárását kívánja a tárgyi hatálya alá vonni, hanem csak a közigazgatási szervek hatósági cselekményeit kívánja szabályozni. A Ket. tehát a közigazgatási eljárások közül a hatósági eljárásokat, a hatósági eljárások közül pedig a közigazgatási hatósági eljárásokat szabályozza. A közhatalmi eljárások közül tehát a közigazgatási jelző által hordozott tartalom különbözteti meg. A hatósági ügyeket az Alaptörvény XXIV. cikkének hatálya alá tartozónak véljük, vagyis az ott megfogalmazott követelményeket a hatósági eljárásokban érvényre kell juttatni. Ezeket a követelményeket nem csak a jogalkotásban, hanem az egyedi ügyekben, a jogalkalmazás során is figyelembe kell venni, vagyis a hatósági eljárási szabályoknak olyan értelmet kell tulajdonítani, amely összhangban áll e cikkel.

A közigazgatási hatósági ügyek körének meghatározása, illetve azoknak az eljárásoknak a kizárása a Ket. hatálya alól, amelyek – jogi jellegük miatt – nem tartozhatnak a Ket. 12. § (2) bekezdés fogalmi körébe, a közigazgatási bíróság hatáskör-értelmezése miatt is releváns. A Pp. 324. § (2) bekezdés a) pontja a Ket. hatályához köti a bíróság hatáskörét, így ennek vizsgálata a Pp. 130. § (1) bekezdés b) pontjára figyelemmel előfeltétele a közigazgatási per iránti kereset befogadhatóságának.

12. § (2) Közigazgatási hatósági ügy (a továbbiakban: hatósági ügy):

a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez,

b) a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés – a fegyelmi és etikai ügyek kivételével – ha törvény valamely tevékenység végzését vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti.

1. A közigazgatási hatósági ügy fogalma

a) Az AB-nek még az Áe. hatálya idején kifejtett elvi álláspontját a Ket. hatósági ügy magyarázatában is irányadónak tartjuk. Eszerint a közigazgatási szerv nem minden jogot, vagy kötelességet megállapító eljárása, aktusa keletkeztet a Ket. hatálya alá tartozó közigazgatási ügyet, hanem csak a hatósági ügyben való eljárása és döntése. A közigazgatási szerv hatósági ügyben jár el, ha intézkedése közigazgatási jogviszonyt hoz létre, és ha az ügyben hozott döntése közhatalmi jellegű és annak közhatalmi úton szerez érvényt. Nem minősül a Ket. hatálya alá tartozó közigazgatási ügynek – egyebek mellett – ha a közigazgatási szerv polgári jogviszony alanyaként jár el, munkaviszony, vagy szolgálati viszony keretében állapít meg jogot és kötelezettséget (lásd mutatis mutandis 719/B/2001. AB határozat, 418/B/2003. AB határozat). Az érdemi közigazgatási hatósági aktus fogalmát az AB már a Ket. hatálya alatt – fenti álláspontját megerősítve – úgy határozta meg, hogy az jogszabályon alapuló jogalkalmazó tevékenység eredménye, vagyis a hatóság egyedi ügyben egyoldalú hatalmi aktussal dönt az ügyfelet megillető jogról vagy kötelezettségről [lásd a MEOSZ egyes hatáskörei kapcsán: 194/2010. (XII. 17.) AB határozat]. Ezt az értelmezést követi a közigazgatási bírói gyakorlat is: a hatósági jogviszonyok a közigazgatási szervek olyan jogalkalmazó tevékenysége során jönnek létre, amikor a közigazgatási szervek közhatalom birtokában egyoldalúan döntenek a jogviszony másik oldalán álló jogalanyok ügyeiben, jogokat, kötelezettségeket állapítanak meg, tényt vagy jogosultságot igazolnak, hatósági nyilvántartást vezetnek, vagy hatósági ellenőrzést végeznek (1/2011. KK vélemény).

b) Annak eldöntése, hogy egy közigazgatási aktus, eljárás vagy ügy a Ket. hatálya alá tartozik-e, az adott aktus, az aktusra vonatkozó jogi szabályozás és a Ket. szervi, tárgyi és személyi hatályának komplex vizsgálata szükséges. A Ket. generális hatósági ügy fogalmat használ. Nem sorolja fel tételesen a tárgyi hatálya alá tartozó közigazgatási ügyeket. Ebből következik, hogy a közigazgatási eljárások a Ket. alkalmazására utaló szabály hiányában is a Ket. hatálya alá tartoznak, ha a Ket. hatósági ügy fogalmi elemei megállapíthatók. A Ket. tárgyi hatályának fennállására vagy hiányára a konkrét közigazgatási ügyfajtára vonatkozó jogi szabályozásból is lehet következtetést levonni. Ezen általános dogmatikai szabály alól maga a Ket. tartalmaz kivételt: a Ket. 12. § (4) bekezdésében foglalt hatáskör-kiszervezés esetén a külön jogszabályban egyértelműen és tételesen meg kell határozni azokat az ügyeket, amelyek a Ket. hatálya alá tartoznak. Egyébként az eljárás szabályozatlan marad, ami alaptörvény-ellenes [194/2009. (XII. 17.) AB határozat]. A Ket. alkalmazásának központi kérdése az, hogy hatósági ügyben kell-e eljárnia a közigazgatási hatóságnak. Ez az az elsődleges kérdés, amelyet aktustani szempontból a Ket. alkalmazása előtt mindig vizsgálni kell. Ha a közigazgatási szerv hierarchikus irányítás vagy felügyelet keretében jár el [a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.) 2. §], szervezetirányítási jogkörben tevékenykedik, jogi személyt alapít stb., a közigazgatási cselekmény aktustani minősítése alapján – a jogviszony jellegére tekintettel – kizárható a Ket. alkalmazhatósága [lásd még a Ket. 12. § (2) bekezdéséhez fűzött kommentárt].

c) A Ket. tárgyi hatálya alá tartozó közigazgatási eljárásban a Ket. rendelkezései között az eljáró közigazgatási hatóság nem válogathat [1/2011. (V. 9.) KK vélemény]. Ha a Ket. tárgyi hatálya megállapítható – jogszabály eltérő vagy kizáró rendelkezése hiányában – a Ket. egészében irányadó. Hatósági ügy hiányában azonban a Ket. és egyes rendelkezései nem alkalmazhatók. Az a közigazgatási hatósági gyakorlat, amelyben a közigazgatási szerv – általában a konkrét ügyre vonatkozó hiányos jogi szabályozás folytán – a Ket.-et hívja fel egyébként a Ket. 12. §-a szerint hatósági ügynek nem tekinthető eljárásban, nem tartható fenn. E megállapítás nem irányadó akkor, ha külön jogszabály kifejezetten a Ket. vagy egyes rendelkezései alkalmazását rendeli el.

d) A közigazgatási hatósági jogkör közhatalmi jogkör, vagyis a közigazgatási hatóság közhatalmat gyakorol [lásd például 56/1991. (XI. 8.) AB határozat, 6/1999. (IV. 21.) AB határozat és 89/2009. (IX. 24.) AB határozat]. A közigazgatási hatóság „megállapít”, „igazol”, „nyilvántartást vezet”, „ellenőrzést végez”. A Ket. egyoldalúan a közigazgatási hatóság hatósági jogkörének tartalmát határozza meg a jogviszony másik alanyával, az ügyféllel szemben. A Ket. megfogalmazása utal arra, hogy mindezt nem a hatósági jogviszony másik alanyának, az ügyfélnek az egyetértésével, hozzájárulásával, valamiféle közösen kialakított alku, tárgyalás eredményeként végzi. A közhatalmi jogkörgyakorlás fogalmi eleme az egyoldalú eljárásra való jogi felhatalmazottság. Ez a dogmatikai megközelítés azonban nem zárja ki az ügyfél partnerként való kezelését (lásd a Ket. 3. §-ához fűzött kommentárt).

e) Az egyoldalú döntéshozatal az „ügyfelet érinti”. Az, hogy egyedi ügyekben mely személyek és szervezetek tekinthetők ügyfélnek – az adott ágazatra vonatkozó szabályozásra és az eseti körülményekre is tekintettel – a Ket. 15. §-a határozza meg. Itt azt kell definiálni, hogy a hatósághoz képest a hatósági ügy létrejöttéhez milyen viszonyrendszerben értelmezhető vagy jön létre egyáltalán a hatóság–ügyfél reláció. A Ket. a közigazgatási hatóságok eljárását szabályozza. A közigazgatási hatóságok – főszabály szerint – a közigazgatási szervezetrendszerbe tagolódnak. A közigazgatási szervezetrendszer azonban ma már tagolt, két nagy alrendszere az államigazgatási és az önkormányzati alrendszer, utóbbiba értve nem csak a területi alapon, hanem más, például testületi alapon szerveződő autonómiákat is. Hatósági ügy intézésére nem csak államigazgatási, hanem önkormányzati, sőt a közigazgatástól független személyek és szervek is kaphatnak jogszabályi felhatalmazást, miközben maguk is elnyerhetnek konkrét ügyekben ügyféli jogállást [például államigazgatási és önkormányzati szerv a Ket. 15. § (4) bekezdése alapján ügyfél lehet feladatköri érintettsége miatt]. Egy lehetséges válasz az, hogy az ügyfél a hatósághoz képest „az államigazgatási, illetve államszervezeten kívüli jogalany”, akinek a jogát és kötelezettségét egyoldalúan érintő döntést hoz a közigazgatási hatóság [lásd 109/2008. (IX. 26.) AB határozat]. Mint minden dogmatikai kiindulópont, általában véve az ügyfél közigazgatáson kívül álló jogalanyként történő meghatározása kellő dogmatikai eligazítást adhat a főszabályra nézve. Egy kormánytisztviselő szolgálati jogviszonyát érintő munkáltatói döntés bár közigazgatási aktus, de nem hatósági jellegű, hiszen része az államszervezetnek, az államigazgatásnak. Az irányító államigazgatási szerv által az alárendelt államigazgatási szerv a Ksztv. 2. § (1) bekezdés h) pontja alapján nem hatósági ügyben történik kötelezettség megállapítása, hanem hierarchikus irányítás, az alárendelt szerv az államszervezet, az államigazgatás része.

f) Ügyféli pozícióban államigazgatási szervek és önkormányzati szervek is eljárhatnak. Nem csupán feladatköri érintettségük okán [Ket. 15. § (4) bekezdés]. Az államigazgatási szerv és önkormányzat ügyfélként jelenhet meg más államigazgatási vagy önkormányzati hatóság által folytatott hatósági eljárásban jogainak közvetlen érintettsége folytán (zajbírság megfizetésére kötelezés kapcsán lásd a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat és a környezetvédelmi felügyelőség közötti közigazgatási pert Legf. Bír. Kfv.III.37.286/2009/7.). Dogmatikailag pontosabb volna az „eljáró hatóságon kívüli jogalanyról” beszélni.

g) A helyi önkormányzatokat érintő államigazgatási döntések differenciálatlan, hatósági ügyként történő kezelése sem a tételes jog, sem a bírói gyakorlat alapján nem támasztható alá. Abban az értelemben intern aktusokról van szó, hogy a helyi önkormányzati szervezetrendszer – a végrehajtó hatalomhoz képest élvezett alkotmányos autonómiája ellenére – az egységes állami szervezetrendszer részét képezi [Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) preambuluma]. Ugyanakkor éppen ez az autonómia az államigazgatáson „kívülállóságot” is jelent. A központi hatalom és a helyi önkormányzatok közötti feladat- és hatásköri konfliktusokban keletkező ügyek nehezen írhatóak le a hatóság–ügyfél kapcsolatrendszerrel, még akkor is, ha egyébként az államigazgatási döntések közhatalmi jogkörben, egyoldalúan, a kikényszerítés lehetőségével valamilyen közcél megvalósítása érdekében születnek. Az alkotmánybírósági gyakorlat az ilyen önkormányzati hatáskörgyakorlással kapcsolatos konfliktusokat, amikor az önkormányzati hatáskörgyakorlás eljárási garanciáinak megléte volt kérdéses, az önkormányzatok alkotmánybírósági és bírósági jogvédelmét rögzítő alkotmányi paragrafus és nem a jogos érdekeket védelmező jogorvoslathoz való jog alapján oldotta meg [lásd körjegyzőségi kijelölésről szóló belügyminiszteri döntés kapcsán 3/2003. (II. 7.) AB határozat; lásd még 42/2008. (IV. 17.) AB határozat]. Utóbbi döntés arra is példa, hogy a Magyar Államkincstár kincstári felügyeleti jogkörében végzett hatósági jogalkalmazó tevékenységének ügyfele lehetett a helyi önkormányzat. Minderre azért hívjuk fel a figyelmet, mert a jogi szabályozás számos új hatáskört teremtett a Kormány számára (Mötv. 16. §; lásd még Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény 10. §), amelyek hatósági ügy jellege megkérdőjelezhető, és álláspontunk szerint nem is tekinthetőek ilyennek.

h) Az alábbiakban – a teljesség igénye nélkül – sorra vesszük azokat az eljárásokat, amelyeket ugyan a Ket. nem vesz ki a tárgyi hatálya alól, jogi természetük miatt azonban nem tartoznak a Ket. hatálya alá, ám a gyakorlatban értelmezési problémaként fordulnak elő.

2. Jogalkotási eljárás

a) A közigazgatási bírói gyakorlatnak a Ket. 12. §-ára épülő értelmezése szerint nem tekinthető hatósági ügynek a jogszabályalkotás és annak kezdeményezése. Valamely jogszabály [Alaptörvény T) cikk (1) bekezdés] megalkotására, módosítására vagy hatályon kívül helyezésére vonatkozó kérelem elutasítása vagy elfogadása, illetve a jogalkotási folyamat nem a Ket. szerinti eljárási rendben történik. Hatósági ügyön a Ket. alkalmazásában egyedi, konkrét hatósági ügy értendő (lásd a Központi Statisztikai Hivatal statisztikai közleménye kapcsán mutatis mutandis Legf. Bír. Kfv.III.27.447/1995.).

b) A kérelemre induló hatósági ügyek és a jogalkotási kezdeményezések elhatárolásának értelmezési problémája az úgynevezett ár-felülvizsgálati eljárásokban merült fel (Főv. Ít. Kf.2.27.765/2006/5.; Kf.2.27.766/2006/5.; Kf.2.27.784/2006/3.; Legf. Bír. Kfv.IV.37.266/2007/4.). Az irányadó jogi szabályozás szerint az árakat, a díjakat, az árszabályozás kereteit, valamint az alkalmazási feltételeket a gazdasági miniszter a Magyar Energia Hivatal (a továbbiakban: MEH) javaslata alapján rendeletben állapította meg. A MEH az árat bármely érdekelt fél kezdeményezésére köteles volt felülvizsgálni, és az eljárás eredményét nyilvánosságra kellett hozni. A MEH feladata tehát javaslattevő, valamint árelőkészítő és -felülvizsgálati tevékenység volt. Az árfelülvizsgálat a miniszter rendeletében meghatározott ár felülvizsgálatát jelentette. A miniszter a MEH javaslatát mérlegelte, de ahhoz nem volt kötve. A szóban forgó közigazgatási perekben a MEH az ár-felülvizsgálati kérelmeket – határozatával – elutasította.

A közigazgatási felsőbíróságok szerint a MEH ebben az eljárási rendben nem a Ket. szerinti közigazgatási hatósági ügyben járt el. Az árelőkészítő tevékenység nem tartozik a Ket. hatálya alá. Az ár-felülvizsgálati eljárás érdekelt fél általi kezdeményezése jogszabály meghozatalát és megváltoztatását célozta, tehát valójában jogszabály-előkészítési eljárás, amelyet – az LB szerint – el kell határolni a közigazgatási hatósági eljárástól. A jogszabály-előkészítési eljárás célja jogalkotás, nem egyedi közigazgatási hatósági döntés meghozatala. Ebben az eljárásban a MEH nem állapított meg jogosultságot vagy kötelezettséget a kezdeményező fél javára vagy terhére, az érdekelt fél jogát, jogos érdekét a miniszter által esetlegesen megalkotandó rendelet érinti, vagyis az ügy érdemében való döntés nem egyedi hatósági határozattal, hanem az árat megállapító jogszabály módosításával jogszabállyal történik meg. A felsőbírósági érvelés a közigazgatási jogviszony tartalmának minősítésénél nem tulajdonított jelentőséget a MEH által hozott aktus határozati formájának és elnevezésének, valamint annak sem, hogy jogszabály rendelkezése alapján az eljárásért igazgatási szolgáltatási díjat kell fizetni.

c) A közigazgatási hatósági és a közigazgatási jogalkotási tevékenység elhatárolásának másik problémája az egyedi hatósági aktusokat érintő jogalkotáshoz fűződik. A közigazgatási felsőbírósági joggyakorlat következetes annak megítélésében, hogy a jogszabály nem tekinthető egyedi közigazgatási hatósági határozatnak akkor sem, ha a jogszabály jogerős hatósági határozattal lezárt vagy folyamatos közigazgatási jellegű jogviszonyt közvetlenül érint (Főv. Ít. 2.Kf.27.411/2011/3.; 2.Kf.27.412/2011/3.; 2.Kf.27.414/2011/3.). A joggyakorlat tehát jelenleg az aktusok formális értelmezésének talaján áll. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási bíróság nem bocsátkozik annak elemzésébe, hogy a jogszabályban megjelenő jogi tartalom normatív vagy egyedi jellegű-e. A jogszabály mint jogi forma önmagában kizárja a közigazgatási perben történő bírói kontrollt, vagyis jogszabály tartalmát közigazgatási perben vitatni eredményesen nem lehet, jogszabály ellen nincs helye jogorvoslatnak a közigazgatási bíróság előtt.

d) Az úgynevezett KÁT-rendszer átalakításának az alkotmánybírósági eljárás [3062/2012. (VII. 26.) AB határozat] mellett közigazgatási peres vonulata is volt. Ezeknek az ügyeknek a hátterét egy 2011-es törvénymódosítás képezte. A Magyar Közlönyben 2011. március 25-én tették közzé az energetikai tárgyú törvények módosításáról szóló 2011. évi XXIX. törvényt. A törvény 115. § (1) bekezdése szerint a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Vet.) 171. §-a az (5f) bekezdéssel egészült ki, amely szerint az (5) bekezdés alapján kiadott határozatok 2011. július 1-jén hatályukat vesztik. A 115. § (3) bekezdése által beiktatott 171. § (5h) bekezdése szerint pedig egyes hatósági határozattal szabályozott értékesítési jogosultságok 2011. július 1-jétől megszűnnek. A felperesi érvelések azon alapultak, hogy az Országgyűlés a törvény megalkotásával egyébként jogorvoslattal nem támadott egyedi jogerős közigazgatási határozatok és a bennük foglalt jogosultságok hatályon kívül helyezéséről döntött, ezt pedig csak úgy tehette meg, ha magát közigazgatási hatóságnak minősítve törvény formájában ugyan, de közigazgatási határozatot hozott. Az ügy érdemében tehát közigazgatási határozat született, amelynek a felülvizsgálatára a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságnak van hatásköre.

A közigazgatási felsőbíróságok – több egymással összefüggő – érv mentén ellenállnak ennek a jogértelmezésnek. A Ket. 12. § (3)–(4) bekezdésére – a szervi hatályra – épülő érv, hogy az Országgyűlés nem minősül közigazgatási hatóságnak. Ehhez kapcsolódik, hogy nincs olyan törvényi vagy más jogszabályi rendelkezés, amely az Országgyűlést közigazgatási hatósági jogkörrel [Ket. 12. § (2) bekezdés] ruházná fel, a jogszabály-módosítás pedig nem tekinthető hatósági ügynek. A jogszabály ugyanis általánosan kötelező magatartásszabály, amely közigazgatási hatósági határozatnak így nem tekinthető. (Főv. Ít. 2.Kf.27.411/2011/3.; 2.Kf.27.412/2011/3.; 2.Kf.27.414/2011/3.) A Kúria (Kúria Kfv.III.37.764/2011/4.) levezetése szerint az Alaptörvény a jogszabályok normakontrollját – az önkormányzati rendeletek kivételével – az AB-nek tartja fenn, a közigazgatási bíróságok feladata a közigazgatási határozatok törvényességéről való döntés, a közigazgatási jogvitákban való ítélkezés. A közigazgatási ügyben eljáró bíróságnak nincs alkotmányos felhatalmazása valamely törvénynek vagy egyes törvényi rendelkezéseknek a felülvizsgálatára, így arra sem, hogy valamely törvényi rendelkezést egyedi közigazgatási határozatnak minősítve azt hatályon kívül helyezze vagy megváltoztassa. A jogszabályi formában megjelenő egyedi közhatalmi aktus meghozatalából fakadó esetleges jogsérelmek elbírálására a jogszabályok felülvizsgálatára hatáskörrel rendelkező AB jogosult. A közigazgatási ügyekben eljáró bíróság sem törvényalkotásra nem kötelezheti az Országgyűlést, sem a hatáskörébe nem tartozó közigazgatási hatósági eljárás lefolytatására. Törvényalkotási jogkörében eljárva ugyanis az Országgyűlés nem minősíthető a Ket. 12. § (3)–(4) bekezdése szerinti közigazgatási hatóságnak, eljárása nem minősül a Ket. 12. § (1)–(2) bekezdése szerinti hatósági ügynek és eljárásnak, a törvényi formában kibocsátott jogi aktus pedig nem tekinthető közigazgatási aktusnak abban az esetben sem, ha a törvény rendelkezése jogerősen lezárt vagy folyamatos közigazgatási jogviszonyt érint. Az Országgyűlés az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdés b) pontjában eljárva nem a Ket.-et alkalmazza. Összegezve tehát, a Kúria álláspontja szerint a törvényalkotás, mint az Országgyűlés alkotmányos funkciója a közigazgatási (hatósági) cselekmények körén kívül eső közhatalmi jogkörgyakorlás. Ha a közigazgatási bíróság az ilyen jogszabályt alaptörvény-ellenesnek találja, az AB-hez fordulhat normakontrollért.

e) Az AB – még az Alkotmány rendelkezéseire alapozva – a közigazgatási jogalkotás körében önkormányzati rendelet (393/B/2001. AB határozat) és miniszteri rendelet [33/2006. (VII. 13.) AB határozat] esetében is rögzítette, hogy sem az Alkotmány, így az Alkotmány 50. § (1) és (2) bekezdése, valamint 57. § (5) bekezdése, sem más törvényi rendelkezés nem tartalmazott olyan előírást, amely lehetővé tette volna a jogszabályok elleni jogorvoslatot. A jogszabályi előírások alkotmányosságának felülvizsgálata – az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése első fordulatának megfelelően – az AB hatáskörébe tartozik. Az AB hatáskörébe tartozik a jogszabályi formában megjelenő egyedi aktusok jogkövetkezményeinek levonása is. A Kúria az Alaptörvény rendelkezéseire alapozva valójában ugyanezt a hatáskör-értelmezést folytatta. Eljárásjogi szempontból az is alátámasztja ezt az érvelést, hogy a hivatkozott ügyekben az AB éppen amiatt találta befogadhatónak a törvény rendelkezései ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt, mert közvetlenül hatályosuló jogszabályok lévén más jogorvoslati, így a közigazgatási bírói út nem állt rendelkezésre [3062/2012. (VII. 26.) AB határozat].

f) A közigazgatási bírósági érvelésből nem következik annak egyértelmű kizárása, hogy abban az esetben, ha egyébként közigazgatási hatósági ügy intézésére felhatalmazott közigazgatási szerv egyedi hatósági határozathozatal helyett jogot alkot, az így születő „normatív” aktus elkerüli-e a közigazgatási bírói ellenőrzést. Helyes az a megállapítás, hogy az Országgyűlésnek – a hatályos jog szerint – nincs közigazgatási hatósági jogköre, azonban a jogalkotó hatáskörrel felruházott közigazgatási szervek esetében gyakori a hatósági ügyintézés is. A jelen joggyakorlat alapján azonban valószínűleg inkább kizárt, hogy ebbe az irányba mozdul el a bírói jogértelmezés, így például az is, hogy egy önkormányzati hatósági ügyben kiadott közterület-használati engedély önkormányzati rendelettel történő hatályon kívül helyezése esetén – a Ket.-ben foglalt döntésmódosításra és visszavonásra vonatkozó szabályok alkalmazása helyett – a közigazgatási bíróság az önkormányzati rendeletet egyedi közigazgatási hatósági határozatnak minősítve, azt, mint egyedi közigazgatási határozatot közigazgatási perben elbíráljon.

3. Kormányzati aktusok

a) A magyar állam működése – hasonlóan a nemzetközi példákhoz – felszínre hoz különleges aktusokat, amelyek az állam belső és külső kapcsolatrendszerében születnek. A kormányzati aktusok az Alaptörvény értelmében nem minősülnek „hatósági és más közigazgatási döntésnek”, elsősorban azért, mert a jog vagy jogos érdekek sérelme fel sem merül. Ha felmerül, akkor nem tekinthető kormányzati aktusnak, és az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerint biztosítani kell az adott közigazgatási aktussal szemben a jogorvoslat lehetőségét.

A kormányzati aktus vagy kormányzati döntés fogalmára jelenleg nincs egységes közigazgatási jogi elméleti és gyakorlati fogalom a hazai közjogban, így nehéz megvonni azoknak a cselekményeknek és a cselekmények alanyainak a körét, melyek e fogalommal leírhatók.

b) A kormányzati aktusok („actes de gouvernement”) mibenlétének alkotmányjogi–közigazgatási magyarázó elve a francia közigazgatási jogelméletben a központi közigazgatás hatásköreinek funkcionális megosztottsága: a kormányzati aktusok fogalma az ottani „kétfejű” végrehajtó hatalom „politikai–kormányzati” hatáskörben hozott közigazgatási cselekményeit írja le szemben az „igazgatási cselekményekkel”. Kormányzati aktusnak minősülnek a végrehajtó és a törvényhozó hatalom, valamint az állam és a külföldi nemzetek, illetve a nemzetközi szervezetek közötti diplomáciai kapcsolatában születő politikai természetű döntések egyes közigazgatási szervek, a köztársasági elnök, a Kormány (miniszterelnök, külügyminiszter) részéről: így például egy törvényjavaslat benyújtása vagy visszavonása a Kormány részéről, a törvényhozó hatalom feloszlatásáról rendelkező államfői aktus vagy külföldi katonai repülőgépek légtéren keresztül történő áthaladásának engedélyezése, nemzetközi katonai szerepvállalásban való részvétel. A kormányzati döntések a végrehajtó hatalom egy különleges funkciójának teljesülését szolgálják, az Alkotmányon alapuló szuverenitás gyakorlásának kifejeződése. A kormányzati döntések a végrehajtó hatalom „törvényen kívüli” aktusai abban az értelemben, hogy totális immunitást élveznek mindenfajta bírói kontroll alól, vagyis jellemzőjük, hogy széleskörű (politikai) mérlegelési jogkör eredményei a bírói felülvizsgálat lehetőségének kizártságával [részletesen lásd Barabás (2009) 8–13.].

c) A kormányzati aktusok ekként meghatározott fogalma rokonságot mutat az angolszász jogfelfogásban alkalmazott „political question doctrine”-nal. [Marbury v. Madison, 5 U.S. 137 (1803), a doktrína alkalmazhatóságára vonatkozó Baker-feltételekre lásd Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 217 (1962).] Az amerikai precedensjog szerint vannak olyan ügyek, amelyek megítélésére nem a bírói fórum megfelelő (lásd Sotomayor és Breyer főbírák párhuzamos véleményét a Zivotofsky v. Clinton, Secretary of State, No. 10-699. US ügyhöz). A bíróság jogi és nem politikai ügyekben ítélkezik. Az olyan kereseteket, amelyek esetén a bíróságnak politikai, illetve olyan ügybe kellene beavatkoznia, amelynek eldöntését az alkotmányos szabályozás más hatalmi ágnak vagy ágaknak tart fenn, az amerikai bíróság „nonjusticiable”-nek ítél, vagyis visszautasítja (Zivotofsky v. Clinton, Secretary of State, No. 10-699. US).

d) A közigazgatási bírói gyakorlatnak is szembesülnie kellett már olyan kereseti kérelmekkel, amelyek a végrehajtó hatalom politikai szférájában született „kormányzati aktusok” felülvizsgálatát kérték. Itt a joggyakorlat nem használja a kormányzati aktus terminológiát. Így a közigazgatási bírói gyakorlat szerint a Kormány iránti bizalom kinyilvánításáról szóló, „a kormányfő bizalmi szavazást kezdeményező aktusa” nem tekinthető a Pp. 324. § (2) bekezdés a)–c) pontja szerint közigazgatási perben felülvizsgálható közigazgatási határozatnak, és az AB előtt sem volna sikerrel támadható érdemben egy ilyen kezdeményezés [Főv. Ít. Kf.2.27.313/2007/4., lásd a bizalmi szavazás kezdeményezéséről szóló 1096/2006. (X. 2.) Korm. határozatot]. A bizalmi szavazás kezdeményezése ugyanis politikai kérdés, még a joggal való visszaélés tilalmának közjogi alkalmazása („közhatalommal visszaélés”) sem alkalmas mint mérce a politikai kérdés bírói megítélésére.

e) A kormányzati aktusok létével szemben megfogalmazott lényeges kritika, hogy a fentiekben kifejtettek alapján kivételt képeznek a közigazgatás joghoz kötöttsége, a legalitás elve alól. A kérdés úgy is megfogalmazható, hogy létezhet-e jogállamban olyan közhatalmi (közigazgatási) szervtől származó cselekmény, amelynek meghozatalában és tartalma meghatározásában a közhatalom teljes szabadságot élvez bárminemű törvényességi felülvizsgálat kizárásával.

f) Bragyova alkotmánybíró az egészségügyi szakellátási kapacitások felosztásáról rendelkező szabályozást felülvizsgáló 109/2008. (IX. 26.) AB határozathoz fűzött különvéleményében annak a meggyőződésének adott hangot, hogy – szemben a többségi állásponttal – az e tárgyú miniszteri határozatot nem hatósági határozatnak kell tekinteni, hanem „alkotmányos kormányzati hatáskörben” hozott erőforrás-elosztási és költségvetési közigazgatási döntésnek. Miközben a többségi határozat az egészségügyi ellátórendszeren belüli szakellátási kapacitások felosztásáról hozott miniszteri döntést közigazgatási hatósági jogkörben hozott döntésnek minősítette, mert a miniszter közigazgatási hatóságként az államigazgatáson és az államszervezeten kívüli jogalanyok jogát és kötelezettségét érintő egyoldalú döntést hozott, és ezzel a helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátási kötelezettségének terjedelmét is meghatározta, az alkotmánybírói különvélemény a miniszteri határozatot „a közigazgatás vezetése és alapvető szervezési, erőforrás-elosztási döntésként” definiálta, azzal, hogy önmagában egy közigazgatási egyedi határozat nem hatósági határozatként történő szabályozása nem zárja ki a bírói út lehetőségét.

g) Ha elismerjük a kormányzati aktus fogalmának a létjogosultságát, a közigazgatás, és vajon csak a közigazgatás szervei által tett egyes joghatással járó cselekmények vonhatók-e ebbe a körbe [részletesen lásd Barabás (2009) Themis]? Az is kérdéses, hogy egy kormányzati aktus attól tekinthető-e kormányzati aktusnak, hogy a bírói út és a törvényességi felülvizsgálata kizárt, vagy a kormányzati aktusok – közigazgatáson kívül álló személyek jogait és kötelezettségeit érintetlenül hagyó – természete miatt szükségtelen a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog biztosítása. [Lásd még a köztársasági elnöki hatásköröket értelmező 48/1991. (IX. 26.) AB határozatot, amelyben az AB a köztársasági elnök egyes döntéseit „politikai döntésnek” minősítette. Az ilyen döntés ügydöntő, végleges és felülbírálhatatlan.] Ha biztosítjuk a jogorvoslatot, alkotmánybírósági vagy közigazgatási bírósági felülvizsgálatot indokolt-e teremteni? Ezeket a kérdéseket relevánsnak tartjuk az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pontja és XXVIII. cikk (7) bekezdésének hatálybalépése után is.

Az Alaptörvény e szabályai nem korlátozzák a bírósági felülvizsgálatot a közigazgatási hatósági határozatokra. A Pp. 324. § (2) bekezdés c) pontja a hatósági határozatokon kívül eső közigazgatási határozatok esetében is megnyitja a bírói utat, igaz, csak ha külön törvény is így rendelkezik. Ha akként érvelünk, hogy a közigazgatás törvény alá rendeltsége azt jelenti, hogy a közigazgatás valamennyi cselekményét kizárólag csak a jog alapján teheti meg, el lehet jutni arra a következtetésre, hogy valamennyi közigazgatási aktussal szemben legalább a döntési eljárás szabályszerűségére, így a közigazgatás hatásköri korlátainak vizsgálatára bírói ellenőrzést kell biztosítani (lásd az ágazati jogalkotásban a méltányossági jogkörgyakorlás esetén, semmisség alapján a bírói út megnyitását). Bár alkotmányosan a jogvédelmi igény hiánya miatt nem szükségszerű az aktus-felülvizsgálat lehetőségének megteremtése, a kormányzati aktusok bizonyos körében nem is kizárt (az indokoltsága kérdéses). Valójában az is kérdéses, hogy éppen a kormányzati aktusok erős politikai meghatározottsága és gyakran hiányos normatív háttere miatt képes-e a bírói hatalmi ág ezeknek az aktusoknak a jogszerűségi felülvizsgálatára, és nem „sodródik-e át” más hatalmi ágak cselekvési területére. Jellemző, hogy ezeknek az aktusoknak a jogi alapja csupán közvetlenül valamely alkotmányi szabály. Az AB a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentése kapcsán azt fogalmazta meg, hogy a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelményét nem csak a közhatalom birtokában hozott közigazgatási aktusok joghoz kötöttségének követelményeként kell érteni. Eszerint „a jogállamiság nemcsak a közigazgatás hatósági aktusaival szemben támasztja a joghoz kötöttség követelményét, hanem a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye kiterjed a közigazgatási szervek minden olyan aktusára, amelyben a közigazgatás a címzettek alapjogait érintő döntést hoz.” [8/2011. (II. 18.) AB határozat]

4. Az Állami Számvevőszék eljárása

a) Az Állami Számvevőszék [Alaptörvény 43. cikk, az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Ász tv.) 1. §] a végrehajtó hatalmon kívül álló alkotmányos szerv. Ellenőrzési tevékenysége nem minősül közigazgatási hatósági ellenőrzésnek, vagyis az ellenőrzést nem a Ket., hanem az Ász tv. szabályai szerint folytatja le. Az Ász tv. III. fejezete részletesen körbehatárolja az ellenőrzés lefolytatását, ennek során az Állami Számvevőszék nem hatósági tevékenységet folytat. Az Állami Számvevőszék tevékenységének és eljárásának ilyen minősítése egységesnek mondható a bírói gyakorlat alapján.

b) Az AB – az Alkotmány és az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény alapján – az Állami Számvevőszék ellenőrzési megállapításait nem tekintette az Áe. hatálya alá tartozó hatósági döntésnek (1251/E/1995. AB határozat). Az alkotmánybírósági érvelés azzal zárta ki az Állami Számvevőszék hatósági tevékenységének lehetőségét, hogy

– az Állami Számvevőszék állami, de nem államigazgatási szerv,

– nem jár el hatóságként, mert nem hoz a vizsgált szervre – a vizsgálat tartama alatti kármegelőzés céljából anyagi és pénzeszközök zárolása és a pénzeszközök felhasználásának ideiglenes felfüggesztése kivételével – kötelező határozatot, vagy más elnevezésű, de határozatnak tekintendő döntést,

– az ellenőrzési megállapítás a vizsgált szerv gazdálkodásáról kialakított számvevőszéki vélemény, amely az érintettekre közvetlenül nem hat ki, így

– az nem – az Áe. 72. §-a alapján bíróság előtt megtámadható – hatósági aktus, döntés.

c) Mindebből az is következett, hogy mivel az ellenőrzött szervre nézve az ellenőrzési megállapításból nem származik jog vagy kötelezettség, ténymegállapításai nem érintik a jogi helyzetét, hiszen a számvevőszéki vélemény csupán egy javaslat további intézkedések megtételére és azok végrehajtása további állami döntéseket igényel, a szervezeten kívüli – így bírósági – jogorvoslat hiánya nem ütközött az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe.

d) Az LB – megállapítva, hogy az Állami Számvevőszék vizsgálatai során készített jelentés tartalmának korrigálása érdekében megállapítási kereset indításának nincs helye – ezzel egyező álláspontot foglalt el (Legf. Bír. Pfv.IX.20.142/2007/11.), rögzítve, hogy az ellenőrzés közjogi jogviszonyt hozott létre, amelynek tartalmát, nevezetesen az Állami Számvevőszék feladatait, hatáskörét, szervezetét, ellenőrzési tevékenységének rendjét és az ellenőrzési megállapítások következményeit az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény szabályozza. Az Állami Számvevőszék azonban nem hatóságként jár el, a perben nem releváns esetektől eltekintve nem hoz a vizsgált szervre kötelező határozatot, megállapításai nem tartalmaznak mást, mint a vizsgált szerv gazdálkodásával kapcsolatos számvevőszéki véleményt, amelynek elfogadásáról, avagy mellőzéséről annak benyújtása esetében is az Országgyűlés határoz.

e) Az Ász tv. rendelkezései alapján az Állami Számvevőszék ellenőriz, javaslatot tesz, véleményez, eljárást vagy intézkedést kezdeményez, más szervet értesít, figyelemfelhívó levéllel fordul a hatáskörrel rendelkező szervhez, jelentést tesz. Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvényhez képest az Ász tv. 31. §-a a vagyonmegóvási intézkedések körében is már csak kezdeményezési jogot tart fenn, az Állami Számvevőszék kötelezést tartalmazó döntési jogköre ebben a vonatkozásban megszűnt. Végül az Ász tv. 1. § (6) bekezdése most már egyértelműen úgy rendelkezik, hogy az Állami Számvevőszék jelentései, az abban foglalt megállapításai, következtetései bíróság vagy más hatóság előtt nem támadhatók meg. Az Állami Számvevőszék – Alaptörvényben meghatározott – alkotmányos jogállása, valamint az Ász tv. szabályozási koncepciója alapján a bemutatott bírói gyakorlat fenntarthatónak tűnik az Állami Számvevőszéknek és tevékenységeinek a Ket. hatálya alóli kizártsága tekintetében.

5. Bíróságok: igazságügyi igazgatás

a) Az Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdése határozza meg a bíróságok alkotmányos feladatát: az igazságszolgáltatást. Az igazságszolgáltatási tevékenység a bíróságok ítélkezési tevékenységében jelenik meg. Jogvitában döntenek a vitássá tett jogokról és kötelezettségekről. Ezen túl azonban a bíróságok más – az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés a) pontjának megfelelően – „törvényben meghatározott egyéb ügyben” is eljárnak [97/2009. (X. 16.) AB határozat].

b) Az LB által követett gyakorlat szerint (BH2009. 28.) a bíróság nem közigazgatási hatóság és nem közigazgatási hatósági ügyben jár el akkor sem, ha egyébként a bíróságnak vagy a vezetőjének igazgatási jellegű jogkörben tett intézkedése a vita tárgya. Ennek megfelelően nem találta megalapozottnak azt az érvelést, hogy a jogtanácsosi igazolvány kiállításával összefüggő eljárás közigazgatási eljárás, az ezt lezáró aktusok pedig – közigazgatási perben felülvizsgálható – közigazgatási hatósági határozatok volnának. A perben egy megyei bíróság elnöke és az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala által adott – jogtanácsos képviseletére vonatkozó igazolványi bejegyzés törlésének elrendelésével kapcsolatban a hatáskörük hiányáról szóló – tájékoztatásról állították, hogy az közigazgatási határozat, amelynek meghozatalára a Ket. szabályait kell alkalmazni. A közigazgatási felülvizsgálati bíróság szerint azonban a bíróság nem közigazgatási szerv, a bíróságok határozata elleni jogorvoslatra nem a Ket., hanem a bíróságok eljárásaira általában vonatkozó eljárási törvények vonatkoznak.

c) Az AB által a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatával megsemmisített, Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 11. cikk (3) bekezdése úgy rendelkezett, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikkének (1) bekezdésében biztosított ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése érdekében mindaddig, amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, az Országos Bírósági Hivatal elnöke bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 63–64. §-ai szabályozzák az Országos Bírósági Hivatal elnöke eljárásának részletes szabályait és a határozata ellen igénybe vehető jogorvoslatok rendjét. A kijelölésről szóló határozat ellen fellebbezésnek van helye a Kúriához. A fellebbezést közigazgatási nemperes szám alatt vegyes – nem kizárólag a közigazgatási ügyszakhoz tartozó – bírói tanács bírálja el figyelemmel arra, hogy a kijelölés bármely szakágat érintheti.

Az AB szerint egy, az általános illetékességi szabályok szerint eljáró bíróság helyett egy adott ügycsoport ügyeinek egy másik bíróság illetékességébe történő áthelyezése csak abban az esetben egyeztethető össze az EJEE-vel, ha annak anyagi jogi és eljárásjogi szabályait, illetve előfeltételeit átlátható, előre rögzített, világos, objektív paraméterek felhasználásával rögzíti a törvényhozó, amely nem hagy teret a diszkrecionális jogkörnek, és ahol a tényleges döntés meghozatala a független, pártatlan bírósági rendszer saját intézményei révén történhet [166/2011. (XII. 20.) AB határozat].

d) A Kúria eddigi gyakorlata az Országos Bírósági Hivatal elnökének határozatát úgy értelmezte, hogy az Országos Bírósági Hivatal elnöke a bíróság kijelölésével kapcsolatos eljárása során az igazságügyi igazgatás körébe tartozó közjogi tartalmú döntést hoz. A döntése/határozata a Bszi.-n és az OBT által elfogadott elveken alapuló sui generis eljárás során hozott igazgatási döntés. A Kúria a kijelölésről szóló, az igazságügyi igazgatás körében meghozott határozat törvényességi felülvizsgálatát végzi el. A Kúria nem másodfokként, hanem az igazgatási döntést felülvizsgáló bíróságként jár el (Kúria Kpkf.I.37.589/2012/2.). Ebben az értelmezésben tehát a Kúria egy igazgatási határozatot vizsgál felül, amely nem közigazgatási határozat, és azon belül nem közigazgatási hatósági aktus. Az Országos Bírósági Hivatal elnöke a Bszi. által megállapított különös szabályok szerint jár el, eljárására a Ket. szabályai nem alkalmazhatók, az nem tekinthető hatósági ügynek. A Kúria eljárása nem közigazgatási per, az igazgatási határozat a Pp. 324. § (2) bekezdés a)–c) pontjaiba nem illeszthető be.

6. Panaszügyek

a) Az Alaptörvény XXV. cikke elismeri a panaszjogot, amely szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együtt, írásban kérelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon bármely közhatalmat gyakorló szervhez. Az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: panasztörvény) 141–143. §-a szabályozza a közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárást. A panasztörvény 141. § (2) bekezdése szerint a panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más – így különösen bírósági, államigazgatási – eljárás hatálya alá. A panasztörvény 141. § (3) bekezdése értelmében a közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat.

b) A panasz panasztörvénybeli fogalma csupán egyik a magyar közigazgatási jogban panaszként nevesített eljárást kezdeményező akaratnyilvánítások között. A panasztörvény panaszfogalma egyéni jog- vagy érdeksérelemről beszél, ugyanakkor a panasztörvény szerinti panaszeljárásban csak azoknak a sérelmeknek az orvoslására kerülhet sor, amelyek nem tartoznak bírósági vagy államigazgatási eljárás, így a Ket. hatálya alá, vagyis a panaszos és a hatóság között nem jön létre hatósági ügy. Mivel a törvény erejénél fogva kizárt, hogy a panaszeljárás a Ket. hatálya alá tartozzon, így a panaszeljárásra a panasztörvény, és nem a Ket. eljárási szabályai vonatkoznak. Egységes a közigazgatási bírói gyakorlat abban, hogy a panaszügy nem tartozik a Ket. 12. § (2) bekezdésében meghatározott hatósági ügyek közé. Mivel a közigazgatási bíróság csak a Ket. hatálya alá tartozó ügyekben való eljárás lefolytatására kötelezheti a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező közigazgatási hatóságot, a Ket. 20. § (6) bekezdése alapján a közigazgatási bíróság a panasz elintézésére nem kötelezheti a hatóságot (Főv. Ít. 2.Kpkf.50.500/2009/6.; 4.Kpkf.50.022/2007/3.; lásd még a Ket. 20. §-ához fűzött kommentárt). Ezzel az elvi megközelítéssel a tételes jogi szabályozás is egyező eredményre vezet, hiszen a Knptv. 2. § (1) bekezdése szerint a közigazgatás hallgatása („silence de l’administration”), vagyis a közigazgatási hatóság eljárási kötelezettségének [Ket. 20. § (1) bekezdése] megsértése esetére rendelt közigazgatási nemperes eljárás kizárólag a Ket.-ben meghatározott esetben a közigazgatási hatósági jogkörben eljáró közigazgatási hatóság kötelezésére vehető igénybe. Az idézett közigazgatási bírói következtetés összhangot mutat azzal az LB által kidolgozott megközelítéssel, hogy a Ket. hatálya alá tartozó ügyben egészében kell, a Ket. hatálya alá nem tartozó ügyben pedig nem lehet a Ket.-et alkalmazni.

c) A panaszt vagy a bejelentést a panasztörvény 142. § (1) bekezdése szerint harminc napon belül el kell bírálni. Ez a harminc nap nem a Ket. szerinti ügyintézési határidő. Elmulasztása esetére a panasztörvény nem rendel szankciót, a közigazgatás hallgatásának orvoslására rendelt Ket.-beli jogintézmények pedig nem alkalmazhatók. A panasztörvény 142. § (2) bekezdése alapján ha a harminc nap alatt az elintézés nem tartható, a panaszos és a bejelentő felé értesítési kötelezettség ugyan fennáll, de csak az elintézés „várható” időpontját kell közölni. Ehhez hasonlóan nincsenek eszközei az eljáró szervnek az esetleg szükségessé váló panaszos, illetve bejelentő meghallgatásának kikényszerítésére sem [panasztörvény 142. § (3) bekezdés].

Mindebből viszont az is következik, hogy sem a panaszos, sem a bejelentő nem tekinthető ügyfélnek, így a Ket.-ben meghatározott ügyféli jogosítványok sem illetik meg ebben az eljárásban. A panasz- és bejelentési eljárás lezárása nem döntéshozatallal történik, hanem a panasztörvény 142. § (4)–(5) bekezdése alapján indokolt írásbeli értesítéssel vagy szóbeli tájékoztatással zárul. Ezek a közigazgatási cselekmények valójában nem aktusok, joghatással nem járnak, jogokat és kötelezettségeket nem állapítanak meg, vagyis nem tekinthetők olyan közigazgatási-hatósági határozatnak, amely ellen akár közigazgatási, akár bírói úton jogorvoslatnak volna helye (Főv. Ít. 2.Kf.27.671/2006/3.). Igaz ez a panasztörvény 142. § (7) bekezdés második mondatában foglalt, az egy éven túl előterjesztett panasz érdemi vizsgálat nélküli elutasítására is, amely nem közigazgatási döntésben jelenik meg, csupán a panasztörvény által előírt formák egyikében: írásbeli értesítésben vagy szóbeli tájékoztatásban.

d) Ahhoz, hogy egy panasz, kérelem vagy bejelentés alapján milyen eljárást kell lefolytatni, a beadvány tartalmi elemzése szükséges, vagyis azt kell megállapítani, hogy mire irányul a panaszos, kérelmező vagy bejelentő szándéka és ahhoz a jogszabály milyen hatásköröket rendel, ha rendel, a közigazgatási szerv számára.

e) 2009. október 1-je előtt a Ket. 29. §-a külön nevesítette a panaszt és a bejelentést mint a hatósági eljárás lefolytatására irányuló kérelem egyik – ágazati jogszabályokban ekként nevesített – formáját. A Ket. – akkor hatályos – 29. § (1) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára, más hatóság kezdeményezésére, külön jogszabályban meghatározott panaszra vagy hivatalból indul meg. Az LB e bekezdésre épülő értelmezése szerint a Ket. 29. §-a szerinti panasz és bejelentés fogalma alatt legfeljebb egyes különös eljárási rendelkezések folytán panaszként nevesített, de tartalmát tekintve a Ket. szerint értelmezhető kérelmek esetére vonatkozik (Legf. Bír. Kfv.III.37.286/2009/7.), vagyis az semmiképpen sem volt azonosítható a panasztörvény szerinti panasz és bejelentés intézményével. A közigazgatási felsőbírósági gyakorlat ennek megfelelően elhatárolta egymástól a hatósági intézkedésekkel szemben igénybe vehető jellemző jogorvoslati formát, a panaszt a panasztörvénybeli panasz intézménytől. Az LB egyértelműen állást foglalt abban, hogy rendőri intézkedés miatt indított – a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) szerinti – eljárás nem tekinthető közérdekű bejelentés vagy panasz elbírálására irányuló eljárásnak, mert a felperes a saját személyével szemben, egyedi ügyben foganatosított rendőri intézkedés jogszerűségét kifogásolta. Közérdekű panasznak akkor minősülne, ha a konkrét jogsértés orvoslása a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálná, vagy olyan egyéni jog- vagy érdeksérelem orvoslására irányulna, amely nem tartozna más eljárás hatálya alá (Legf. Bír. Kfv.II.39.321/2006/8.). A panasztörvény szerinti panasz tehát nem tekinthető a Ket. szerinti kérelemnek.

f) A Ket. – hatályos – 29. § (1) bekezdése már csak annyit tartalmaz, hogy a hatósági eljárás az ügyfél kérelmére vagy hivatalból indul meg. A hivatalbóli hatósági eljárások megindításának gyakori előzménye a lakossági (közérdekű) panasz, javaslat vagy bejelentés, amely így a közigazgatási hatóság észlelésének vagy tudomásszerzésének egyik formája. A panasztörvény szerinti panasz és bejelentés nem hoz ugyan létre hatósági jogviszonyt a panaszos/bejelentő és az eljáró szerv között, ebből azonban nem következik az, hogy e beadványok folytán nem kerülhet sor hivatalból hatósági eljárás lefolytatására. (A panasztörvény közérdekű bejelentés fogalma – szemben a panasz definíciójával – nem tartalmazza, hogy az államigazgatási eljárás hatálya alá tartozó ügyek kizártak volnának.) A felsőbírósági jogértelmezés szerint a közérdekű bejelentés lényege az, hogy az valamely harmadik fél által elkövetett jogszabálysértésre tekintettel – amely nem feltétlenül a bejelentőnek okozott jogsérelmet – a harmadik fél elleni eljárás lefolytatását célozza. Ez az eljárás nem a bejelentő (vagy más) jogsérelmének reparálására irányul (a jogsérelem léte nem is feltétel), csak a „köz érdekében” alkalmazott szankciók, jogkövetkezmények (tipikusan bírság kiszabása) megállapítására irányuló hivatalból induló eljárás kezdeményezését jelenti, amely a jogsérelmet – ha van egyáltalán – legfeljebb közvetve, áttételesen orvosolhatja (Legf. Bír. Kfv.III.37.286/2009/7.).

g) A közigazgatási gyakorlatban visszatérő értelmezési probléma a panasztörvény és a Ket. szerint bejelentésre – hivatalból – induló közigazgatási hatósági eljárások viszonya. A közérdekű bejelentés folytán a panasztörvény szerint ki kell vizsgálni a bejelentést. A panasztörvény azonban ennek a módját és eljárásjogi eszközeit, különösen azok terjedelmét nem határozza meg. Ha a bejelentés folytán hatósági ügyet kell hivatalból indítani, de az nem tartozik a bejelentést fogadó szerv hatáskörébe és illetékességébe, a panasztörvény 141. § (5) bekezdése szerint nyolc napon belül át kell tenni az eljárásra jogosult szervhez. A bejelentőt erről értesíteni kell. [Az Etv. bár mind a panasz, mind a bejelentés kapcsán így rendelkezik, csak a bejelentő értesítési kötelezettségét írja elő. Úgy véljük azonban, hogy a „bejelentő” kifejezést összefoglalóan használja a törvény a panaszosra és a bejelentőre, így a panaszos felé is fennáll az értesítési kötelezettség. Lásd panasztörvény 142. § (2) bekezdés.] Ebben az esetben nem a Ket. szerinti áttételi kötelezettség áll fenn, hiszen a Ket. 30. § b) pontja és 22. § (2) bekezdése ezt csak a kérelemre induló eljárásokban és a folyamatban lévő kérelemre és hivatalból induló eljárásokra írja elő. Ebben az esetben azonban még nem indult hivatalból eljárás.

h) Ha a bejelentés folytán hatósági ügyet kell indítani, és arra a bejelentést fogadó hatóság rendelkezik hatáskörrel és illetékességgel, a bejelentés kivizsgálásának fontos, de nem kizárólagos eszköze a hatósági ellenőrzés. Előfordulhat, hogy a közigazgatási szervek közötti tájékoztató levélváltás is elengedő az ügy kivizsgálására és hatósági ellenőrzés lefolytatására sincs szükség, ami azonban nem zárja ki a későbbi hatósági ellenőrzés és ennek nyomán hivatalból az eljárás megindítását. Az LB szabályszerűnek ítélte a környezetvédelmi hatóság azon eljárását, amelyben egy közigazgatási szerv telephelyén huszonnégy órás, folyamatos üzemben a többek között bűnüldözési tevékenység folytatásához szükséges információk megismerését lehetővé tevő informatikai rendszer szerveinek hűtését ellátó hűtőberendezés zajkibocsátással kapcsolatban érkezett bejelentés folytán a környezetvédelmi hatóság tájékoztatást kért az érintett közigazgatási szervtől a működésével összefüggésben, amely ígéretet tett zajcsillapító burkolat felszerelésére. Közel fél évvel később a környezetvédelmi hatóság helyszíni hatósági ellenőrzést végzett, amelynek nyomán hivatalból indított hatósági eljárásban zajbírságot szabott ki. Az LB egyrészt elismerte, hogy a környezetvédelmi hatóság bejelentés nyomán tett intézkedése megfelelt az Etv. szerinti kivizsgálásnak és elbírálásnak. Az LB ítélete azért is lényeges, mert azt az értelmezést adta a panasztörvény és a Ket. szabályainak, hogy a panasztörvény rendelkezései voltaképp a Ket. 29. § (1) bekezdésében foglalt bejelentésre hivatalból induló eljárást megelőző cselekményeket írja le, akkor is, ha a két törvény között tételes jogi rendelkezés ezt a kapcsolatot külön nem nevesíti. A bejelentésből tudomása lehet a hatóságnak olyan jogszabálysértésről, amely hatósági ellenőrzést és eljárást tehet szükségessé. Olyan jogszabály nincs, amely a panasz, illetve bejelentés kivizsgálását követően – jogszabálysértés észlelése esetén – az eljárás hivatalbóli megindítására határidőt szabna. A Ket. ügyintézési határidejére vonatkozó érv e tekintetben nem lehet pertinens, mert az csak a már megindított hatósági eljárásra irányadó.

i) Mindebből az is következik, hogy a közérdekű bejelentés következménye jellemzően, de nem kizárólagosan hatósági ellenőrzés lefolytatása, amelynek nyomán a hatóság vagy eljárást indít, vagy sem. A bejelentés sem teremt tehát eljárási kötelezettséget a közigazgatási hatóság számára (Főv. Ít. 2.Kf.27.671/2006/3.). Ha nem indít, akkor a hivatalbóli eljárás meg nem indításáról nem kell hatósági döntést hozni, hanem erről a panasztörvény alapján kell válaszlevélben tájékoztatni a bejelentőt a megtett intézkedésekről. A bejelentő a Ket. szerint nem ügyfél, így ügyféli jogai sincsenek. Sajátos átfedés van ebben az esetben a Ket. és a panasztörvény között. A Ket. 29. § (8) bekezdése ugyanis úgy szól, hogy a hatóság a hivatalbóli eljárást kezdeményező személyt vagy szervet kérelmére tájékoztatja az eljárás megindításáról, valamint a foganatosított hatósági intézkedésről. Az „eljárást kezdeményező személy” ugyanis a bejelentő is, aki felé a hatósági tájékoztatási kötelezettség egyébként is fennáll.

j) A Ket. 30. § g) pontja értelmében a hatóság a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, ha a kérelem tartalmából megállapítható, hogy az ügy nem hatósági ügy. A Ket. szerinti kérelem arra utal, hogy az ügyfél, vagyis az, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, hatósági eljárás lefolytatást, hatósági ügyet kezdeményez. Ha a beadvány tartalmából megállapítható, hogy a kérelem – az előterjesztő állításával szemben – valójában nem erre irányul, hanem a panasztörvény szerinti panasz, akkor a Ket. 30. § g) pontja alapján végzéssel történő elutasítás mellett kell a panaszeljárást lefolytatni.

k) Végül annak, hogy a panasznak vagy bejelentésnek nevezett beadvány milyen eljárást generál, a beadványt előterjesztő személy vagy szerv számára anyagi következménye is lehet. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Itv.) 33. § (2) bekezdés 3. pontja szerint a közérdekű bejelentés, javaslat és a panasz elbírálására irányuló eljárás tárgyi illetékmentes. Ha tehát az egyébként panasznak vagy bejelentésnek nevezett beadvány tartalma szerint nem a panasztörvény hatálya alá tartozik, az eljárás illetékmentességére – legalábbis az Itv. idézett pontja alapján – hivatkozni nem lehet (rendőri intézkedések elleni panaszok kapcsán lásd Legf. Bír. Kfv.II.39.321/2006/8.; Kfv.II.39.091/2005/9.).

7. Büntetőeljárási cselekmények

a) A büntetőeljárás célja annak elbírálása, hogy a terhelt követett-e el és milyen bűncselekményt. A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) határozza meg a büntetőeljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező nyomozó szerveket [ügyészség, rendőrség, Nemzeti Adó- és Vámhivatal (a továbbiakban: NAV) stb.]

b) A közigazgatási bíróság számára ügyészi szerv eljárásra kötelezése iránti kérelem adott alkalmat álláspontja kifejtésére a büntetőeljárási és a közigazgatási eljárási cselekmények elhatárolására nézve. Azt kellett eldönteni, hogy van-e hatásköre a közigazgatási bíróságnak az ügyészség valamely szervét eljárásra kötelezni a Ket. 20. § (6) bekezdése és a Knptv. 2. § (1) bekezdése alapján.

c) A joggyakorlat több döntésében elutasító értelmezést fogadott el – még a 2010-ben hatályos jogrendből levezetve – azokra az érvekre alapozva, hogy

– az ügyészség a Ket. 12. § (3)–(4) bekezdése alapján nem minősül közigazgatási szervnek és hatóságnak, így nem terjed ki rá a Ket. szervi hatálya;

– az ügyészség eljárására nem a Ket., hanem a Be. és az ügyészségről szóló törvény rendelkezései irányadók;

– a büntetőeljárással kapcsolatos panaszok elbírálása során hozott döntések nem közigazgatási határozatok.

d) A közigazgatási bíróság arra jutott, hogy a közigazgatási bíróság hatásköre a közigazgatási szervek határozatainak, illetve meghatározott végzéseinek felülvizsgálatára terjed ki – peres, illetve nemperes eljárásban –, továbbá az eljárást mulasztó közigazgatási szervet kötelezheti eljárás lefolytatására. A Knptv. 2. § (1) bekezdése alapján tehát nincs hatásköre a közigazgatási bíróságnak ügyészi szervet büntetőeljárási cselekmény foganatosítására, illetve büntetőeljárás lefolytatására köteleznie. A közigazgatási bíróság ugyanis csak azt a szervet kötelezheti – a Ket. szerinti – eljárás lefolytatására, amelynek a döntéssel záruló közigazgatási eljárás lefolytatására kötelezettsége (jogosultsága) van (Főv. Ít. 2. Kpkf.51.470/ 2009/3.; 2.Kpkf.50.726/2010/9.; 2.Kpkf.50.742/2010/9.; 2.Kpkf.50.743/ 2010/9.; 3.Kpkf.51. 099/2010/5.; 2.Kpkf.51.350/2010/3.; 2.Kpkf.51.351/2010/3.; 2.Kpkf. 51.352/2010/3.; 2. Kpkf.51.353/2010/3.; 2.Kpkf.51.354/2010/3.). Itt is utalunk azonban arra, hogy e megállapítást nem érintve a közigazgatási bírói joggyakorlatban elképzelhető olyan hangsúlyeltolódás, amelynek értelmében nem csak azt a közigazgatási hatóságot lehet kötelezni az eljárás lefolytatására, amelynek a hatáskörébe tartozik az ügy. De csak közigazgatási hatóságot lehet a Ket. 20. §-a alapján eljárásra kötelezni (lásd a Ket. 20. §-ához fűzött kommentárt).

Ezekben a bírósági döntésekben közös elem annak hangsúlyozása, hogy az ügyészség nem közigazgatási szerv, hiszen nem tagolódik be a közigazgatás szervezetrendszerébe [3/2004. (II. 17.) AB határozat]. Ez a megállapítás az Alaptörvény és az annak végrehajtására született ügyészségi törvények alapján is helytálló. Az ügyészség – bár vannak hatáskörei a közigazgatási hatósági jogkörgyakorlással szemben – maga nem gyakorol közigazgatási hatósági jogköröket [az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.) 1–2. §]. A közigazgatási jogkör hiánya két következménnyel jár: az ügyész, illetve az ügyészség nem hoz a Pp. 324. § (2) bekezdés a)–c) pontja alapján közigazgatási perben közigazgatási bíróság által felülvizsgálható közigazgatási határozatot (sem hatósági végzést), és a Knptv. 2. § (1) bekezdése alapján közigazgatási bíróság nem kötelezheti eljárásra sem.

A közigazgatási bíróság nem kötelezheti a közvádlói funkcióval rendelkező ügyészséget feljelentéskiegészítésre, nyomozás elrendelésére vagy vádemelésre, a nyomozó hatósági jogkört gyakorló rendőrségi határozatok ellen igénybe vett jogorvoslatok elbírálására sem rendelkezik hatáskörrel. A büntető igazságszolgáltatás végső soron nem közigazgatási jellegű állami funkció, így az ebben a jogkörben eljáró egyébként közigazgatási szervek cselekményeinek felülvizsgálatára sem a közigazgatási bíróság jogosult.

e) A „többfunkciójú” közigazgatási szerveknél (például rendőrség, NAV) jelenik meg az a probléma, hogy ezek több, különböző célú és tárgyú közhatalmi vagy egyéb jogkört gyakorolnak. A közigazgatási bírói joggyakorlat szerint az aktustani minősítés során az intézkedés célját és tartalmát kell figyelembe venni a tényállás alapján annak meghatározásánál, hogy a rendőrség milyen természetű cselekményt végzett. Az 1/2011. (V. 9.) KK vélemény is amellett foglalt állást, hogy a közigazgatási szervnek nem közigazgatási ügyben tett intézkedése az erre a jogviszonyra vonatkozó szabályok szerint bírálható el bírósági úton. A közigazgatási bírói gyakorlat következetes abban, hogy elhatárolást igényel a rendőrségnek – mint nyomozó hatóságnak – a nyomozással kapcsolatos eljárási tevékenysége, amelynek felügyelete, e cselekmények vizsgálata, és jogszerűségének megítélése nem a közigazgatási perben eljáró bíróság feladata (BH2011. 179.). Az ügyész és a nyomozó hatóság egyes határozataival szemben a nyomozás során igénybe vehető jogorvoslatok eljárási rendjét a Be. IV. címe külön szabályozza, így a rendszertani értelmezéssel is kizárható a Ket., a Pp. és a Knptv. alkalmazhatósága. Így például halaszthatatlan nyomozási cselekmény [Be. 177. §; 195. § (7) bekezdés] esetén az intézkedés tartalma és célja alapján a rendőrség nem közigazgatási, hanem büntetőeljárási cselekményt hajt végre. A rendőrség büntetőeljárási cselekményeinek jogszerűségi felülvizsgálatára a közigazgatási bíróságnak nincs alkotmányos hatásköre, a rendőrség pedig hatáskör hiányában járt el, amikor – a nem megfelelő jogorvoslati rendben – a kényszerintézkedés elleni panaszt közigazgatási hatósági eljárásban bírálta el (Kúria Kfv.III.37.315/2012/4.).

f) Az ügyészség vagy más nyomozó hatóság eljárásra kötelezésre irányuló kérelmeket a közigazgatási bíróságnak közigazgatási nemperes eljárásban érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani. Ennek közigazgatási perjogi alapja azonban nem a Pp. 130. § (1) bekezdés f) pontja (bírói úton nem érvényesíthető követelés), hanem a Pp. 130. § (1) bekezdés b) pontja, vagyis a közigazgatási bíróság hatáskörének hiánya (Főv. Ít. 3.Kpkf.51.099/2010/5.).

8. Büntetés-végrehajtási cselekmények

a) A Ksztv. 1. § (5) bekezdés d) pontja értelmében a büntetés-végrehajtási szervezet rendvédelmi államigazgatási szerv, azaz az államigazgatási szervezetrendszerbe tagozódó, közigazgatási irányítás alatt működő igazgatási szervezet.

b) A bv. szervezet igazgatási működése során tett vagy hozott aktusok nem minősülnek olyan közigazgatási cselekményeknek, amelyeket a Ket. szerinti eljárási rendben kellene kibocsátani, illetve amelyek törvényességi szempontú felülvizsgálata közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozna. Ezek az aktusok a fogva tartottak jogait és kötelességeit érinthetik, így nem tekinthetőek pusztán olyan belső igazgatási cselekménynek, amelyek bírósági felülvizsgálata kizárt. A Bv. tvr. 6. § (1) bekezdése értelmében a bíróság a II. fejezetben szabályozott feladatait a törvényszéken működő büntetés-végrehajtási bíró látja el. Így például a Bv. tvr. 7/B. §-a és 7/C. §-a értelmében az elítéltnek a büntetés-végrehajtási intézet magánelzárás fenyítést kiszabó határozata elleni fellebbezését a büntetés-végrehajtási bíró az iratnak a hozzá érkezésétől számított öt napon belül bírálja el. Az elítéltnek a büntetés-végrehajtási intézet különleges biztonságú zárkába helyezés elrendeléséről és meghosszabbításáról, valamint a büntetés-végrehajtás országos parancsnoka különleges biztonságú zárkába helyezés meghosszabbításáról, vagy különleges biztonságú körletre helyezés elrendeléséről és meghosszabbításáról szóló határozata elleni fellebbezését a büntetés-végrehajtási bíró az iratnak a hozzá érkezésétől számított öt napon belül bírálja el.

c) A büntetés-végrehajtás során hozott aktusok tehát nem minősülnek a Ket. hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági aktusoknak, felülvizsgálatukra a közigazgatási bíróságoknak nincs hatásköre a Pp. 324. § (2) bekezdés a) pontja alapján.

9. Hatósági intézkedések

a) Hatósági intézkedés alatt a közigazgatási eljárásjog elmélete olyan hatósági cselekményt ért, amely szóbeli, a hatóság közegétől származik, azonnal végrehajtandó (azonnal teljesedésbe menő) a közrend védelme érdekében. A magyar közigazgatási jogban a hatósági intézkedésekre hozott leggyakoribb példa az úgynevezett rendőrhatósági intézkedések, amelyeket az Rtv. részletesen szabályoz. Gyakoriak, ugyanakkor nem kizárólagosak. A hatósági intézkedések fogalmi körébe tartozó hatósági cselekmények köre ennél jóval szélesebb, akár csak a tág értelemben vett rendészeti közigazgatásra fókuszálunk.

b) A közigazgatási bírói gyakorlat alapján – a rendőrhatósági intézkedések megítélése kapcsán – rögzíthető számos dogmatikai jellemzője ezeknek az aktusoknak. A joggyakorlat szerint az intézkedéseket az eljáró szerv hatósági jogkörben a hatósági jogalkalmazás körében hozza (Legf. Bír. Kfv.II.39.016/2004/11.), jogilag kötöttek (Legf. Bír. Kfv.III.37.525/2008/3.), vagyis a közigazgatás e cselekményei esetében is érvényre kell juttatni a legalitás elvét. Mivel a hatósági intézkedés az érintettek jogait és kötelességeit érintheti, „feltétlenül” jogorvoslati jogot kell biztosítani az intézkedéssel érintettek számára, amelybe beletartozik a bírói út és felülvizsgálat igénybevételének lehetősége is (Legf. Bír. Kfv.II.39.016/2004/11.). Az intézkedés fűződhet a hatósági közegéhez vagy közegeihez (például feloszlatás), és megjelenhet a közigazgatási szerv aktusaként is, amelynek címzetti köre meghatározatlan. A közigazgatási bírósági jogértelmezésben megjelenik a hatósági intézkedések olyan felfogása, amely az intézkedést olyan közigazgatási hatósági jogkörben hozott közigazgatási döntésként jellemzi, amely esetében „az ügy természeténél fogva” nem hozható a Ket.-nek megfelelő formális – írásbeli – közigazgatási határozat (Legf. Bír. Kfv.II.39.016/2004/11.). Ebből az következik, hogy az intézkedés egy különös, formátlan szóban kihirdetett közigazgatási döntés, amelyből a közigazgatási bíróság számára az következett, hogy a bírói út biztosítása szemszögéből nem lehet különbséget tenni az írásbeli és szóbeli közigazgatási döntés között. A közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzése nem múlhat a közigazgatási aktus formáján, ha egyébként az tartalmi szempontból jogot vagy jogos érdeket érintő közhatalmi cselekmény eredménye.

c) Eljárásjogi értelemben tehát maga az intézkedés nem tartozik a Ket. 12. § (2) bekezdésének hatálya alá, vagyis az intézkedés foganatosítására nem a Ket. szabályai szerint kerül sor. Ezt rögzítette az AB is a kerékbilincs alkalmazásával és a járművek elszállításával kapcsolatos szabályokról rendelkező kormányrendelet alkotmányossági felülvizsgálata során is [35/2009. (III. 27.) AB határozat]. A kormányrendelet 3. § (1) bekezdése „hatósági intézkedésként” definiálja a kerékbilincs alkalmazását és a jármű elszállítását. Az AB visszautasította a kormányrendelet 13. § (1)–(2) bekezdésének olyan értelmezését, amely szerint azt a Ket. hatálya alá tartozó határozathozatali kötelezettségként, illetve a gépjármű üzemeltetőjének megállapítására előírt háromnapos határidőt eljárási (ügyintézési) határidőként kellene értelmezni. Az AB odáig ment, hogy megállapította, hogy „[a] gépjármű elszállítása, illetve a kerékbilincs alkalmazása rendőri intézkedés, amelyre az Rtv. – és nem a Ket. – vonatkozó rendelkezései az irányadók. A rendőri intézkedés alkalmazása esetén nem kerül sor határozathozatalra […] a rendőri intézkedés alkalmazása szükségszerűen nem határozat alapján történik: annak lényege ugyanis, hogy a rendőrség haladéktalanul megtegye a köz érdekében szükséges intézkedést, ha annak feltételei fennállnak.” Ettől el kell különíteni az intézkedésekkel szemben biztosított, jellemzően a Ket. hatálya alá rendelt különös jogorvoslati eljárásokat, amelyekben a közigazgatási bíróság által felülvizsgálható közigazgatási (hatósági) határozatok születhetnek.

d) A fenti dogmatikai levezetéseket a közigazgatási felülvizsgálati bíróság különböző természetű intézkedések kapcsán tette. Az egyik esetben (Legf. Bír. Kfv.II.39.016/2004/11.) a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) 14. §-a szerinti rendőrségi feloszlatást, a másik esetben (Legf. Bír. Kfv.III.37.525/2008/3.) pedig az Rtv. 46. §-a szerinti személy- és létesítménybiztosítási intézkedést minősítette hatósági intézkedésnek.

e) Az Áe.-n alapuló bírói jogértelmezés szerint a Gytv. 14. §-a szerinti per közigazgatási megállapítási per, amelynek lefolytatására a Pp. XX. fejezetének szabályai szerint van helye, és nem a Pp. 123. §-a alapján. A Gytv. erre külön egyébként nem utal, csupán annak törvényi indokolása tartalmaz utalást a Pp. XX. fejezetének alkalmazhatóságára. A feloszlatás maga tényleges cselekmény, amelyet a közrend veszélybe kerülése miatt a rendőri szerv közegei alkalmaznak haladéktalanul, formális határozathozatal nélkül. A feloszlatás jogellenességének megállapítására különleges jogorvoslatnak van helye. A rendőri intézkedésekkel szemben az Rtv. IX. fejezete szerinti panaszeljárás, és az annak nyomán születő Ket. hatálya alá tartozó hatósági határozathozatal helyett a Gytv. a közvetlen közigazgatási bírósághoz fordulás lehetőségét biztosítja. A joggyakorlat azzal hidalta át azt a problémát, hogy a Pp. 324. §-a szerint a közigazgatási pernek mindig szükségszerű tárgya egy közigazgatási határozat, hogy a hatósági intézkedést szóbeli határozatnak minősítette. Ezt az értelmezést aztán a polgári bírósági gyakorlat is átvette (Főv. Bír. 45.Pf.630.333/2004/4.). Mindenesetre ez az értelmezés több kérdést is felvet. Az egyik, hogy miért szükséges ezt a pert közigazgatási megállapítási perként kezelni, ha egyébként ezekben a perekben is közigazgatási határozat felülvizsgálata történik. A másik, hogy az LB szerint a Gytv. 14. §-ának alkalmazásában a rendőrhatóság a körülmények folytán formális közigazgatási határozatot nem tud hozni, de az írásba foglalt határozathozatal hiánya a rendőrség hatósági jogkörében hozott közigazgatási döntés jellegén nem változtat. A Pp. 324. § (2) bekezdése három különböző közigazgatási határozat felülvizsgálatát rendeli el közigazgatási perben (lásd a Pp. 324. §-ához fűzött kommentárt). Mivel a Pp. 324. § (2) bekezdés b)–c) pontja nem jöhet szóba, ezért a bírói jogértelmezés alapján arra vonhatunk következtetést, hogy ez a szóbeli döntés a Ket. hatálya alá tartozik. Ez a szóbeli döntés nem azonosítható a Ket. 78. § (6) bekezdésében foglalt szóbeli döntéssel, mert az előírja, hogy a közlés tényét és időpontját fel kell jegyezni az iratra és azt alá kell íratni. A Ket. 78. § (9) bekezdése szerint ha a hatóság életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzetben, valamint törvény rendelkezése alapján a döntést nem az e törvényben meghatározott feltételeknek megfelelő módon közli, a döntést tíz napon belül írásban is meg kell küldeni. A döntés közlésének napja ilyen esetben a második közlés napja. A Gytv. 14. §-a alkalmazásában ez azt jelentené, hogy a rendezvény résztvevőjének kellene utólag kézbesíteni a határozatot, és az ellen lehetne élni jogorvoslattal közigazgatási per keretében. A Gytv. 14. §-a kétségtelenül nem erre utal, így azonban marad az a dogmatikai ellentmondás, amely összemossa a hatósági intézkedéseket a közigazgatási határozatokkal, akár azok formátlan változatával.

f) A személy- és létesítménybiztosítási intézkedést az Rtv. V. fejezetében a rendőri intézkedések között szabályozza. A személy- és létesítménybiztosítási intézkedés lényege, hogy a rendőrség, valamint a rendőr a védett személy biztonsága érdekében útvonalat, közterületet a forgalom elől elzárhat, a forgalmat korlátozhatja, nyilvános és közforgalmú intézmények működését korlátozhatja, magánlakásba – külön írásos utasítás birtokában – ellenőrzés, a helyszín megfigyelése és biztosítása céljából beléphet, és ott tartózkodhat, területet lezárhat, és megakadályozhatja, hogy oda bárki belépjen vagy onnan távozzék, illetőleg az ott tartózkodókat távozásra kötelezheti. Az intézkedés indokoltságáról, tartalmának jogszerűségéről az országos rendőrfőkapitány, valamint a terrorizmust elhárító szerv főigazgatója három munkanapon belül határozattal dönt. A személy- és létesítménybiztosítási intézkedés formális aktussal is történhet, az intézkedés – a tételes jogi szabály nyelvtani értelmezése szerint is – kötődhet a rendőri szervhez és a rendőrhöz is. A személy- és létesítménybiztosítási, a területlezárási intézkedések formálisan rendelkező és indokolási részből állnak, ezeket azonban az eljáró rendőri szerv nem a Ket. szerinti eljárási rendben és a határozatra vonatkozó szabályok szerint hozza meg. Ezeknek az intézkedéseknek nincs „címzettje” egyrészt azért, mert az intézkedés szerzője és az azt végrehajtó rendőri szerv között nem hatóság-ügyfél viszony áll fent, másrészt pedig azért, mert a rendelkező részben nem jelennek meg pontosan az érintett személyek, de ez egyébként az intézkedés jellegéből fakadóan amúgy sem lehetséges. Az érintett területre ugyanis senki nem léphet be, így potenciálisan bárki, aki mégis a területet használni kívánja, a rendőri intézkedés érintettje lehet. A címzetti kör tehát nem zárt, hanem nyitott. Az intézkedés nem tartalmaz jogorvoslatra való figyelmeztetést, magát az írásba foglalt intézkedést is csak az intézkedés végrehajtásával megbízott rendőri szervek kapják meg. Ezek az intézkedések tehát – bár formálisan írásban is megjelennek – nem tekinthetők a Ket. szerinti hatósági döntéseknek.

g) Az LB-nek e rendőri intézkedés kapcsán több eljárásjogi kérdésre kellett választ találnia. Az első kérdés magának az aktusnak a minősítése volt. Az egyik értelmezés szerint a biztonságműveleti területté minősítés mint intézkedés egy belső, rendőri szervek közötti
– a Szolgálati Szabályzaton alapuló – utasítás, amely egy rendőrségi szolgálati feladat végrehajtására irányul, melynek végrehajtása az arra utasított rendőrök kötelessége. A másik értelmezés szerint viszont egy az Rtv. szerinti eljárási rendben panasszal támadható hatósági intézkedésről van szó. Utóbbi érvelés lényegi eleme, hogy a belső, szervezeten belüli aktusként minősítés azért kizárt, mert az intézkedés magánszemélyek, vagyis a közigazgatáson kívül álló „magánosok” jogait és jogos érdekeit érintheti, vagyis hatósági jellegű. Ebből viszont következnie kell a közigazgatási aktus felülvizsgálhatóságának, beleértve a bírói utat is. Ennek az érvelésnek az elfogadása azonban felveti a locus standi lehatárolását, vagyis azt, hogy milyen személyi körben ismerhető el az intézkedés megtámadhatósága. Abból ugyanis, hogy egy intézkedés címzettje nem konkrét személy, még nem következik a bárki számára nyitva álló jogorvoslat lehetősége.

Az LB érvelése abból indult ki, hogy a szóban forgó intézkedés a tételes jog alapján is megállapíthatóan olyan intézkedés, amely ellen az Rtv. szerinti panaszeljárásnak, vagyis jogorvoslatnak van helye, azaz hatósági intézkedés és nem belső aktus (Legf. Bír. Kfv.II.39.161/2008/7.). Mivel magánszemélyek jogait (gyülekezési és tartózkodási hely megválasztási szabadsága) érintette a döntés, a hatósági intézkedéssel szemben mint jogilag kötött közigazgatási aktussal szemben legalább a jogkorlátozás alapvető szabályának érvényesülnie kell: szükségesnek és arányosnak kell lennie.

h) Az LB a hatósági intézkedésekkel szemben a megtámadás jogát a közvetlen jogsérelem kritériumával szűkítette. A létesítménybiztosítási intézkedésekkel szemben nem élhet bárki jogorvoslattal, aki potenciálisan érintett lehet. Az Rtv. 92. § (2) bekezdése szerint akinek az intézkedés jogát vagy jogos érdekét érintette, panasszal fordulhat az intézkedést foganatosító rendőri szervhez. Az Rtv. 93/B. § (1) bekezdése szerint az intézkedést foganatosító szervhez benyújtott panaszt az intézkedést foganatosító szerv vezetője közigazgatási hatósági eljárásban bírálja el. (Lásd még 1/1999. KJE.) Az ilyen típusú intézkedések esetén is az Rtv. szabálya alapján azok élhetnek jogorvoslattal, akiknek az intézkedés jogát vagy jogos érdekét érintette, bírósági felülvizsgálatot pedig az ügyfél (pl. gyülekezési jogával élni kívánó) kérhet (Pp. 327. §).

i) A rendészeti közigazgatás természeténél fogva a hatóságok (azonnali) hatékony beavatkozását igényli, a beavatkozás gyakran nem tűr halasztást, egyszersmind az e területen biztosított eszközök súlyosan jogkorlátozó jellegűek. Joghoz kötött jogalkalmazás folyik ezen a területen is, ennélfogva a beavatkozás törvényességének valamiféle ellenőrzése alkotmányos követelmény. A rendőrségi intézkedések mintájára ágazati jogszabályaink egyre szélesebb körben teszik lehetővé a rendészeti jogkörben eljáró szervek és személyek intézkedéseinek bepanaszolását, amelynek elbírálására az irányadó eljárási rendet a Ket.-ben határozzák meg (lásd a közterület-felügyeletről szóló 1999. évi LXIII. törvény 23. §-át). A Ket. hatályának kiterjesztése ezekre a panaszeljárásokra kétségkívül azzal az előnnyel jár, hogy a hatósági ügyintézésre vonatkozó alapelvek és szabályok (lásd tisztességes ügyintézéshez való jog szelvényjoga a pártatlanság) ezek az eljárásokban is érvényesülnek. A Ket.-en keresztül pedig a panaszeljárásban hozott közigazgatási hatósági határozatok a közigazgatási bíróság által felülvizsgálhatók. Az egyes rendészeti feladatokat ellátó személyek tevékenységéről, valamint egyes törvényeknek az iskolakerülés elleni fellépést biztosító módosításáról szóló 2012. évi CXX. törvény 22. § (4) bekezdése átfogóan szabályozza az önkormányzati rendészeti szervek kényszerintézkedései ellen igénybe vehető panasz intézményét. Eszerint akinek az e törvény szerinti intézkedés, annak elmulasztása, kényszerítő eszköz alkalmazása jogát vagy jogos érdekét sértette, a rendőrséghez fordulhat panasszal. Az önkormányzati rendészeti szervek vonatkozásában érdemes rámutatni arra, hogy a hatósági intézkedést alkalmazó személy is ügyféli jogokat gyakorolhat az eljárásban. Igaz, jelen esetben a rendészeti feladatot ellátó személy intézkedése felett a rendőrség gyakorol felügyeletet, vagyis ebben az esetben a hatósági döntés szervezeten kívüli jogalany jogát vagy jogos érdekét érinti [lásd még Nagy–Hoffman (szerk.) (2012) 84–85.].

j) A Ket. hatályának kiterjesztése azonban ezekben az eljárásokban is felvet megoldásra váró eljárásjogi kérdéseket. Ezek közül kiemelkedik a panaszeljárásban a „bepanaszolt közeg” locus standijának problémája. Az ismertetett közigazgatási bírói joggyakorlatban a kérdés nem merült fel. A rendezvény feloszlatása kapcsán a rendőri csapaterő alkalmazása miatt gyakran nem állapítható meg konkrét intézkedő személy kiléte, ráadásul ebben az esetben a jogorvoslatot nem az általános panaszeljárás szabályai biztosítják. A „határozati formát” öltő rendőri intézkedés esetében pedig valójában egy rendőri szerv határozata a panasz tárgya.

k) Mindazonáltal előfordulhat, hogy a hatósági intézkedés végrehajtója ismert. A jelenlegi közigazgatási gyakorlat a kifogásolt intézkedést foganatosító rendőr ügyfélképességét a panaszeljárásban nem ismeri el. Az 1/1999. KJE szerint a rendőri szerv vezetője az intézkedés alanya által tett panasz elbírálásakor abban a kérdésben határoz, hogy történt-e jogsérelem, a panaszosnak joga van-e a jogsértés orvoslására, a rendőri szervet terheli-e kötelezettség a sérelem orvoslása tekintetében. Az általa hozott határozat az ügy tárgyát képező vitát dönti el, a közigazgatási jogviszonyt rendezi, melynek során intézkedik a további jogsértő magatartás megtiltásáról, a jogsértések megelőzéséről, a jogszerű állapot helyreállításáról vagy a panasz elutasításáról. Amikor a határozatot hozó vezető a panasz elbírálása során azt vizsgálja, hogy a rendőrséggel szolgálati viszonyban álló személy a reá irányadó jogszabályi rendelkezéseket betartva járt-e el az intézkedés során, nem az intézkedést végrehajtó és a rendőrség közötti szolgálati viszony keretében állapít meg jogokat és kötelezettségeket, hanem az intézkedés alanya és a rendőrség között létrejött közigazgatási jogviszony körébe tartozó jogok és kötelezettségek felől dönt, közigazgatási határozatot hoz. Összegezve: A rendőri intézkedések, illetve kényszerítő eszközök alkalmazása elleni – a büntető, államigazgatási vagy szabálysértési eljárás körén kívül érvényesített, vagy egyéb jogszabályi felhatalmazás alapján benyújtott – panasz folytán indult eljárás során a rendészeti feladatot ellátó rendőri szerv és az intézkedést sérelmező személy között közigazgatási jogviszony jön létre.

l) E levezetés alapján nem egyértelmű, hogy a rendőri szerv és a vele szolgálati viszonyban álló személy között is létrejöttnek tekinti-e az LB a hatósági jogviszonyt. Kétségtelen, hogy ha maga a közigazgatási határozat a bepanaszolt rendőrre nézve nem tartalmaz jogokat és kötelezettségeket, az abban foglalt megállapítások (például szakszerűtlenség, aránytalan erőszak stb.) érinthetik az intézkedő személy jogát vagy jogos érdekét. A magunk részéről nem tartjuk tehát kizártnak az intézkedő közeg ügyfélképességének és kereshetőségi jogának elismerésére irányuló közigazgatási bírói jogfejlődést. Úgy véljük, hogy ez az eset nem azonosítható a Ket. 15. § (4) bekezdésén alapuló azon eljárásjogi helyzettel, amikor az elsőfokú hatóság a másodfokú hatóság határozatát támadja, vagy amikor önkormányzati hatósági ügyben a képviselő-testület kisebbségben maradt tagjai próbálják vitatni a testületi döntést. Ezekben az esetekben a közigazgatási bírói gyakorlat nem ismeri el sem az elsőfokú hatóság, sem a tagok ügyfélképességét. A Ket. 15. § (4) bekezdése „az ügy elbírálásában rész vevő szervet mint hatóságot vagy szakhatóságot” zárja ki a Ket. az ügyféli jogok gyakorlásából. A hatósági intézkedés nem azonos az az ellen benyújtott panasz folytán lefolytatott hatósági üggyel. Utóbbinak éppen az előbbi a tárgya, az intézkedő rendőr cselekményének elbírálása az ügy tárgya, amelyben a rendőr nem vesz részt, hiszen nem is ő a hatósági hatáskör címzettje.

m) Jelenleg a jogrendszer a hatósági intézkedésekkel kapcsolatban általános jogorvoslati szabályt nem tartalmaz. Ez azt jelenti, hogy mivel a hatósági intézkedés önmagában nem tartozik a Ket. hatálya alá, ezért azt, hogy van-e ellene helye jogorvoslatnak és milyen, mindig az ágazati jogszabálynak kell rögzítenie. Ennek hiánya alkotmányellenes helyzetet teremthet, hiszen attól függetlenül, hogy nem a Ket. hatálya alá tartozó közigazgatási cselekményről van szó, a hatósági intézkedés is közhatalmi jogkörben tett olyan közigazgatási aktus, amely mások jogait, jogos érdekét érintheti. Ilyen esetben jogorvoslást a Ptk. 349. §-a nyújthat, hiszen a hatósági intézkedések közhatalmi jogkörben tett hatósági cselekmények.

10. Munkavégzésre irányuló jogviszonyokkal kapcsolatos eljárások

a) A közigazgatási bíróságok állandóan követett joggyakorlata szerint a munkajogi jogviszonyra nem vonatkozik a Ket., vagyis az ilyen jogviszonyokkal kapcsolatban tett intézkedések (például felmentés, fegyelmi eljárás kezdeményezése) nem tartoznak a Ket. tárgyi hatálya alá, nem minősülnek hatósági ügynek (Legf. Bír. Kfv.III.37.324/2008/6.). A kialakított elvi tétel szerint a munkaviszony megszüntetésével kapcsolatos egyéni jogsérelem orvoslásának fóruma a munkaügyi bíróság, közigazgatási jogviszony ez okból a munkavállaló és munkáltató között nem jöhet létre. (Főv. Ít. 2.Kf.27.671/2006/3.) Ebből következően valamely intézkedés elmulasztása miatt a közigazgatási jogkörben eljáró személy felettes szerv általi fegyelmi felelősségre vonását sem lehet kikényszeríteni a Ket. 20. § (6) bekezdés és a Knptv. 2. § (1) bekezdése alapján.

b) Ez a megközelítés irányadó a helyi önkormányzat fenntartói irányítása körében önkormányzati intézmény vezetésére adott megbízással kapcsolatos cselekményekre (például vezetői megbízás visszavonására) is. Az LB nem adott teret annak a kiterjesztő jogértelmezésnek, amely szerint ezekben az esetekben olyan önkormányzati hatósági ügyben jár el az önkormányzati képviselő-testület, amely az érintett vezető jogát vagy jogos érdekét érinti. Mivel a vezetői megbízás visszavonása nem a Ket. hatálya alá tartozó hatósági ügy (Legf. Bír. Kfv.III.37.491/2008.), ezért az intézményvezető ügyfélnek sem minősülhet, az ilyen önkormányzati határozat megtámadására tehát nem jogosult. Ennek az érvelésnek a következménye az is, hogy az egyébként megtámadásra jogosult kormányhivatalt a Ket. 20. § (6) bekezdése és a Knptv. 2. § (1) bekezdése alapján a bíróság nem kötelezheti az intézményvezető kérelmére kereset benyújtására. Az érintett intézményvezető számára nyitva áll a munkaügyi perben történő igényérvényesítés lehetősége.

c) Megjegyezzük, hogy az AB a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentését alkotmányellenesnek nyilvánító határozatában [8/2011. (II. 18.) AB határozat] a munkáltató felmentő döntését joghoz kötött közigazgatási aktusként határozta meg. Az AB szerint ugyanis a jogállamiság nemcsak a közigazgatás hatósági aktusaival szemben támasztja a joghoz kötöttség követelményét, hanem a közigazgatás törvény alá rendeltségének követelménye kiterjed a közigazgatási szervek minden olyan aktusára, amelyben a közigazgatás a címzettek alapjogait érintő döntést hoz. A kormánytisztviselő felmentéséről a munkáltatói jogok gyakorlója a munkáltató közigazgatási szerv nevében hoz olyan döntést, amely a kormánytisztviselő alkotmányos jogait érinti. E döntéssel szemben a közigazgatás törvény alá rendeltségéből fakadó követelmény az, hogy törvény határozza meg a munkáltatói döntés anyagi jogi kereteit. Ez azonban nem jelenti azt, hogy e közigazgatási aktus a Ket. hatálya alá tartozna. Épp ellenkezőleg, maga az AB is hangsúlyozta, hogy ez esetben nem közhatalmi-hatósági jogkörben hozott aktusról van szó. Olyan közszolgálati jogvita alapjául szolgáló közigazgatási döntésről, amelynek elbírálása nem közigazgatási, hanem munkaügyi bírósági hatáskörbe tartozik.

11. Közigazgatási szervek polgári jogi aktusai

Az 1/2011. (V. 9.) KK vélemény úgy szól, hogy a Pp. XX. fejezetében foglalt eljárási szabályok alkalmazása szempontjából jelentősége van annak, hogy a közigazgatási határozat a felek között milyen típusú jogviszonyt hozott létre. A felek e jogviszonyra vonatkozó eljárási rend szerint fordulhatnak bírósághoz igényük érvényesítése végett. Így a közigazgatási szerv olyan cselekménye (magatartása), amellyel polgári jogi viszonyba lép (például elad, vesz, bérbe ad, megőrzésre átvesz) nem tekinthető hatósági jogkörben tett igazgatási jellegű intézkedésnek, és ez az intézkedés nem a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályok szerint bírálható el bírósági úton. A polgári jogi mellérendeltség kizárja a hatósági ügy fennállását és a Ket. alkalmazását. Meg kell jegyezni, hogy a polgári jog is ismer kétoldalú és egyoldalú jognyilatkozatokat. Utóbbiak esetében azonban a polgári jog hatálya alá tartozó olyan egyoldalú hatalmasságokról van szó, amelyeket a Ptk. szabályoz, polgári jogi jogviszonnyal kapcsolatosak akkor is, ha egyébként a jognyilatkozat közigazgatási szervtől származik. (Lásd elállás kapcsán Legf. Bír. Gfv.IX.30.186/2010.)

E logikai levezetés alapján zárja ki a bírói gyakorlat a Ket. alkalmazását bérleti szerződés (Legf. Bír. Kpkf.II.27.050/1999/5.), megbízási szerződés (Főv. Ít. 3.Kf.27.482/2010/2.), közterület-használati szerződés (1358/H/2008. AB határozat), támogatási szerződés (Legf. Bír. Kfv.IV.37.180/2000/5.; Gfv.IX.30.186/2010.), társaság alapító okiratának elfogadása (Legf. Bír. Kf.II.27.080/1995.), dologi jogi igények (BH1993. 464.), és kötelmi jogviszonyból származó igények, így kártérítési felelősség érvényesítése esetén (Főv. Ít. 3.Gf.40.402/2010/2.).

12. Kutatási kérelem, iratbetekintési kérelem

A kutatási és iratbetekintési kérelemnek a Ket. 12. §-ával összefüggésben a közigazgatási bírói gyakorlat által tett elhatárolásra lásd a Ket. 68. §-ához fűzött kommentárt.

13. Birtokvédelmi eljárás

a) Az alkotmánybírósági, polgári és közigazgatási bírói gyakorlat a jegyzői hatáskörben lefolytatott possessorius birtokvédelmi eljárást nem tekinti közigazgatási hatósági ügynek [120/B/2001. AB határozat; az LB Jogegységi Tanácsának birtokvédelmi eljárással kapcsolatos jogegységi határozat meghozatalának mellőzéséről (2007. El. II. JE/K. 2/2.) szóló végzése; Legf. Bír. Pfv.I.22.193/2010.; Főv. Ít. 3.Kpkf.50.852/2007/3.]. Az AB-nek egyébként volt olyan döntése, amelyben elismerte, hogy „közigazgatási hatósági eszközöket” biztosít a jegyző számára a Ptk. a birtokvédelem körében is (987/F/2000. AB határozat).

b) A birtokvédelmi eljárást 2009. október 24-étől a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet szabályozza. A birtokvédelmi eljárás a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet szabályai alapján egy kérelemre induló – nem közigazgatási – hatósági eljárás, amely nem tartozik a Ket. tárgyi hatálya alá, mégis annak 1. § (1) bekezdése értelmében bizonyos kivételekkel a Ket.-et kell alkalmaznia a jegyzőnek. Bármit is gondoljunk dogmatikai szempontból a jegyzői birtokvédelmi eljárás közigazgatási hatósági ügy jellegéről, e szabályozási megoldások vetik fel, hogy a közigazgatási szervek eljárására a legkiszámíthatóbb és legátláthatóbb – és hozzátehetjük, hogy alkotmányossági szempontból is a legkisebb kockázattal járó – eljárási jogintézményeket a Ket. tartalmazza. Ráadásul a közigazgatási gyakorlat – mivel működnie a dogmatikai viták mellett vagy éppen ellenére is kell – a szabályozatlanságot a legcélszerűbb eszközökkel hárítja el. Ez történt a bizonytalanságot szülő bírósági állásfoglalások után is, amikor – éppen a jogbiztonság követelményét tiszteletben tartva – a Ket. 12. § (2) bekezdéséből a birtokvédelmi eljárás hatósági jellegét levezetve, és így eljárásuknak törvényes alapot találva a jegyzők a Ket. szerinti eljárási rendben folytatták le a birtokvédelmi eljárásokat.

c) Az új eljárásjogi helyzetben tehát értelmetlen feltenni azt a kérdést, hogy a jegyzői birtokvédelmi eljárás a Ket.-hez képest kivett vagy privilegizált hatósági eljárás. A birtokvédelmi eljárás a bírói joggyakorlatban nem hatósági ügy, csupán egy közigazgatási szerv által lefolytatott olyan eljárás, amelyben a Ket. szabályait kell – megfelelően – alkalmazni.

d) A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet megalkotása számos jogalkalmazási kérdést vetített előre a birtokvédelmi eljárás sajátosságai miatt, különösen azért, mert a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet és a Ket. mellett a Ptk. és a Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ptké.) szabályainak megfelelő alkalmazására is szükség van. A jegyzői gyakorlatban már a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet időbeli hatályának értelmezése is vitás volt, ami azonban nemcsak a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet, hanem általában a közigazgatási eljárásjogi rendelkezések hatályba léptetésének problémájával is összefüggött. A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet 7. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendeletet a hatálybalépése után indult birtokvédelmi eljárásokban kell alkalmazni. A jelenlegi közigazgatási felsőbírósági álláspont szerint az államigazgatási/közigazgatási eljárás három szakaszból áll: elsőfokú vagy alapeljárás, jogorvoslati szak, végrehajtási szak. A végrehajtási eljárás még akkor is a közigazgatási eljárás része, ha az a közigazgatási eljárás viszonylag önálló szakasza, és az a közigazgatási eljárásnak nem mindig szükségszerű része (lásd: önkéntes teljesítés). A közigazgatási végrehajtás a közigazgatási hatósági eljárás azon szakasza, amelyben az arra feljogosított hatóságok a jogszabályban meghatározott eljárási cselekmények foganatosításával gondoskodnak a végrehajtható döntésben megállapított kötelezettségek megvalósításáról. A végrehajtási eljárás lényege az alapeljárásban hozott döntés szerint az ügyfelet (jelen esetben az önkormányzatot) terhelő kötelezettség tényleges realizálása. Mivel szükséges esetben a közigazgatási eljárás a végrehajtási eljárással zárul, végső soron ez biztosítja az anyagi jog érvényesülését, ez okból nem lehet – különösen kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában – a végrehajtási eljárást az alapeljárástól elkülönülten kezelni, azt új eljárásnak minősíteni, és arra az alapeljárástól eltérő eljárási szabályokat alkalmazni. Ettől eltérő értelmezés a jogbiztonság követelményébe és a kiszámíthatóság elvébe is ütközne (Legf. Bír. Kfv.II.37.833/2010/4.). Ebből következik, hogy a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet hatálybalépése előtt indult birtokvédelmi eljárásokban esetleg bekövetkezett végrehajtási szakaszra a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet szabályait alkalmazni nem lehetett. Mivel a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet hatálybalépése előtt az alkalmazandó jog tekintetében joghézag volt, így jó néhány eljárásban a magyar jog nem biztosított jogvédelmet az érintettek számára például az eljárás során hozott végzésekkel szemben. A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet szabályait tehát csak az újonnan megindult elsőfokú eljárásban lehetett alkalmazni, a folyamatban lévő ügyekben – sem jogorvoslati, sem végrehajtási szakaszban – nem.

e) A kérelemre induló birtokvédelmi eljárás egyik jelentős dogmatikai kérdése a bizonyítás és a bizonyítási teher alakulása. A Ket. egyik alapvető elve a hivatalbóliság [Ket. 3. § (2) bekezdés]. A hivatalbóliság elve a közigazgatási hatósági eljárásban – többek között – a következő kötelezettségeket rója a közigazgatási hatóságra:

– a hatáskör gyakorlásának kötelezettsége: eljárási kötelezettség, ill. az eljárás hivatalból való megindításának, ill. folytatásának kötelezettsége, ideértve a hivatalból megindítható döntés-felülvizsgálati eljárásokat is;

– tényállás tisztázásának kötelezettsége (a döntés megalapozottságának biztosítása): döntés a bizonyítás módjáról és terjedelméről, a bizonyítási indítványokról; hivatalból indult eljárásban az eljárás nem szüntethető meg bizonyítottság hiányában;

– határidőn belüli döntéshozatal.

f) A birtokvédelmi eljárásban azonban – a Ptké. és a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet szabályaiból [2. § (4) bekezdés, 3. § (1)–(2) bekezdés, 4. §; Ptké. 26. §] levezethetően – polgári perjogi terminológiával élve a peranyag-szolgáltatás elve érvényesül. Az analógiát azért is tartjuk felhozhatónak, mert a polgári bírósági gyakorlat a jegyzői birtokvédelmi eljárást – már a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet hatálybalépése utáni jogi környezetben – egy dologi jogi jogviszonyon alapuló perkisegítő-permegelőző eljárásként definiálja (Legf. Bír. Pfv.I.22.193/2010.). A kérelmező ügyfél [jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet 2. § (2) bekezdés] kérelme körülhatárolja a jegyző eljárási mozgásterét. Nevezhetjük ezt kérelemhez kötöttségnek is. A kérelemhez kötöttségből viszont az következik, hogy a kérelmező kérelme határozza meg a bizonyítás terjedelmét, a figyelembe vehető bizonyítási eszközöket, a birtokvédelemmel elérni kívánt jogkövetkezményeket. A kérelmező határozza meg az eljárás kereteit, így a jegyző csak a kérelemben foglalt petitumokat vizsgálhatja, a kérelemmel érintett birtoksértő személy vonatkozásában. A jegyző ezekhez a jognyilatkozatokhoz kötve van. A kérelmező ügyfélnek kell megjelölnie a bizonyítási eszközöket, a bizonyításhoz szükséges eljárási cselekményeket. Mivel az eljárásban szerepel egy másik fél is, a birtoksértőnek állított ellenérdekű ügyfél, ezek a jogok, vagyis az ellenbizonyítás lehetősége őt is megilleti. Mindezt azért fontos hangsúlyozni, mert a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése nem zárja ki a Ket. 50. § (1) bekezdésének alkalmazhatóságát. A Ket. 50. § (1) bekezdése szerint a hatóság köteles a döntéshozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, bizonyítási eljárást folytat le. Mindebből két következtetés adódik. A jegyzőnek megalapozott döntést kell hoznia, vagyis a tényállás tisztázásának kötelezettsége terheli. A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet és a Ptké. szabályai azonban kizárják a második mondat alkalmazását, és a jegyző tényállás-felderítési kötelezettségét arra szorítják, hogy a felek által előterjesztett bizonyítékokat értékeli és a bizonyítási teher alakulása szerint dönt az ügyben.

g) A Ket. 71. § (1) bekezdése értelmében a jegyző az ügy érdemében határozattal, az ügy során felmerült minden más kérdésben végzéssel dönt. Egy eljárás Ket. hatálya alóli kivételének gyakran át nem gondolt következménye, hogy ezzel számos eljárási kérdés és az azokban hozott döntés, valamint az ezekhez kapcsolódó jogorvoslati válik út rendezetlenné. A jegyző az eljárása során számos eljárási kérdésben dönthet, így például hiánypótlási felhívást bocsáthat ki, eljárási, illetve végrehajtási bírságot szabhat ki, jogutódlást állapíthat meg, ügyfélképességről dönt, az ügyintézési határidőt meghosszabbítja. (Eltérő és kizáró rendelkezés hiányában a birtokvédelmi eljárás ügyintézési határideje 30 nap, ami egy alkalommal 30 nappal meghosszabbítható.) Sajátos helyzet állt elő e tekintetben is. Miközben az általános dogmatikai elvek alapján igaz, hogy a közigazgatási szerv hallgatása esetén az eljárásra kötelezésre csak hatósági ügyben van lehetőség, a birtokvédelmi eljárásban – bár nem hatósági ügyről van szó – a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet kizáró rendelkezése hiányában nincs sem elvi, sem gyakorlati akadálya a birtokvédelmi eljárás lefolytatásának elmulasztása esetén az eljárás közigazgatási bíróság előtti kikényszerítésének a Knptv. 2. §-a szerinti közigazgatási nemperes eljárásban.

h) Ehhez hasonlóan a jegyzői eljárásra is vonatkozik a tisztességes ügyintézés követelménye, többek között a pártatlanság biztosítása. Így nem kizárt, sőt kifejezetten alkalmazandó a Ket. 42. § (5) bekezdésében foglalt jegyzői kizárási tényállás is a birtokvédelmi ügyekben.

i) A jegyzői döntésekkel szemben a jogorvoslat kétféleképpen alakul. A Ptk. 192. § (1) bekezdése szerint az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását. A Ptké. 28. § (2) bekezdése szerint a határozatot sérelmesnek tartó fél az ellenérdekű fél ellen a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül indíthat keresetet. A határidő elmulasztása esetén igazolásnak van helye; az igazolás felől a bíróság dönt. A végzésekkel szemben a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdés értelmében a fővárosi és megyei kormányhivatal bírálja el. A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet szabálya a Ket. alkalmazása miatt kizárólag a Ket. szerint önálló fellebbezéssel egyébként is megtámadható végzésekre vonatkozik, amelyek ellen a Knptv. 3. §-a alapján közigazgatási nemperes úton bírósági felülvizsgálatnak van helye a közigazgatási bíróság előtt. A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet hatálybalépésével azonban égető és jelentősebb problémát okozott annak megítélése, hogy a jegyző határozatával szemben benyújtható keresetindítási 15 napos határidő anyagi vagy eljárásjogi természetű, és ezt a Ket. vagy a polgári (eljárás)jogi szabályok szerint kell megítélni. A polgári bírósági gyakorlat elvi álláspontja, hogy a Ptké. 28. § (2) bekezdésében meghatározott határidő anyagi jogi jellegű, ezért a felperesnek a keresetlevelet olyan időben kell benyújtania, hogy az az eljárás korábbi szakában eljárt jegyzőhöz, vagy a peres eljárásra illetékes bírósághoz a határidő utolsó napján – hivatali időben [Pp. 103. § (5) bekezdés] – beérkezzen. Az adott esetben vizsgált határidő anyagi jogi jellegén nem változtat az a tény, hogy annak elmulasztása esetén – a Ptké. 28. § (2) bekezdése alapján – igazolásnak van helye. Az igazolási kérelem előterjeszthetősége ugyanis nem jellegadó tulajdonsága a határidők természetének. Az a tény, hogy a mulasztás kimenthető, a jegyző határozatának megtámadására nyitva álló határidő természetét az elévülési jellegű határidőhöz teszi hasonlatossá, azonban a konkrét esetben mégsem elévülési jellegű határidőről van szó. A legszembetűnőbb különbség a határidő e két fajtája között az, hogy a Ptké. 28. § (2) bekezdése szigorúbb feltételeket szab a mulasztás kimentésére, mint az elévülési jellegű határidő esetében. Ez esetben nem érvényesül az, hogy az elkésettséget hivatalból nem veheti figyelembe a bíróság. Ehhez mérten, ha a keresetlevélből kitűnik, hogy a Ptké. 28. § (2) bekezdésében a keresetindításra megállapított határidőt a felperes elmulasztotta, és igazolási kérelmet nem terjesztett elő, vagy azt el kellett utasítani, a bíróság a keresetlevelet a Pp. 130. § (1) bekezdés h) pontja alapján idézés kibocsátása nélkül elutasítja. (Legf. Bír. Pfv.I.22.193/2010.)

j) Kettősség érvényesül a jegyző döntéseivel szemben igénybe vehető hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások kapcsán is. A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet 2. § (6) bekezdése szerint a jegyző határozata ellen a Ket. szerinti jogorvoslati és döntés-felülvizsgálati eljárásnak nincs helye. Ez azonban csak szűken érthető, vagyis az eljárási végzések vonatkozásában a Ket.-ben foglalt döntés-felülvizsgálati eljárások aggálytalanul alkalmazhatók. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény (a továbbiakban: 2008. évi Ket.-novella) kivette a jogorvoslati és döntés-felülvizsgálati eljárások közül a kijavítás és kiegészítés intézményét. Ennek ugyan dogmatikai indokoltsága vitatható, de tételes jogi akadálya nincs annak, hogy ezeket a jegyző igénybe vegye.

k) A Ket. 127. § (1) bekezdése értelmében az elsőfokú hatóság hivatalból indult eljárásban hivatalból, kérelemre indult eljárásban az ügyfél kérelmére vizsgálja a végrehajtható döntésben elrendelt kötelezettség teljesítését. Ha a teljesítés a rendelkezésre álló adatokból nem állapítható meg, szükség esetén a hatóság a teljesítési határidő leteltét, kérelemre indult eljárásban az ellenőrzés iránti kérelem beérkezését követő nyolc napon belül hatósági ellenőrzést tart. A birtokvédelmi eljárás kérelemre indult eljárás, ezért a végrehajtás is kérelemre indul, hivatalból nincs helye a végrehajtás megkezdésének. A Ket. 127. § (2) bekezdése értelmében az elsőfokú hatóság megindítja a végrehajtást, ha megállapította, hogy a végrehajtható döntésben elrendelt kötelezettség teljesítése határidőre nem vagy csak részben, vagy nem az előírásoknak megfelelően történt. Ebben az esetben is felmerülhet azonban, hogy a hiányos kérelem esetén van-e lehetősége a hatóságnak további tényeket hivatalból vizsgálni. A jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról szóló 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet 4. §-a szerint csak a birtokvita eldöntéséhez szükséges tényállás-felderítés történik kérelemre, a végrehajtás megkezdésének azonban nem ez az érdemi kérdése, hanem az önkéntes teljesítés maradéktalan megvalósítása. Ennélfogva ebben az esetben nem kizárt a végrehajtás feltételeinek hivatalbóli vizsgálata. Az eljárási kötelezettséget megállapító végzések végrehajtása esetében pedig a hivatalbóli végrehajtás a főszabály. Vagyis a végrehajtási bírság meg nem fizetése esetén nem kérelemre, hanem hivatalból történik a végrehajtás megkezdése.

14. Köztestületi vagy más szervezeti tagság

a) A Ket. alkalmazásában is irányadó a Ptk. 65. § (1)–(2) bekezdésében foglalt azon fogalommeghatározás, amely szerint a köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, illetőleg a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy. Köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, a Magyar Művészeti Akadémia, a gazdasági, illetve a szakmai kamara. A Ket. a köztestületek által gyakorolt hatósági jogkörökről a Ket. 12. § (2) bekezdés b) pontjában és 12. § (3) bekezdés e) pontjában rendelkezik.

b) Eszerint a köztestületek a címzettek szerint kétféle hatósági jogkört gyakorolhatnak:

– a tagsági viszonnyal vagy az adott tevékenység gyakorolhatóságával összefüggő egyéb hatósági jogkör;

– kifelé ható, más jogalanyokat is érintő hatósági jogkörök.

c) E hatósági jogkörök közötti különbség a jogi szabályozásban nyer jelentőséget. A köztestületek tagjaival szemben gyakorolt hatósági jogkörök, de azok közül is csak a nyilvántartásba vétel és a törlés, a Ket. általános hatósági ügyfogalmánál fogva – külön jogszabály ilyen tartalmú rendelkezése hiányában is – a Ket. hatálya alá tartoznak kényszertagság esetén. Ehhez képest a kifelé ható hatósági jogkörök gyakorlásához mindig külön törvényi felhatalmazottság szükséges.

d) A tagsági viszonnyal összefüggésben gyakorolt hatósági jogkörök közül a Ket. a nyilvántartásba vételt és a nyilvántartásból való törlést nevesíti. A kamarai törvényeink azonban a kamarai közigazgatási hatósági ügyek közé értik a tag felfüggesztését, a kamarai tagság szünetelésének engedélyezését vagy megtagadását, a kamarai tagsággal járó hatósági igazolvány kiállítását [például lásd az igazságügyi szakértői kamaráról szóló 1995. évi CXIV. törvény 1/A. § (1) bekezdés, Ütv. 12/A. § (1) bekezdés, a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról, a könyvvizsgálói tevékenységről, valamint a könyvvizsgálói közfelügyeletről szóló 2007. évi LXXV. törvény 5. §]. A kamarai hatósági ügyek között szerepelnek olyan ügyek is, amelyek nem közvetlenül függnek össze a tagsági viszonnyal, de a tagsági viszony folytán a kamarai tagokon kívül a hatósági ügy mást nem érinthet. Ezek jellemzően a hivatásrendi köztestületek által az adott tevékenység gyakorolhatóságához kapcsolódó engedélyek. Így például kamarai hatósági ügy a közjegyzői iroda alapítási engedélyének kiadása [a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 11/A. § (1) bekezdés b) pont] vagy a praxisengedély kiadása állat-egészségügyi szolgáltatónak [a Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint az állatorvosi szolgáltatói tevékenység végzéséről szóló 2012. évi CXXVII. törvény 4. § (8) bekezdés c) pont]. A kamarai hatósági ügyekben jellemzően testületi kamarai szervek járnak el.

e) A kötelező kamarai tagság következménye, hogy az adott szakma vagy foglalkozás kizárólag a kamara tagjaként folytatható. Ennélfogva a kamarai tagságot – és ezen keresztül a tag foglalkozását, munkáját – érintő kamarai döntések jogosultságokról egyoldalúan, közhatalom birtokában döntenek. Tény, hogy az „ügyfél szervezeten kívüliségének” dogmatikai kritériuma megtörik bizonyos esetekben, mégis a tag vagy leendő tag jogosultságáról egyoldalúan döntő közigazgatási feladatokat ellátó köztestület közhatalmi jogköre fennáll. Láttuk, hogy a hatósági ügy fogalomnak egyébként is ez az eleme talán a legképlékenyebb a Ket. gyakorlatában.

f) A Ket. rendelkezése kevés értelmezési bizonytalanságot hordoz, a bírói gyakorlatban azonban – elsősorban az ágazati joganyagban meglévő egyenetlenségek miatt – gyakran nem egyértelmű egy kamarai döntés aktustani meghatározása, amelynek komoly következményei lehetnek a döntéssel szemben igénybe vehető jogorvoslatok értelmezésére. A kamara és a tagok között születő döntések sokrétűek, ezek közül csak egy részükre jellemző a hatósági jelleg. A nyilvántartásba vételt elrendelő és a nyilvántartásból törlő kamarai döntés hatósági természetét a közigazgatási bírói gyakorlat azzal az elvi megfontolással támasztja alá, hogy mivel a tevékenység gyakorlása kamarai tagsághoz kötött, ezért a kamara határozatának nemcsak az a következménye, hogy a felperes a továbbiakban tagja-e a kamarának, hanem a döntés egyúttal azt is jelenti, hogy a felperes a foglalkozását folytathatja-e vagy sem. Az ilyen döntéssel pedig a kamara közhatalmi jogosítványt gyakorol. (Főv. Ít. 2.Kf.27.778/2010/2.) Vagyis a kamarai hatósági ügyek ezen esetében a kamara lényegében tevékenységi engedélyt ad vagy von meg, vagyis alanyi jogosultságok fennállásáról vagy hiányáról dönt.

g) Nem minden kamarai ügyben kell a Ket. rendelkezéseit alkalmazni. A Ket. kifejezetten kiveszi a kamarai hatósági ügyfogalom köréből a fegyelmi és etikai ügyeket. Ezek közigazgatási bírósági felülvizsgálatára általában lehetőséget biztosítanak a kamarai törvények a Pp. 324. § (2) bekezdés c) pontja alapján, de e tekintetben mindig az ágazati törvény rendelkezései irányadók. Az ügyvédi kamarai törvény rendelkezéseit elemezve mutatott rá a közigazgatási bíróság, hogy a fegyelmi ügy lefolytatása nem a Ket. hatálya alá tartozik, és a fegyelmi büntetést kiszabó határozat megtámadhatóságára nem a Ket. szabályait kell alkalmazni (Főv. Ít. 3.Kf.27.132/2009/3.). Ebből következett az is, hogy fegyelmi eljárást megindító panaszosok nem tekinthetők a Ket. értelmében ügyfélnek, így jogorvoslattal sem élhetnek a kamarai határozat ellen sem kamarai úton, sem bíróság előtt az Ütv. kifejezett rendelkezése értelmében, amely csak a bepanaszolt ügyvédnek, a képviselőjének és a kamara elnökének enged aktív perbeli legitimációt. A panasz előterjesztője tehát nem ügyfél, és az eljárt közigazgatási bíróság szerint érintettségének el nem ismerése nem okoz visszásságot ezekben az ügyekben.

h) A polgári és közigazgatási bírói joggyakorlatban gondot okozott a kamara és a tag közötti tagdíjfizetési kötelezettséget megállapító kamarai határozatok minősítése. A tagdíj iránti jogi igény jellegét a polgári bírósági gyakorlat abból vezette le, hogy a magyar magánjog a testület és tagjai közti viszonyban keletkezett kötelmeket hagyományosan a magánjogi rendszer egyéb, a kötelmi jog különös részén kívül fekvő főrészeiben – itt: a személyi jogban – elszórt, „külkalandozó” (extravagáns) kötelmi viszonyok közé sorolja. A Ptk. 62. § (4) bekezdés második mondata teremt az egyesület és a tagja között kötelmi jogviszonyt. E jogszabályhely azt mondja ki, hogy a tagok a tagdíj megfizetésén túl az egyesület tartozásaiért saját vagyonukkal nem felelnek. Ebből nyelvtani értelmezés szerint – a contrario – következik, hogy a tagok az egyesület tartozásaiért a tagdíj megfizetése erejéig saját vagyonukkal felelnek. A kötelező kamarai tagság egy különös kötelemfakasztó tényállás. Ebből következően a köztestület és a tagja között a tagdíj vonatkozásában kötelmi jogviszony áll fenn, amelyre a Ptk. irányadó. Az aktustani minősítésnek azonban igényérvényesítési következményei is vannak.

i) A Ptk. 7. § (1) bekezdésének második mondata szerint a törvényben biztosított jogok érvényesítése – ha jogszabály másképpen nem rendelkezik – bírósági útra tartozik. A Ptk. 7. § (1) bekezdése alóli kivételt jelent az is, ha jogszabály az adott jog érvényesítésének más módját határozza meg. Vannak olyan kamarai törvények, amelyek a tagdíj adók módjára behajtandó köztartozásként való behajthatóságáról rendelkeznek. A polgári joggyakorlat ebben az esetben a hatáskörének hiányát állapította meg a fizetési meghagyások kibocsátásával szemben arra tekintettel, hogy a kamarai törvény a kötelező kamarai tagsági jogviszony létesítésére tekintettel a tagdíj megállapítását, illetve behajtását hatósági ügynek minősítette, amelyben a hatóság által hozott határozat alapján a megfizetni elmulasztott tagdíj köztartozásként behajtható. A törvény tehát nem polgári, hanem közigazgatási jogviszonyt hozott létre a kamara és tagja között. (Legf. Bír. Pfv.VI.21.727/2008.). Az egészségügyben működő szakmai kamarákról szóló 2006. évi XCVII. törvény viszont nem rendelkezett ilyen útról, illetve a hatósági ügyek közé sem sorolta a tagdíj iránti igény érvényesítését, így eltérő rendelkezés hiányában a Ptk. 7. §-a alapján a fizetési kötelezettség elmulasztása miatt a kamara polgári eljárást indíthatott (Legf. Bír. Pfv.VI.20.129/2010/4.; Legf. Bír. Pfv.VI.20.322/2010/3.).

Kapcsolódó joggyakorlat

3062/2012. (VII. 26.) AB határozat A villamos energiáról, a távhő árának megállapításáról szóló és más jogszabályok egyes rendelkezéseivel kapcsolatos alkotmányjogi panaszok elutasításáról.

8/2011. (II. 18.) AB határozat A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény egyes rendelkezéseinek megsemmisítéséről.

97/2009. (X. 16.) AB határozat A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény egyes rendelkezéseinek vizsgálatáról.

109/2008. (IX. 26.) AB határozat Egyes egészségügyi tárgyú rendelkezések vizsgálatáról.

33/2006. (VII. 13.) AB határozat Az országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy nem biztosított törvényben a természetvédelmi területek védetté nyilvánításának esetére a tulajdonosoknak az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével összhangban álló jogorvoslati lehetőséget.

393/B/2001. AB határozat A hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 26. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.

120/B/2001. AB határozat A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 191. § (4) bekezdése és a 192. § (3) bekezdése, valamint a Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet 26. § (2) bekezdése és a 28. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.

1251/E/1995. AB határozat Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 25. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról (számvevőszéki döntés elleni jogorvoslat hiánya probléma tárgyában).

1/1999. Közigazgatási jogegységi határozat a felettes rendőri szerv vezetőjének a panasz elbírálása tárgyában hozott határozata bíróság általi felülvizsgálatáról

BH2009. 28. A jogtanácsosi igazolvány kiállításával kapcsolatos eljárás nem közigazgatási ügy, közigazgatási perben az igazolvány kiállítása nem támadható.

Kapcsolódó jogszabályok

Ász tv., Be., Bszi., Gytv., Itv., Ksztv., panasztörvény, Rtv., Ütv., Bv. tvr., 228/2009. (X. 16.) Korm. rendelet a jegyző hatáskörébe tartozó birtokvédelmi eljárásról

12. § (3) E törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóság (a továbbiakban: hatóság) a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező

a) államigazgatási szerv,

b) helyi önkormányzati képviselő-testület, ideértve a megyei önkormányzat közgyűlését is, valamint átruházott hatáskörben annak a 19. § (2) bekezdése szerinti szervei,

c) polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke (a továbbiakban együtt: polgármester),

d) főjegyző, jegyző (a továbbiakban együtt: jegyző),

e) törvény vagy kormányrendelet által közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására feljogosított egyéb szervezet, köztestület vagy személy.

(4) Ha törvény vagy kormányrendelet egyéb szervezetet, köztestületet vagy személyt jogosít fel közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására, meg kell határozni azokat az ügyeket, amelyekben e törvény rendelkezései az irányadók.

Közigazgatási hatóságok: államigazgatási, önkormányzati és kiszervezett hatósági ügyek

a) A közigazgatás két nagy alrendszere szerint a Ket. a 12. § (3) bekezdés a) pontjában az államigazgatási szerveket, b)–d) pontjában az önkormányzati szerveket nevesíti, e) pontja pedig a hatáskör-kiszervezéssel érintett egyéb közigazgatáson kívüli, de közigazgatási feladatot hatósági jogkörrel ellátó szervezeteket és személyeket sorolja fel. Nem minden közigazgatási szerv rendelkezik hatósági jogkörrel, de – legalábbis főszabály szerint – minden közigazgatási hatóság közigazgatási szerv. Önmagában az, hogy egy közigazgatási szerv közfeladatot lát el, még nem következik, hogy ezt hatósági jogkörben tenné vagy hogy bármilyen hatósági jogkörrel rendelkezik. Ugyanakkor a hatósági ügy intézésére biztosított hatáskör csak valamely közfeladat ellátása érdekében adható, valamely közérdekű cél megvalósítása érdekében. Az alkotmánybírósági gyakorlat szerint a közfeladat általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania. Ebben a körben a közfeladat kétségkívül közigazgatási feladat, amelyhez a közigazgatási szervnek megfelelő hatáskörökkel is rendelkeznie kell. Az AB szerint a közfeladat fogalma így szélesebb a hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eszköze lehet [lásd mutatis mutandis 39/1997. (VII. 1.) AB határozat].

b) A Ket. a hatósági jogkör „kiszervezhetőségének” biztosításával lényegében határok nélkülivé tette a hatósági jogkör gyakorlására feljogosítható szervezetek körét. Ezzel a Ket. – egyébként az Áe.-hez hasonlóan – olyan szervek számára is biztosíthatóvá teszi a közigazgatási hatósági jogkör gyakorlását, amelyek nem tartoznak a végrehajtó hatalom körébe, sem államigazgatási, sem önkormányzati szervnek nem minősülnek abban az értelemben, hogy nem a Kormány, és nem az önkormányzat irányítása alá tartozó szervek. Egy szerv, szervezet vagy személy tehát azáltal válik közigazgatási hatósággá, hogy a hatósági döntés jellemzőit magán viselő közhatalmi jogkört gyakorol közfeladatot, közigazgatási feladatot ellátva. Ez egyben azt is jelenti, hogy a Ket. szervi hatálya is rugalmas. Nem szólva arról a dogmatikai vitáról, amely arról szól, hogy a kiszervezett hatósági jogkör esetében a törvény vagy kormányrendelet kifejezett rendelkezése teszi a hatósági ügyet azzá, vagy akár ennek hiányában is annak lehet minősíteni, igaz, ebben az esetben alkotmányossági kérdések merülnek fel az eljárás szabályozottságával szemben.

c) A vita az azóta megszüntetett adatvédelmi biztos jogkörével kapcsolatban került előtérbe. 2011. január 1-jéig a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 25. § (4) bekezdése hatáskört biztosított az adatvédelmi ombudsmannak arra, hogy ha az adatkezelő vagy adatfeldolgozó a személyes adatok jogellenes kezelését (feldolgozását) nem szüntette meg, az adatvédelmi biztos határozatban elrendelhette a jogosulatlanul kezelt adatok zárolását, törlését vagy megsemmisítését, megtilthatta a jogosulatlan adatkezelést vagy adatfeldolgozást, továbbá felfüggeszthette az adatok külföldre továbbítását. Az Avtv. miközben expressis verbis rögzítette, hogy a határozat ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye, úgy is rendelkezett, hogy az adatkezelő, az adatfeldolgozó vagy az adatkezeléssel érintett személy az adatvédelmi biztos határozatának felülvizsgálatát – annak kézhezvételét követő 30 napon belül – jogszabálysértésre hivatkozással kérhette a bíróságtól, amely a felülvizsgálat során a polgári perrendtartásról szóló törvénynek a közigazgatási perekre vonatkozó szabályai szerint járt el. A bíróság jogerős döntéséig a vitatott adatkezeléssel érintett adatok nem voltak törölhetők, illetve nem megsemmisíthetők, az adatok kezelését azonban az adatvédelmi biztos határozatának kézhezvételekor fel kellett függeszteni és az adatokat zárolni kellett.

Az adatvédelmi biztos praxisában a határozat végrehajthatósága kapcsán merült fel az a probléma, hogy a kötelezettséget megállapító onerózus aktusa miként, milyen eljárási szabályok szerint hajtható végre. A Ket. végrehajtási szabályai alkalmazhatóságának előfeltétele az, hogy az adott ügy hatósági ügy legyen. Ehhez azonban arra kellett választ adni, hogy az adatvédelmi biztos minősíthető-e közigazgatási hatóságnak, és ha igen, akkor is az Avtv. külön rendelkezése hiányában lehet-e a határozatot hatósági döntésnek, az eljárását pedig hatósági döntésnek tekinteni. Az adatvédelmi biztos hatósággá minősítésének kérdése éppen közjogi státusza miatt ütközött nehézségekbe, hiszen az AB alkotmányértelmezése szerint a parlamenti ellenőrzés szervei – közöttük a parlamenti biztosok hivatalai – a mai parlamentáris rendszerű állam parlamenti ellenőrzésének olyan intézményei, amelyek feladata, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége során a törvények uralmát és az állampolgárok jogvédelmét biztosítsák. Ez az igény és követelmény a modern demokráciákban általánosan megjelenik, tekintettel a közigazgatás rendszerint szakismeretben, létszámban, államvezetési tapasztalatokban és technikákban is megnyilvánuló informális „túlhatalmára”, illetőleg az abban rejlő veszélyekre [17/1994. (III. 29.) AB határozat]. Az adatvédelmi biztos közigazgatási hatósággá minősítése így ahhoz a paradox helyzethez vezetett volna, hogy éppen az ellenőrzött szerepkörébe kerül alkotmányos jogállásával ellentétben. Másrészt azonban a gyakorlati probléma fennállt, hiszen a biztos nem tudott érvényt szerezni – egyébként a közigazgatási hatósági döntés valamennyi fogalmi elemével rendelkező – határozatának. Ehhez már csak adalék volt, hogy maga az Avtv. mondta ki, hogy „közigazgatási úton” nincs helye jogorvoslatnak.

A vitát, amelyben az álláspontok inkább a közigazgatási hatósági jogkör elismerése felé hajlottak, végül a törvényhozó zárta le azzal, hogy a 25. § (6) bekezdését beiktatta, amely szerint, ha az adatvédelmi biztos az így szabályozott eljárásában határozatot hoz, az Avtv.-ben nem szabályozott kérdésekben a közigazgatási hatósági eljárásról szóló törvényt – az elektronikus kapcsolattartásra és a felügyeleti eljárásra vonatkozó rendelkezések kivételével – kell alkalmazni. Ezzel a Ket. 12. § (4) bekezdésének formálisan megfeleltették az adatvédelmi biztos jogkörét, ugyanakkor törvényhozói elismerést nyert az is, hogy a Ket. e hatálya alá eshet akár a parlamenti ellenőrzés egyik – a végrehajtó hatalomtól egyébként független, sőt kifejezetten az annak ellenőrzésére létrehozott – szerve is. Közigazgatási feladatot tehát egyébként a hatalommegosztás rendszerében nem közigazgatási feladat ellátására rendelt szerv is elláthat.

d) Ez a tendencia megfigyelhető abban az értelemben, hogy a szervezeti korlátokat fokozatosan áttöri az az elv, hogy a feladat ellátását oda kell telepíteni, ahol annak legszakszerűbb ellátása megvalósítható. Ehhez pedig a közigazgatási jellegű feladatok ellátására legalkalmasabb eljárási rendet tartalmazó Ket.-et rendeli alkalmazni az ágazati jogalkotó. Példaként hozhatjuk a Magyar Nemzeti Bank hatósági jogkörgyakorlását. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2011. évi CCVIII. törvény 23–24. §-a tartalmazza a Magyar Nemzeti Bank hatósági eljárásának szabályait, amelynek alapja a Ket. 12. § (4) bekezdés. A Magyar Nemzeti Bank hatósági eljárásai tekintetében a Ket.-ben meghatározott körben [Ket. 13. § (2) bekezdés l) pont] a Ket. csak szubszidiáriusan alkalmazható.

e) A hatósági jogkör közigazgatáson kívülre telepítésének alkotmányos megengedhetőségét az Alkotmány egyértelműen lehetővé tette. A hatósági jogkör kiszervezése jogi feltételeinek körbehatárolása az AB gyakorlatában a felvonó-ellenőri engedély kiadását végző ÉMI Rt. hatósági jogkörgyakorlása kapcsán jelent meg. A felvonók és a mozgólépcsők építésügyi hatósági engedélyezéséről, üzemeltetéséről, ellenőrzéséről és az ellenőrökről szóló 113/1998. (VI. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Liftrendelet) 6. §-a úgy rendelkezett, hogy az ellenőri engedélyt kérelem alapján a felvonók és mozgólépcsők esetében az Építésügyi Minőségellenőrző Innovációs Rt. (a továbbiakban: ÉMI) adja ki. Az engedély öt évig érvényes. Ezt követően a jogosultság az időközben bekövetkezett jogszabályi és műszaki változásokra kiterjedő vizsgával újítható meg. Az ÉMI által az ellenőri engedélyek kiadása vagy visszavonása tárgyában hozott döntés ellen a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumhoz lehetett fellebbezni. Az ÉMI által lefolytatott eljárásra az Áe.-t kellett alkalmazni. Megjegyezzük, hogy a Liftrendelet 6. §-a ma is hatályos azzal, hogy az engedélyt az időközben átalakult ÉMI Kht. adja ki, a döntése ellen az építésügyért felelős miniszterhez lehet fellebbezni, eljárására pedig a Ket. irányadó.

Az AB-nek arra az elvi kérdésre kellett választ találnia, hogy alkotmányosan megengedhető-e, hogy jogszabály gazdálkodó szervezetre telepítsen közigazgatási hatósági jogkört. Az AB akkor úgy érvelt, hogy az államnak jogában áll az, hogy bizonyos feladatainak gyakorlását a közigazgatási szervezetrendszeren kívül eső szervekre, kivételesen természetes személyekre átruházza (kvázi közigazgatási szervek, illetve átruházott hatáskörben eljáró szervek és személyek) (650/B/1998. AB határozat). Az érvelés sajátossága, hogy az AB az Áe. szabályával magyarázta a Liftrendelet szabályozásának és hatósági jogkör kiszervezhetőségének alkotmányosságát. Mivel

– jogszabályban történt a hatáskör-telepítés,

– az Áe.-t rendeli alkalmazni a Liftrendelet és

– kijelöli a jogorvoslat elbírálására jogosult szervet,

ezért a szabályozás megfelel az Áe.-nek, és a hatósági jogkör gazdálkodó szervezetre telepítése nem sérti a foglalkozás szabad megválasztásának és a vállalkozáshoz való jogot. Az AB érvelésének hiányossága, hogy magának az általános eljárási törvénynek a felhatalmazó szabály alapját képező alkotmányos rendelkezést mulasztotta el megjelölni, vagyis azt a kérdést hagyta nyitva, hogy mi az alkotmányos alapja a hatósági jogkörök kiszervezésének. A testület megközelítéséből az vonható le, hogy amennyiben a hatósági jogkör telepítése egyébként biztosítja a kiszámítható eljárási rendet (jogbiztonság követelménye és a tisztességes ügyintézéshez való jog), alkotmányosan nem vitatható a kvázi közigazgatási szervek hatósági ügyintézése. Ez az értelmezés arra is rámutat, hogy nincs akadálya a Ket. hasonló szabályának tág értelmezésére. Ez azt jelenti, hogy a szervezet, személy fogalomba a gazdálkodó és nonprofit szervezetek – szervezeti formájuktól függetlenül –, valamint akár a természetes személyek is beleérthetők. Ezt az álláspontunkat megerősíti az AB-nek a Gyógynövénykutató Intézet Kft. – korábban részvénytársaság – kapcsán elfogadott iránymutatása, amely szerint közfeladatok ellátását az állam nemcsak a közigazgatási szerveken keresztül gyakorolhatja, egyes állami feladatoknak „megfelelő garanciák” mellett történő átruházása nem alkotmányellenes Ilyen garancia az adott esetben a jogorvoslati lehetőség. Bizonyos szakértői tevékenységgel összefüggő kérdésekben szokásos a hatósági jogkör átruházása a támadott jogszabályokhoz hasonló szabályozási területeken (478/B/1996. AB határozat). Az Intézet hatáskörébe tartozott a gyógynövények és illóolajok vizsgálatáról, minősítéséről, forgalomba hozataláról és ellenőrzéséről szóló 37/1976. (X. 29.) MT rendelet alapján minősítésvizsgálat, ellenőrzés, vizsgálati bizonyítvány kiadása, valamint egyes termékek forgalomba hozatalának megtiltása. Ezeket a feladatokat a rendelet szerint hatósági jogkörben, a Ket.-et alkalmazva látta el, döntése ellen jogorvoslatnak volt helye a hatáskörrel rendelkező miniszterhez.

f) Civil szervezet esetében az AB szintén elismerte a hatósági jogkör gyakorlásának alkotmányos lehetőségét már a Ket. 12. § (4) bekezdése alapján [194/2010. (XII. 17.) AB határozat]. A MEOSZ hatósági jogkörben döntött az akadálymentesítés iránti kérelmekről. Ezt a hatósági jogkört – az Alkotmány jogállamiság-klauzulájára és a jogorvoslathoz való jog sérelmére hivatkozva – támadták, mondván, hogy a MEOSZ egyik hatalmi ágnak sem a része, eljárása pedig szabályozatlan. Az alkotmányellenességet az AB megállapította az eljárás szabályozatlansága miatt, mivel az eljárást tartalmazó jogszabály nem határozta meg – a Ket. szabálya ellenére –, hogy milyen eljárási rendben kell a kérelmekről a döntést meghozni. Ezzel szemben az AB ebben a döntésében is elfogadta azt, hogy a közigazgatáson kívüli szervezet gyakoroljon hatósági jogkört. Ennek feltételéül ebben a határozatában is a megfelelő garanciák létét szabta. Itt utalunk arra, hogy a Ket. 106. § (4) bekezdése szubszidiárius szabályt ad arra az esetre, ha a külön jogszabályban mégsem történne meg a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság kijelölése. Ha a Ket. kötelező rendelkezése ellenére a kijelölés nem történik meg, a fővárosi vagy megyei kormányhivatal látja el ezt a feladatot. Azt, hogy melyik kormányhivatal, a Ket. nem jelöli meg pontosan. A fenti példákból is kitűnően jellemzően egy szervre történik a hatáskör-telepítés, amely országosan jár el. Előfordulhat azonban, hogy több szervezet is eljárhat. Külön szabály hiányában úgy véljük, hogy ebben az esetben az eljáró szerv székhelye szerinti kormányhivatal rendelkezik hatáskörrel másodfokon eljárni.

g) A Ket. által biztosított törvényi felhatalmazás az Alaptörvény hatálybalépése után is fenntartható, vagyis jelenleg sincs akadálya annak, hogy szervezetek vagy személyek – alkotmányosan – átruházott hatáskörben hatósági jogkört gyakoroljanak. Ennek az Alaptörvény C) cikk (3) bekezdése sem akadálya. Az Alaptörvény és a jogszabályok érvényre juttatása érdekében kényszer alkalmazására az állam jogosult. Ez az „állami kényszer” azonban csak azt jelenti, hogy az Alaptörvény az erőszak legitim monopóliumát az állam (önkormányzat) részére tartja fenn. Az állami kényszer ebben az esetben nem a közhatalmi jogkör szinonimájaként jelenik meg, csupán az állam által alkalmazott fizikai erőszakra utal.

Látható azonban az is, hogy a közigazgatási bírói joggyakorlat egyes szerveket – azok alkotmányos jogállása és a rájuk vonatkozó hatásköri szabályozás alapján – nem tekint közigazgatási hatóságnak: Országgyűlés, bíróság, közjegyző, Állami Számvevőszék, ügyészség.

h) Létezik a közigazgatási hatósági ügyben hozott döntés érvényességének az AB által támasztott másik feltétele is: a demokratikus legitimáció. Demokratikusan legitimált a Kormány és az államigazgatás, mert a választások, kinevezések láncolata a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos [16/1998. (V. 8.) AB határozat]. Az egészségügyi kapacitáselosztásban hatóságként részt vevő RET-döntés érvényességéhez egyház, alapítvány, közalapítvány és magánszemélyek jóváhagyásának előírása a jogállamiságot sértette, mert az államigazgatási hatósági döntés érvényessége egyébként közhatalmi jogkör gyakorlására fel nem jogosított szervezetek és személyek jóváhagyásától függött [109/2008. (IX. 26.) AB határozat]. Ebben a döntésében a RET döntésének közigazgatási hatósági döntéssé minősítésén túl az AB nem vizsgálta, hogy egyébként a Ket. alapján törvény hatósági jogkör gyakorlására feljogosíthat az államigazgatáson kívüli szervezeteket. A demokratikus legitimáció azonban nem csak akkor, sőt elsősorban nem akkor fontos, ha együttdöntési jogot gyakorolnak a hatósági döntésben egyes szervezetek. A hatóságijogkör-gyakorlás alkotmányos alapja mindig annak biztosítása, hogy a közigazgatáson kívüli szerv vagy személy demokratikus legitimációját – kinevezési, kijelölési vagy más aktuson keresztül – a jogszabály biztosítsa (lásd még a Ket. 121. §-ához fűzött kommentárt).

Az államigazgatási szervek körének meghatározására tételes jogi kapaszkodóként a közigazgatási szervezeti törvény, a Ksztv. szolgál. Államigazgatási szerv a Ksztv. 1. §-a szerinti szervek, valamint ezek dekoncentrált szervei. Az önkormányzati szerveket a Ket. az Mötv.-vel összhangban állapítja meg.

i) Az önkormányzati és államigazgatási hatósági ügyek viszonyrendszerében az alábbi dogmatikai elhatárolásokat kell tenni.

A Ket.-ben meghatározott hatóságok önkormányzati hatóságként önkormányzati hatósági ügyben járnak el, vagyis olyan hatósági ügyekben, amelyeket a helyi közhatalom-gyakorlás körében helyi közügyben valamely önkormányzati szerv hatáskörébe utal törvény vagy önkormányzati rendelet [lásd még Nagy–Hoffman (szerk.) (2012) 90.]. Önkormányzati hatósági ügyben a Ket. 19. § (2) bekezdése alapján 2013. január 1-jétől a jegyző is eljárhat, így a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat e vonatkozásban nem tartható fenn [12/1997. (II. 28.) AB határozat]. A Ket. 19. § (2) bekezdése értelmében ha önkormányzati rendelet eltérően nem rendelkezik, önkormányzati hatósági ügyben első fokon a képviselő-testület jár el. A képviselő-testület ezt a hatáskörét a polgármesterre, a bizottságára, a társulására vagy a jegyzőre ruházhatja át. Hatósági jogkör átruházására csak jogszabályban kerülhet sor, önkormányzati határozatban nem. Ehhez hasonlóan a hatáskör visszavonása is csak rendeletben történhet meg. A szociális igazgatás területén a képviselő-testület önkormányzati hatósági határozattal dönt például a munkanélküliek jövedelempótló támogatásáról, a rendszeres és rendkívüli szociális segély megállapításáról, az ápolási díj, az átmeneti segély megállapításáról, a temetési segélyről, a közgyógyellátásra való jogosultság megállapításáról, a lakásfenntartási támogatásról [önkormányzati hatósági ügy például a közterület-használat engedélyezése is, lásd 41/2000. (XI. 8.) AB határozat; 19/2010. (II. 18.) AB határozat; Legf. Bír. Kk.III.37.053/2006.].

Önkormányzati szerv – az Mötv. alapján – államigazgatási hatósági jogkört gyakorolhat. Az Alaptörvény 34. cikk (3) bekezdése szerint a polgármester és a megyei képviselő-testület elnöke önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladat- és hatáskört is elláthat. Az Mötv. 18. § (1) bekezdés a) pontja alapján törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, valamint a jegyző számára államigazgatási feladat- és hatáskört állapíthat meg. Ebben az esetben az Mötv. 18. § (2) bekezdése szerint ha a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörében jár el, a képviselő-testület, közgyűlés nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül. Az Alaptörvényben foglalt felhatalmazás alapján a helyi önkormányzat szerveinek hatáskörébe utalt államigazgatási feladat- és hatáskörök gyakorlása nem tartozik a helyi önkormányzás körébe. Az államigazgatási hatósági jogkörök gyakorlása során a helyi önkormányzatok szervei az állam központi szervei által alkotott jogszabályok érvényesítését szolgáló hatósági jogalkalmazó tevékenységet végeznek. Az államigazgatási feladatok ellátása akkor is a Kormány irányítása alatt áll, ha ellátásukat törvény vagy kormányrendelet a helyi önkormányzati szervek feladat- és hatáskörébe utalja. E hatáskörükben az önkormányzat szervei nincsenek alárendelve a képviselő-testületnek. A képviselő-testület a hatáskörrel felruházott tisztségviselőjétől, köztisztviselőjétől a hatáskört nem vonhatja el, e hatásköreik gyakorlására utasítást nem adhat, nem jogosult hatósági határozataik felülvizsgálatára. Az önkormányzat szervei által gyakorolt államigazgatási hatósági jogkörök tekintetében a felettes szerveket – a Ket. alapján – megillető jogokat államigazgatási szerv, a kormányhivatal vagy valamely dekoncentrált államigazgatási szerv gyakorolja. Ezen államigazgatási szervek hatáskörébe tartozik a döntések ellen benyújtott fellebbezés elbírálása is. A képviselő-testület önkormányzati feladat- és hatáskörébe csak az e tevékenység gyakorlásához szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek biztosítása tartozik. Az államigazgatási hatósági tevékenység során a jogalkalmazó nem települési érdekek, településpolitikai mérlegelés, hanem a jogszabályok, jogszabályban meghatározott szakmai szempontok szerint dönt. A jogalkalmazás szakszerűségének és a jogalkalmazási gyakorlat egységességének biztosítása megkívánja, hogy jogszabályok a hatósági tevékenység szervezeti és személyzeti feltételeivel kapcsolatos követelményeket is előírjanak. Így az államigazgatási hatósági tevékenység feltételeinek biztosítása körében korlátozottabb a képviselő-testületek önállósága is, mint a helyi önkormányzás körébe tartozó ügyek személyi és szervezeti feltételeinek kialakításában [56/1996. (XII. 12.) AB határozat].

Államigazgatási hatósági ügyként szabályozott közigazgatási hatósági ügyben helyi önkormányzat képviselő-testülete nem gyakorolhat együttdöntési (vétó)jogot [109/2008. (IX. 26.) AB határozat]. Helyi önkormányzat képviselő-testülete és bizottsága államigazgatási hatósági jogkört semmilyen formában nem gyakorolhat. Államigazgatási hatósági ügyben az eljáró államigazgatási hatóság döntéseihez – önkormányzati rendeletben előírt – önkormányzati szervek előzetes egyetértésének vagy utólagos jóváhagyásának előírása alkotmányellenes [58/1992. (XI. 6.) AB határozat; 45/1993. (VII. 2.) AB határozat; 19/2001. (VI. 11.) AB határozat]. Tiltott hatáskörelvonásnak minősül az olyan szabályozás, amely az államigazgatási hatóság (jegyző) döntési hatáskörét oly módon korlátozza, hogy a döntés megalkotását az önkormányzat valamely szerve (polgármester, bizottság) előzetes egyetértési, jóváhagyási vagy javaslattételi jogához kapcsolja. A képviselő-testület számára javaslattételi jog sem írható elő önkormányzati rendeletben a jegyző adómérséklési határozata feltételeként [59/2001. (XII. 7.) AB határozat; 100/2008. (VII. 11.) AB határozat].

Következésképp a helyi önkormányzat közigazgatási jogalkotási hatáskörében – törvényi felhatalmazás hiányában – nem írhat elő az államigazgatási jogkörben eljáró hatóság számára jogszabályi rendelkezéseket, ahogyan az államigazgatás sem szólhat bele az önkormányzati hatósági ügyek intézésébe normatív vagy egyedi aktus útján [2/2001. (I. 17.) AB határozat]. Figyelni kell arra is, hogy az önkormányzati szervek többféle önkormányzati határozatot hozhatnak. Ezek közül kizárólag a hatósági jellegű döntések meghozatalára alkalmazható a Ket. (Legf. Bír. Kfv.III.37.795/2009.). Önmagában az, hogy önkormányzati rendeletet hajtanak végre, nem eredményez önkormányzati hatósági ügyet. Az AB még az Alkotmány alapján úgy foglalt állást, hogy az adóhatósági hatáskör gyakorlása nem az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott alapjogokból eredő jogosítványa az önkormányzatnak, az adóigazgatási közigazgatási hatósági ügy nem önkormányzati hatósági ügy. Az adóhatósági államigazgatási elsőfokú hatósági jogkörben a jegyző jár el, függetlenül attól, hogy a hatáskörébe tartózó adónemeket helyi vagy központi adójogszabály állapította meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában a helyi önkormányzatok alapvető jogaként szabályozott, a helyi adók fajtájának és mértékének meghatározásához való jog gyakorlása normatív aktus, önkormányzati rendeletalkotás keretében valósul meg. Ettől elkülönül a normatív aktus alapján az államigazgatási jogalkalmazási eljárásban az egyes adózók terhére történő egyedi hatósági határozattal történő adókivetés, amelynek alapja az önkormányzati rendelet. A helyi adóztatással összefüggő hatáskörök telepítése igazgatásszervezési, és egyben szakszerűségi kérdés is. Külön kell választani a helyi adóztatással kapcsolatban a jogalkotói önkormányzati és a jogalkalmazói államigazgatási feladatokat és hatásköröket. Míg a jogalkotói feladat- és hatáskörök (helyi adó bevezetése, módosítása, megszüntetése) gyakorlása jogalkotóként a helyi önkormányzat képviselő-testületének át nem ruházható hatásköre, addig a törvénnyel vagy helyi önkormányzati rendelettel megállapított egyes adónemek kivetésével, behajtásával kapcsolatos jogalkalmazói feladat- és hatáskörök az elsőfokú államigazgatási hatósági ügyként a helyi önkormányzat jegyzőjét, másodfokú államigazgatási hatósági ügyként a kormányhivatalt illetik meg (235/B/2002. AB határozat). Az alpolgármesterre a képviselő-testület közvetlenül nem ruházhat át önkormányzati hatósági jogkört.

j) Az államigazgatási és önkormányzati hatósági ügyek dogmatikai elhatárolásából közigazgatási perjogi értelmezési kérdések fakadhatnak. Előfordulnak olyan hatósági ügyek, amelyek hatásköri különtartása ellenére, egymással szorosan összefüggnek, és a különböző hatósági jogkörben hozott határozatok együttes elbírálását kérik keresettel a közigazgatási bíróságtól. A Pp.-nek jelenleg nincs olyan rendelkezése, amely kizárná az együttes elbírálást, vagyis a perek egyesítésének sincs akadálya ezekben az ügyekben. Ez tehát az a kivételes eset, amikor alperesi oldalon két alperes vesz részt a közigazgatási perben, és ennek nem külön jogszabályi alapja van, mint például a kisajátítási perek esetében a kisajátításról szóló 2007. évi CXXIII. törvény (a továbbiakban: kisajátítási törvény) 32. § (1) bekezdés a) pontja alapján. A Kúria a jegyzői hatáskörbe tartozó ápolási díj és az önkormányzati hatáskörbe tartozó – az ápolási segély kiegészítésére szolgáló – átmeneti segély közigazgatási hatósági – két külön – ügyben hozott határozatok kapcsán elfogadta annak lehetőségét, hogy az egymással összefüggő ügyeket a Pp. 149. §-a alapján – azok önálló számra iktatása után – a bíróság egyesítse, sőt a későbbi lajstromozott iratok puszta csatolása helyett éppen az egyesítést tartotta volna helyes eljárásnak. Ezzel alperesi oldalon az államigazgatási és az önkormányzati hatósági ügyben eljárt közigazgatási hatóságok szerepeltek (Kúria Kfv.III.39.030/2012/9.). Egyéb közigazgatási perként számon tartott bírósági eljárásban (lásd a hatósági intézkedésekhez fűzött kommentárt) is előfordulhat több alperes. Így például a fent már hivatkozott Gytv. 14. §-a alapján folytatott közigazgatási megállapítási per olyan rendőri intézkedés miatt folyik, amelyben több rendőri szerv is érintett (például a BRFK és a Készenléti Rendőrség). Ebben az esetben szintén több közigazgatási szerv szerepel alperesi oldalon.

Kapcsolódó joggyakorlat

3062/2012. (VII. 26.) AB határozat A villamos energiáról, a távhő árának megállapításáról szóló és más jogszabályok egyes rendelkezéseivel kapcsolatos alkotmányjogi panaszok elutasításáról.

8/2011. (II. 18.) AB határozat A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény egyes rendelkezéseinek megsemmisítéséről.

194/2010. (XII. 17.) AB határozat Alkotmánysértő, ha nem határozzák meg a közigazgatási hatósági eljárásban eljáró társadalmi szervezet eljárásának szabályait, és annak döntésével szemben nem teremtik meg az érintettek számára a jogorvoslat lehetőségét.

89/2009. (IX. 24.) AB határozat Címében és szabályozási tárgyaiban magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályokat tartalmazó rendelkezések megsemmisítéséről.

109/2008. (IX. 26.) AB határozat Egyes egészségügyi tárgyú rendelkezések vizsgálatáról.

100/2008. (VII. 11.) AB határozat Alkotmányellenes önkormányzati rendeletek megsemmisítéséről.

42/2008. (IV. 17.) AB határozat Önkormányzatokat illető normatív állami hozzájárulásokkal és támogatásokkal kapcsolatos egyes rendelkezések megsemmisítéséről.

3/2003. (II. 7.) AB határozat A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény egyes rendelkezéseinek vizsgálatáról.

418/B/2003. AB határozat A közúti járművezetők elsősegély-nyújtási ismeretei megszerzésének igazolásáról szóló 31/1992. (XII. 19.) NM rendelet 1. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról.

59/2001. (XII. 7.) AB határozat Önkormányzati rendelet törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatáról.

19/2001. (VI. 11.) AB határozat Önkormányzati rendelet törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatáról.

2/2001. (I. 17.) AB határozat A szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2000. szeptember 5-i ülésnapján elfogadott törvény 1. §-a alkotmányellenességének megállapításáról.

719/B/2001. AB határozat Az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet 11. § (2) bekezdése és 11. § (3) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének vizsgálatáról.

120/B/2001. AB határozat A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 191. § (4) bekezdése és a 192. § (3) bekezdése, valamint a Polgári Törvénykönyv hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet 26. § (2) bekezdése és a 28. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.

6/1999. (IV. 21.) AB határozat Alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy az Országgyűlés az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 2. § f) pontjában oly módon adott felhatalmazást a települési önkormányzat képviselő-testületének a törvény hatálya alá tartozó közszolgáltatások díjának megállapítására, hogy elmulasztotta a díjmegállapításra vonatkozó garanciális rendelkezések meghozatalát.

16/1998. (V. 8.) AB határozat A társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény egyes rendelkezéseinek megsemmisítéséről.

650/B/1998. AB határozat A felvonók és a mozgólépcsők építésügyi hatósági engedélyezéséről, üzemeltetéséről, ellenőrzéséről és az ellenőrökről szóló 113/1998. (VI. 10.) Korm. rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról.

12/1997. (II. 28.) AB határozat Önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenességének utólagos vizsgálatáról.

56/1996. (XII. 12.) AB határozat A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról.

478/B/1996. AB határozat A gyógynövények és illóolajok vizsgálatáról, minősítéséről, forgalomba hozataláról és ellenőrzéséről szóló 37/1976. (X. 29.) MT rendelet, valamint e rendelet végrehajtásáról szóló 2/1978. (III. 16.) NIM rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról.

1251/E/1995. AB határozat Az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 25. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról (számvevőszéki döntés elleni jogorvoslat hiánya probléma tárgyában).

45/1993. (VII. 2.) AB határozat Önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenességének utólagos vizsgálatáról.

58/1992. (XI. 6.) AB határozat Önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenességének utólagos vizsgálatáról.

56/1991. (XI. 8.) AB határozat Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességhez vezet az, ha az önkormányzat nem alkotja meg szervezeti és működési szabályzatát és nem alkot rendeletet a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről.

1/2011. KK vélemény a közigazgatási szervek határozatai felülvizsgálatának egyes kérdéseiről

EBH2009. 2085. I. Az egészségbiztosító az üzemi baleset miatt felmerült egészségbiztosítási ellátások megtérítése iránti igényét hivatalból indult eljárásban az 1997. évi LXXXIII. törvény és a 2004. évi CXL. törvény rendelkezései szerint érvényesíti.

II. Amennyiben a foglalkoztató a megtérítési felelősségére vonatkozó határozat meghozatalát megelőző eljárásban a közigazgatási szerv mulasztása miatt egyáltalán nem vehetett részt, az ügyféli jogosítványait (az ügyfelet megillető jogokat) nem gyakorolhatta, a határozat lényeges eljárási szabálysértés miatti hatályon kívül helyezésének van helye.

III. Az ügyfél mulasztása nem szankcionálható az eljárásból való kizárásával.

BH2011. 179. A rendőri intézkedéssel szembeni panasz kivizsgálása során a rendőrség nyomozati cselekményei már nem vizsgálhatók.

BH1993. 464. Az önkormányzat képviselő-testületének gazdálkodási jogkörben hozott határozata nem tekinthető államigazgatási hatósági határozatnak, ezért annak felülvizsgálatát az érdekelt fél a bíróság előtt nem kérheti.

Kapcsolódó jogszabályok

Mötv.

13. § (1) E törvény hatálya nem terjed ki:

a) a szabálysértési eljárásra, a választási eljárásra, a népszavazás előkészítésére és lebonyolítására, a területszervezési eljárásra és – az állampolgársági bizonyítvány kiadásának kivételével – az állampolgársági eljárásra,

b)

Kivett – hatósági ügyként kezelt – eljárások

a) A Ket. 13. § (1) bekezdés a) pontja az úgynevezett kivett eljárásokat sorolja fel. A kivett eljárások Ket.-ben szerepeltetésének dogmatikai alapja a Ket. általános eljárásjogi törvény jellege. A Ket. kiindulópontja, hogy ezek az eljárások – e rendelkezés hiányában – a Ket. hatálya alá tartozó hatósági ügyek lennének, vagyis a Ket. szerint kellene ezeket lefolytatni. Ezzel szemben a Ket. 12. § (2) bekezdése alapján a bírói gyakorlat olyan eljárásokat zárt ki a Ket. hatálya alól, amelyek semmiképpen sem tartozhatnak a Ket. hatálya alá. A kivett eljárások megítélésénél tehát azt kell figyelembe venni, hogy egyébként ezek az eljárások – tárgyuk, az eljáró szerv és az eljárás alanyai tekintetében – megfelelnének-e a Ket. hatósági dogmatikai fogalmának. A kivett eljárások között határeseteket találunk, amelyeknél – a jogalkalmazási bizonytalanságok elkerülése érdekében – a Ket. maga látta indokoltnak a vonatkozó eljárási rend megállapítását saját hatályának kizárásával.

A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 38. §-a határozza meg a szabálysértés miatt eljáró hatóságokat. Általános szabálysértési hatóság a fővárosi, megyei kormányhivatal. Szabálysértési hatóság a rendőrség és a NAV vámszerve. Szabálysértési elzárással is büntethető szabálysértés miatt első fokon a helyi bíróság jár el. A bíróság nem közigazgatási hatóság, így a Ket. szervi hatálya folytán a Ket. egyébként sem volna alkalmazható. A szabálysértési hatóságok közigazgatási szervek, és az is tény, hogy eljárásaikban döntéseikkel jogokról és kötelezettségekről döntenek közhatalom birtokában. Maga az AB is úgy jellemezte korábban a közigazgatási büntetőjognak ezt a területét, hogy a szabálysértési hatóságok közigazgatási hatóságok, az általuk hozott szabálysértési határozatok közigazgatási határozatnak minősülnek. Amennyiben a szabálysértési hatóság döntésének tartalma, illetve a törvényi tényállás jellege szerint közigazgatás-ellenes magatartást rendel büntetni, a határozat törvényességének ellenőrzésére a közigazgatási bíráskodás szabályai szerint kell lehetőséget biztosítani [63/1997. (XII. 12.) AB határozat]. Alkotmányossági megítélésük is ennek megfelelően az Alkotmány 50. § (2) bekezdése alapján történt. A kivett eljárások között történő szabályozása mindazonáltal a Szabs. tv. hatálybalépésével okafogyottá válhat. A régi Szabs. tv. eljárásjogi alulszabályozottsága miatt a szabálysértési hatóságok gyakran a Ket. és a Be. rendelkezéseivel „egészítették ki” az irányadó eljárásrendet. A Szabs. tv. viszont részletes szabályozást ad, egyértelművé téve, hogy mind a közigazgatási hatósági, mind a büntetőeljárási szabályozási rezsimtől különálló jogterületet alkot. A Szabs. tv. által elfogadott koncepciót az AB újabb gyakorlata már úgy jellemzi, hogy míg a korábbi szabálysértési jog „Janus-arcú” intézményként szabályozta a szabálysértési jogot, ehhez képest a Szabs. tv. kizárólag a kriminális cselekmények elleni fellépés eszközeként szabályozza a szabálysértést [38/2012. (XI. 14.) AB határozat]. Az AB megállapította, hogy a Szabs. tv. mind felelősségi dogmatikájában, mind az eljárás szabályozásában büntetőjogi és büntető eljárásjogi megoldásokat alkalmaz és a szabálysértés elvesztette a közigazgatás-ellenes magatartások szankcionálásában betöltött szerepét, a „bagatell büntetőjogi” jellege vált dominánssá. A szabálysértés a Szabs. tv.-vel lényegében a trichotóm büntetőjogi rendszer harmadik, legenyhébb szintjévé vált. Hasonló szerepet tölt be a jogrendszerben, mint „A magyar büntető törvénykönyv a kihágásokról” címet viselő 1879. évi XL. törvénycikkel bevezetett és a kihágás intézményének és a kihágási bíráskodásnak megszüntetéséről szóló 1955. évi 17. törvényerejű rendelettel megszüntetett kihágás intézménye. A szabálysértések és a szabálysértési eljárás kriminális jellegére tekintettel, a szabálysértési kódex rendelkezéseinek felülvizsgálata során az AB úgy foglalt állást, hogy – összhangban az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) gyakorlatával – az alkotmányos büntetőjog követelményeit alkalmazza. A szabálysértés a társadalomra a bűncselekménynél kisebb mértékben veszélyes magatartás, és a hozzáfűzött szankciók is enyhébbek, azonban tekintettel a szabálysértési jog szerepének megváltozására és arra, hogy a szabálysértések elkövetői személyes szabadságot korlátozó szankcióval is sújthatók, az AB úgy ítélte meg, hogy a büntetendővé nyilvánítással kapcsolatosan korábbi gyakorlatában megfogalmazott követelmények a szabálysértéssé nyilvánításra is irányadók [38/2012. (XI. 14.) AB határozat; lásd még a 170. §-hoz fűzött kommentárt]. A szabálysértési hatóságok által hozott határozatok nem közigazgatási hatósági ügyben hozott határozatok, a szabálysértési eljárásra a Ket. rendelkezései nem alkalmazhatóak. Ezeket a határozatokat nem közigazgatási bíróság vizsgálja felül közigazgatási perben.

A szabálysértési jog és a közigazgatási hatósági eljárásjog elkülönültségét alátámasztják az utóbbi időszak jogalkotási tendenciái figyelemmel az AB által megfogalmazott követelményekre is [60/2009. (V. 28.) AB határozat]. Utóbbi határozatában az AB a közigazgatási eljárás és a szabálysértési eljárás párhuzamos lefolytatásának rendezetlensége miatt állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Az új szabálysértési jogi szabályozás a közigazgatás-ellenes magatartások elhagyását tűzte ki célul, és azokat a Ket. hatálya alá tartozó közigazgatási bírságolási eljárásokba kívánta áthelyezni. Ennek megfelelően a Szabs. tv. rendezi a különböző szankcionálási eljárások egymáshoz való viszonyát (lásd a Ket. 170. §-ához fűzött kommentárt). Mindezek alapján a szabálysértési eljárások és a közigazgatási hatósági eljárások elkülönültsége a belső jogban legalább olyannyira egyértelművé vált, mint a büntetőeljárások és a Ket. hatálya alá tartozó ügyek különbözősége – legalábbis az eljárás rendjét tekintve. Indokolt arra is utalni, hogy e változtatásokkal a közigazgatási hatósági útra terelt ügyekkel jelentősen nőtt a közigazgatási büntetőhatalom, és a közigazgatási bíróságok hatáskörének terjedelme is kitágult.

b) A választási, valamint a népszavazási eljárásban elsősorban az indokolja a kizárást, hogy alapvetően közigazgatási ügyek intézésére felhatalmazott szervek járnak el, közigazgatási ügyekben, eljárásukban nem volna kizárt a Ket. alkalmazása. Megjegyezzük, hogy a közigazgatási bírói gyakorlatban egyértelmű ezeknek az eljárásoknak a megítélése. Mivel nem tartoznak a Ket. hatálya alá, nem hatósági ügy, így mulasztás esetén eljárásra sem lehet kötelezni ezeket a szerveket (Legf. Bír. Kvk.V.37.117/2010/2.).

c) A területszervezési eljárások hatósági ügy jellegével kapcsolatban kételyek merülnek fel. Az állam területi beosztását érintő ügyek közigazgatási ügyek ugyan, de ezekben az ügyekben nem a hatósági jelleg a domináns. Ezek a helyi önkormányzati feladat- és hatáskörgyakorlást érintő ügyek az államigazgatás és a helyi önkormányzás között merülnek fel, jellemzően nem hatóság-ügyfél viszony jön létre.

d) Az állampolgársági eljárásban részt vevő szervek és döntést hozó szervek a köztársasági elnök és a miniszter. A köztársasági elnök nem a végrehajtó hatalom része, így mivel nem közigazgatási hatóság a Ket. értelmében, a Ket. hatályának kizártsága már a Ket. 12. § (2) bekezdése alapján is megállapítható lenne. Ugyanakkor az állampolgársági eljárásnak vannak olyan elemei, amelyek esetében az eljáró szerv és az általa hozott döntés természete miatt (például a miniszter állampolgárság visszavonására okot adó feltételeit megállapító határozata) a Ket. hatályának fennállása megállapítható volna, lényegében az érdemi döntést előkészítő eljárási elemek vonhatók e körbe. Megjegyezzük, hogy az állampolgársági eljárás közigazgatási eljárásként való szabályozása nem példa nélküli az európai közigazgatási eljárásjogban (lásd C-135/08. sz. Rottmann ügyben 2010. március 2-án hozott ítélet).

Kapcsolódó jogszabályok

Áptv., Mötv., Szabs. tv., 1997. évi C. törvény a választási eljárásról

13. § (2) E törvény rendelkezéseit

a) az iparjogvédelmi és a szerzői jogi eljárásokban,

b) az államháztartás javára teljesítendő, törvényben meghatározott, illetve a Közösségek költségvetésével megosztásra kerülő kötelező befizetésekkel és a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárásokban,

c) a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek és a harmadik országbeli állampolgárok beutazásával és tartózkodásával kapcsolatos eljárásokban, valamint a menedékjogi eljárásban,

d) a termékek és a szolgáltatások forgalmazására, illetve értékesítésére, valamint az ezekkel összefüggő kereskedelmi gyakorlatokra vonatkozó követelmények ellenőrzésével, illetve a piacszabályozással kapcsolatos eljárásokban, ideértve a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök és egészségügyi technológiák társadalombiztosítási támogatásával kapcsolatos eljárást is,

e) a pénz- és tőkepiaci, a biztosítási, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztári és a magán-nyugdíjpénztári tevékenység felügyeletével kapcsolatos eljárásban, valamint a versenyfelügyeleti eljárásban,

f)

f) az audiovizuális médiaszolgáltatás nyújtására és a sajtótermék kiadására irányuló tevékenység felügyeletével, a média- és hírközlési igazgatással, az elektronikus hírközlési szolgáltatások, tevékenységek, az audiovizuális médiaszolgáltatások és a sajtótermékek piaci felügyeletével, piacszabályozásával, ellenőrzésével, valamint a mozgóképszakmai igazgatással kapcsolatos eljárásban,

g) az atomenergia alkalmazási körébe tartozó ügyekben,

ga)

h) a veszélyes létesítményekkel kapcsolatos eljárásban, valamint

i) a társadalombiztosítás ellátásaival, a korhatár előtti ellátással, a szolgálati járandósággal, a balettművészeti életjáradékkal és az átmeneti bányászjáradékkal kapcsolatos eljárásban,

j) az adatvédelmi és titokfelügyeleti hatósági eljárásban,

k) a kutatás-fejlesztési tevékenység minősítésével kapcsolatos hatósági és szakértői eljárásokban,

l) a jegybanki ellenőrzés során, a fizetési, illetve értékpapír-elszámolási rendszerekben történő teljesítés véglegességéről szóló törvény szerinti eljárásokban, valamint a forgalomban lévő magyar törvényes fizetőeszközről utánzat készítésével kapcsolatos eljárásokban,

m) a kisajátítási eljárásban

csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg.

(3) Az (1) és (2) bekezdésben fel nem sorolt közigazgatási hatósági eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől kizárólag akkor térhetnek el, ha azt e törvény kifejezetten megengedi.

1. Általános és különös eljárási szabályok viszonya

a) E bekezdések kommentárját indokolt a (3) bekezdéssel kezdeni. Ez ugyanis a főszabály, a Ket., vagyis egy általános – elsődlegesen alkalmazandó – közigazgatási eljárásjogi törvény „lelke” és létezésének értelme. Az AB a Ket. szabályozási logikáját úgy jellemezte, hogy a Ket. a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályait rendezi, olyan szabályokat állapít meg, amelyek minden hatósági ügyben, de legalábbis a hatósági ügyek többségének intézése során alkalmazandók. A különböző hatósági ügyek eljárásjogi sajátosságaira tekintettel, a törvényhozó az egyes eljárási szabályok megállapítása során gyakran élt olyan jogalkotási módszerrel, amely lehetőséget nyújt a jogalkotónak arra, hogy az egyes hatósági ügyekben az általános eljárási szabályoktól eltérő speciális szabályokat alkosson. Az ilyen, az általános szabályoktól eltérő speciális szabályozásra felhatalmazást adó – szubszidiárius – szabályaiban a Ket. minden esetben jogforrási szintre utalást tartalmaz akkor, ha garanciális okokból csak meghatározott jogforrások (nemzetközi szerződés, Európai Unió jogi aktusai, törvény, kormányrendelet, önkormányzati rendelet) számára kívánja biztosítani az eltérés lehetőségét. Ha a jogforrási szint ilyen garanciális jelentőséggel nem bír, a Ket.-ben általánosan alkalmazott szabályozási mód az, hogy „jogszabály”-ra utalással ad lehetőséget speciális eljárási szabály megalkotására. Ez azt jelenti, hogy a Ket. ilyen rendelkezésétől minden olyan jogszabályban el lehet térni, amely a speciális eljárási szabály alkotását igénylő hatósági ügy szabályozására alkalmas (960/E/2005. AB határozat).

E körben meg kell említenünk – jelentősége miatt – a 2008. évi Ket.-novellához és a szolgáltatási irányelvhez kapcsolódó, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvényt (a továbbiakban: Ket.-felülvizsgálati törvény). E törvény elfogadásának – egyik – célja a közösségi jogi kötelezettségeink végrehajtásán túl az volt, hogy visszaállítsa a Ket. kódexjellegét, vagyis az arányokat eltolva az általános szabályok érvényesülése irányába, felszámolja az „ahány eljárás – annyi szabályozás” jogbiztonságot sértő jogalkotói gyakorlatát. Ennek a felülvizsgálatnak az volt a célja, hogy a Ket.-tel párhuzamos és ellentétes rendelkezéseket az ágazati joganyagból eltüntesse a Ket. primátusának elvére építve. Ebből fakadt az a kodifikációs logika, hogy ezeknek a rendelkezéseknek a deregulálása nem a Ket. hatályának kizárását jelentette, hanem éppen ellenkezőleg, a Ket. hatályának megerősítését. A Ket.-re vagy Áe.-re utaló szabályok vagy a hatósági határozat bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályainak hatályon kívül helyezésére tehát nem azért került sor, mert a Ket. hatálya alól kívánták kivenni az adott ügyet, hanem azért, mert a Ket. tárgyi hatályánál és bírósági felülvizsgálatra vonatkozó szabályainál fogva ezek a rendelkezések feleslegesen terhelték a jogrendszert, értelmezési bizonytalanságot okoztak.

A Ket. 13. § (2) bekezdésében foglalt eljárások és a Ket. viszonyát a szubszidiaritás jellemzi. Vagyis az, hogy ahol az ágazati szabályozás „eltérő szabályokat” állapít meg, ott a Ket. azonos tartalmú szabálya nem alkalmazható. Az AB rámutatott, hogy az egyes közigazgatási eljárásokra, hatósági ügyekre vonatkozó szabályokat komplex szemlélettel, a különös és az általános szabályokat együttesen vizsgálva kell értelmezni (353/B/2007. AB határozat).

Ez az egyszerűnek tűnő logika általában az ágazati jogalkotás pongyolasága miatt gyakran pereket eldöntő jogalkalmazási kérdéseket vethet fel. Számos esetben nehezen állapítható meg, hogy az „eltérő szabályok” mitől is kívántak pontosan eltérni. Az egyszerűbb esetek nem okoznak gondot. Ha a Ket. felhatalmazása alapján törvény vagy kormányrendelet a 30 napos ügyintézési határidőnél hosszabb határidőt állapít meg, a Ket. 33. §-a egyéb tekintetben továbbra is irányadó. Az azonban már értelmezési kérdés lehet, hogy az ügyintézési határidő meghosszabbítására irányadó általános 30 napos határidő helyett is az ágazati jogszabályban meghatározott időtartamot kell-e figyelembe venni. Úgyszintén probléma lehet a Ket.-ben foglalt felsorolások bővítésének vagy szűkítésének megítélése. Ezekben az esetekben nincs más lehetőség – jogalkotói segítség nélkül –, mint a jogszabály-értelmezés általános szabályai alapján összeegyeztetni az általános és a különös eljárási szabályokat. Szempont lehet, hogy konkrét szabálytól kívánt-e eltérni a jogszabály, vagy az egész jogintézmény újraszabályozásával ki kívánta zárni a Ket. alkalmazását. Alkalmazható-e a szabály önmagában az adott jogintézményre vonatkozó többi Ket.-es szabály nélkül is? Figyelemmel lehet lenni a jogintézmény és az eltérés céljára, vagyis az eltérést mennyiben indokolta az adott ágazati eljárás természete, esetleg a Ket. vagy az ágazati szabály önmagában való alkalmazása visszás vagy nehezen kezelhető helyzetet teremt-e. Azt, hogy a probléma mennyire nem elméleti jellegű, az egyik – jelentős anyagi következményekkel járó – szubszidiárius eljárás, a Közbeszerzési Döntőbizottság közbeszerzési jogorvoslati eljárásával összefüggésben hozott 1/2011. KJE meghozatalának szükségessége is illusztrálta.

b) Az úgynevezett privilegizált eljárások körének folyamatos bővítése több kérdést felvet, ahogyan az is, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény és egyes kapcsolódó törvények, valamint a miniszteri hatósági hatáskörök felülvizsgálatával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CLXXIV. törvény (a továbbiakban: 2011. évi Ket.-novella) folytán az eltérésre egyre több helyen nyílik lehetőség bármilyen jogszabályban. A magyar közigazgatási eljárásjogi szabályozás egy a lehetséges koncepciók közül. Nemcsak az elméletet jellemezte folyamatosan harc a Ket. szabályainak fellazítása ellen, hanem a jogalkotásban is komoly törekvések voltak a Ket. „kódex” jellegének fenntartása érdekében. Ha láthatóan azonban a törvényalkotás szerint az ágazati közigazgatási eljárások egyre különlegesebbé válnak, és egyre több helyen nem alkalmazható a Ket., kérdés, hogy indokolt-e erőltetni a fentiekben jelzett szélmalomharcot, vagy a Ket. szabályait arra a minimumra csökkenteni, ami valóban alkalmazható valamennyi közigazgatási hatósági eljárásban, és amelyek az Alaptörvényben foglalt alapvető ügyféli jogokat hivatottak eltérést nem engedően garantálni.

Mindezt annak ellenére írjuk, hogy az utóbbi években láthatóan az AB is a Ket.-et karbantartani kívánó jogalkotás segítségére sietett, és két „nagy” határozatával is jelezte, hogy nem partnere azoknak a törekvéseknek, amelyek a Ket. elsődlegességét, és így a közigazgatási eljárásjog átláthatóságát csorbítják. Először egy jogintézmény, a szakhatósági állásfoglalás indokolási kötelezettsége kapcsán állapította meg, hogy a Ket. 13–14. §-ait tekintve megállapítható, hogy a közgyógyellátási kérelem elbírálása terén a szakhatóság közreműködésére vonatkozóan a Ket.-nek a szakhatóság állásfoglalás indokolási kötelezettségére vonatkozó általános rendelkezéseitől való eltérésre nincs lehetőség, így az annak mellőzésére lehetőséget adó rendeleti szabályozás alkotmányellenes [44/2009. (IV. 8.) AB határozat]. Másrészt – az építésügyi hatósági eljárásokról szóló ÖTM rendeletet vizsgálva – rögzítette, hogy a Ket. mellett – hacsak a Ket. erre kifejezett felhatalmazást nem ad – nem létezhet párhuzamos általános közigazgatási hatósági eljárási szabályozás [89/2009. (IX. 24.) AB határozat]. A részlegesen kivett eljárások ugyanis akár arra is lehetőséget adnak, hogy a Ket.-től eltérően egy teljesen új szabályozási rezsimet hozzanak létre. Jelenleg a Ket. 13. § (2) bekezdése ügyfajta és eljárás szerint határozza meg azt, hogy mely eljárások tekintetében lehet törvénnyel eltérő szabályt alkotni, és milyen esetben kell ezt alkalmazni a Ket. szabályai helyett. A Ket. 13. § (2) bekezdése egyszerre tartalmaz egy alkalmazási szabályt és egy jogalkotási felhatalmazást. Ezt nem a felhatalmazó rendelkezésekre vonatkozó alkotmányos értelemben értjük, hanem abban az értelemben, hogy a Ket. általános felhatalmazást ad törvény számára a szabályaitól való eltérésre. Alkalmazási szabály pedig abban az értelemben, hogy a hatósági jogalkalmazónak és a bírónak a Ket. eljárási szabályát félre kell tenni, és helyette az ágazati jogi normát kell alkalmaznia a konkrét esetre.

c) Az állandóan mozgó listából állandó jelentősége miatt a b) pontot, és annak is különösen a második fordulatát emeljük ki, amely szerint a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárásokban a Ket.-et csak akkor kell alkalmazni, ha törvény eltérően nem rendelkezik. Az államháztartás javára teljesítendő, törvényben meghatározott, illetve a Közösségek költségvetésével megosztásra kerülő kötelező befizetésekkel összefüggő eljárásokkal a Ket. szabályainak kommentárjában nem foglalkozunk, figyelemmel arra, hogy ezeknek az eljárásoknak a szabályozását – nagyrészt – egy másik közigazgatási hatósági eljárási kódex, az Art. tartalmazza. Ugyanakkor itt is utalunk arra az összefüggésre, hogy a végrehajtás során ügyelni kell a közigazgatási végrehajtás és az adóvégrehajtás szabályainak alkalmazhatóságára és elhatárolására.

2. A közigazgatás szerződései: közigazgatási szerződések és közigazgatási hatósági ügyek

a) A magyar közigazgatási eljárásjogban sokáig tartotta magát az az elképzelés, hogy az állami (költségvetési) támogatásokkal összefüggő eljárásokban az államnak korlátlan mozgástere van. Ez a felfogás az alkotmánybírósági gyakorlatban is megjelent. Eszerint – agrártámogatásokról rendelkező jogszabály kapcsán – a pályázati eljárás nem minősül az Áe. hatálya alá tartozó hatósági államigazgatási eljárásnak, államigazgatási ügynek. A pályázatok elbírálása ugyanis a közigazgatási szerv és a pályázó között nem hoz létre államigazgatási jogviszonyt. A közigazgatási szerv és a pályázók között polgári jogi jellegű szerződéses jogviszony jön létre, amelyben a felek mellérendelt viszonyban vannak egymással és a szerződés teljesítése során – kölcsönösen – jogok és kötelezettségek illetik és terhelik őket. A pályázatot elbíráló közigazgatási szerv nem hoz az Áe. hatálya alá tartozó államigazgatási határozatot, hanem az elbírálásról csak a jogszabályban megállapított tartalmú értesítésben tájékoztatja a pályázót. (719/B/2001. AB határozat; 794/D/2004. AB határozat.) Az AB a 882/B/1998. AB határozatában megállapította, hogy az agrártámogatás, mint költségvetési támogatás, az állami gazdaságpolitika olyan eszköze, amely az agrárgazdaság fejlesztésének a jogalkotó által lényegesnek és fontosnak tartott céljait hivatott elősegíteni. Ez a támogatás – az adókedvezményekhez hasonlóan – az állami gazdaságpolitika ösztönző eszköze. A költségvetési támogatásra – mint ahogy adókedvezményre – senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga.

Ma már az ágazatra vonatkozó hatósági eljárási rendet külön törvény rögzíti [a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Mgetv.) 12. § (1) bekezdés]. Megkockáztatható az a kijelentés, hogy a felfogásbeli változásnak óriási lökést adott az uniós csatlakozás, amely a közpénzfelhasználás, ideértve az uniós forrásokat is, átlátható és kiszámítható rendjét követelte és követeli meg. Azt, hogy még ma is nagy a zűrzavar ezen a területen, jelzi az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.) – mindenképpen előremutató – törekvése, hogy a költségvetési támogatásokra vonatkozó eljárásokra legalább minimális keretszabályokat adjon. Az Áht. 2. § (1) bekezdés n) pontja szerint költségvetési támogatás a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai kivételével az államháztartás központi alrendszeréből ellenérték nélkül, pénzben nyújtott támogatások a törvényben meghatározott kivételekkel. A fogalom a közpénzből folyósított támogatások igen széles körét felöleli. Ehhez társítottan az Áht. 48. § (1)–(2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy költségvetési támogatás pályázat vagy egyedi elbírálás útján nyújtható. Pályázatot pályázati kiírás alapján lehet benyújtani. A támogatási kérelem, pályázat elbírálásáról és elfogadásáról jogszabályban, ennek hiányában a kezelő szerv belső szabályzatában megjelölt személy, testület dönt. A támogatási igény elbírálása és elfogadása esetén a kötelezettségvállalási jogkört gyakorló személy a költségvetési támogatásról közigazgatási hatósági határozatot hoz vagy támogatói okiratot ad ki, hatósági szerződést vagy támogatási szerződést köt. Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ávr.) 70. § (1) bekezdése ehhez annyi kiegészítést fűz, hogy ha jogszabály a költségvetési támogatás biztosításának módjáról nem rendelkezik, arról nem hatósági szerződésnek minősülő támogatási szerződésben kell megállapodni a kedvezményezettel.

A támogatói döntések eljárásjogi sokfélesége azt jelzi, hogy az ágazati szabályozások rendkívül eltérő koncepcióval rendelkeznek a költségvetési támogatások odaítélésére vonatkozó aktustani minősítésről. Ezzel nem csak az a probléma, hogy az ügyfeleknek, pályázóknak a különféle támogatások esetében különféle eljárási renddel kell találkozniuk, ami nem nevezhető ügyfélbarátnak, de a bürokrácia csökkentésének sem, hanem az is, hogy a különféle minősítéseknek igen komoly következménye lehet az eljáró „hatóság” mérlegelési jogkörére, vagyis a közpénzköltés szabadságára. Ennek már csak nemkívánatos következménye a közigazgatási szervek és a közigazgatási és polgári bíróságok potenciális – jogbiztonságot sértő – eltérő joggyakorlata. Ezt a lehetőséget az Áht. keretszabályai nem zárják ki, a keretszabályok között ugyanis, így például a támogatói döntés és eljárás kiválasztásának meghatározása továbbra is az ágazati jogalkotás kompetenciájába tartozik.

b) A Ket.-ben foglalt szabály azokra a jogszabályon alapuló támogatásos ügyekre vonatkozik, amelyeket az ágazati jogalkotó is hatósági ügyként kezel. Ezekben az ügyekben törvény eltérhet a Ket. szabályaitól. Az Áht. szabályaiból az látható, hogy a támogatásos ügyeknek csupán az egyik része tartozik a Ket. hatálya alá hatósági ügyként, és így közigazgatási bírósági hatáskörbe tartozik ezek felülvizsgálata. Az Áht. és Ávr. szabálya egyébként nem újdonság, hiszen az Ámr. 112. §-a úgy rendelkezett, hogy a támogató a támogatási döntés alapján a költségvetésből nyújtott támogatást jogszabályban meghatározott módon biztosítja, így közigazgatási hatósági határozat meghozatalával vagy támogatói okirat (a továbbiakban együtt: támogatói okirat) kiadásával költségvetésből nyújtott támogatást nyújt, vagy a Ket. szerinti hatósági szerződést, a Ptk. szerinti magánjogi szerződést, vagy külön megállapodást (a továbbiakban együtt: támogatási szerződés) köt. A rendelet alkalmazásában a támogatói okirat és a támogatási szerződés kötelezettségvállalásnak, illetve a kötelezettségvállalás dokumentumának számított. Ha a jogszabály a költségvetésből nyújtott támogatás biztosításának módjáról nem rendelkezett, arról az Ámr. előírásainak megfelelően a Ptk. szerint magánjogi szerződésnek minősülő támogatási szerződésben kellett megállapodni a kedvezményezettel.

A támogatásos ügyek eljárási rendjének kodifikációja sokrétű. A hatósági ügyként történő szabályozás mellett találkozhatunk olyan esettel, amikor a támogatás nyújtása magánjogi eszközökkel történik. A választott forma egyben kihathat a támogatói döntés vagy szerződés megsértése esetén a végrehajtás rendjére is (polgári jogi út, közigazgatási vagy adóvégrehajtás). Bonyolítja a helyzetet, hogy az egyébként közigazgatási jogszabályokban szabályozott támogatások származhatnak uniós forrásokból is, amelyek egyébként önmagukban is bonyolult struktúrában működnek.

Az elhatárolás azonban a gyakorlatban nem ilyen egyszerű, vagy legalábbis a polgári és a közigazgatási bírói nagyfokú bizonytalanságot mutatott abban a kérdésben, hogy a támogatási aktusok milyen jogi rezsim hatálya alá tartoznak, és ebből következően a felmerülő jogviták elbírálására közigazgatás vagy polgári peres úton van-e lehetőség. A tét a puszta hatásköri kérdésen jelentősen túlmutat: a magyar nemzetgazdaság számára létfontosságú költségvetési, uniós források elosztásának jogszerűségéről van szó. Ebben az elosztásban a peres eljárásoknak (és mindig tegyük hozzá: a végrehajtásnak is) gyorsnak, hatékonynak kell lenniük, a jogvitában érdekelt feleknek pedig nem a hatásköri szabályozás mikéntjéhez, hanem ügyük ésszerű időn belüli befejezéséhez fűződik nyomós érdekük. Van egy alkotmányos érv is a hatásköri rendezettség mellett: az Alaptörvény 28. cikke alapján a cél szerinti, teleologikus értelmezés azt a követelményt támasztja a bíróságok elé, hogy a pénzügyi támogatások jogosulatlan felhasználása esetén a támogatás az államháztartás javára megtérüljön (lásd a Kúria joggyakorlat-elemző munkacsoportjának összefoglaló véleményét a pénzügyi támogatásokkal kapcsolatos polgári és közigazgatási ügyek joggyakorlatáról).

A polgári felsőbírósági gyakorlat egy része úgy foglalt állást, hogy az állami támogatás nyújtására kötött szerződések is magánjogi szerződések, a jogviták a Ptk. 7. §-a szerint polgári bíróság előtt érvényesíthetőek (Legf. Bír. Pfv.VIII.20.924/2009.; Pfv.IX.21.081/2010/4.; Főv. Ít. 6.Pf.20.276/2005/3.; Szegedi Ít. Pf.I.20.747/2009/2.). Olyan érvelés is volt, amely szerint a támogatási szerződés vegyes – polgári jogi és közigazgatási (pénzügyi) jogi elemeket tartalmazó – szerződés, amelyből eredő jogvita elbírálása során annak van jelentősége, hogy a vita a szerződés mely – polgári jogi vagy közjogi – elemét érinti (Szegedi Ít. Gf.I.30.109/2009/3.). A polgári bírói gyakorlat egy másik szelete viszont bevezette a pénzügyi támogatási szerződésekre a közigazgatási szerződések fogalmát (Főv. Ít. 9.Pf.21.257/2009/4.). Eszerint a pénzügyi támogatási szerződés a közigazgatási szervek nem polgári joginak minősülő szerződése. E szerződéssel a támogató közérdekű cél megvalósításának finanszírozása érdekében nyújtott meghatározott összegű támogatást a kedvezményezettnek egy közösségi alapból és hazai központi költségvetési előirányzatból. A szerződésnek a tárgya ekként a magánjogi jogviszonyokban általános pénzszolgáltatás. Egy jogviszony azonban pusztán a pénzszolgáltatástól nem lesz polgári jogi jogviszony, utóbbi jogviszonyban ugyanis lényeges elem, hogy a jogviszony alanya a pénzzel tulajdonosként rendelkezzen. Ebben a pénzügyi támogatási szerződésben viszont a támogató nem tulajdonosként, hanem a jogszabályban biztosított hatáskörében eljárva és e források felett jogszabályban meghatározott keretek között és célból rendelkezni jogosultként döntött a támogatás odaítéléséről. Lényeges eleme ennek a szerződésnek az is, hogy sem a kedvezményezettnek, sem a támogatónak sincsen alanyi jogosultsága arra, hogy a másik fél szerződéses kötelezettségeinek teljesítését kikényszeríttesse, ezt ugyanis a szerződésre irányadó közjogi jogszabályok egyiküknek sem biztosítja. A szerződésben éppen emiatt jelenik meg a polgári jogi szerződésektől eleve idegen elemként az, hogy a közpénzből támogatást nyújtó közhatalmi szerv a jogszabályokban meghatározottak szerint a szerződéses juttatás felhasználásának ellenőrzésére olyan jogosítványokkal rendelkezik, amelyek a felek közötti egymás mellérendeltséget kiiktatva, a hatósági eljárás eszköztárába tartozó és a támogató képviseletében eljáró szerven kívül még más szerveket is megillető ellenőrzési jogkörrel párosul. Hatósági jogkört teremt ugyanis az, ha a közfeladatokat ellátó szerv a közhatalom letéteményeseként jogosult jogszabályban meghatározott feladatkörében eljárva – többek között – jogszabályok vagy hatósági döntések betartását ellenőrizni, és e tevékenysége ellátása körében széles körű ellenőrzési jogosítványokkal is rendelkezik. Ennek megfelelően jogosult az ellenőrzött személynél vagy szervnél vizsgálatot, helyszíni szemlét tartani, okiratokat és dokumentációkat bekérni, azokról másolatot vagy kivonatot készíteni, a szervezet dolgozójától szóban vagy írásban felvilágosítást kérni, és a vizsgálat eredményétől függően jogszabályban meghatározott intézkedést tenni. Összefoglalva tehát a felek szerződésnek nevezett jogviszonyához egy a hatósági eljárásnak mindenben megfelelő jogosítványkör kapcsolódik. Ez a bírói állásfoglalás odáig megy, hogy ilyen esetben a feleket pedig nem illeti meg az a jog, hogy szerződésüket maguk minősítsék polgári jogi szerződésnek, és arra maguk rendeljék alkalmazni a Ptk.-t, a törvény személyi és tárgyi hatályának megállapítására ugyanis kizárólag a törvényalkotó jogosult. A megkötött támogatási szerződés tehát a Ptk. 1. § (1) bekezdése, 7. § (1) bekezdés második mondata alapján a polgári jogi jogviták elbírálására jogosult bíróság hatáskörét nem teremti meg (Főv. Ít. 9.Pf.21.590/2010/6.).

c) A közhatalmi jogosítványokkal is rendelkező szervek által kötött szerződések problematikája nem jelent újdonságot. Amiben a hivatkozott joggyakorlat mégis nóvum, az leginkább az, hogy a közigazgatási szerződések fogalmát kiterjesztette a támogatási szerződésekre. Ugyanakkor az AB joggyakorlatában korán megjelentek a közigazgatási szervek szerződéses félként való részvételével kapcsolatos problémák [69/1995. (XII. 12.) AB határozat; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat; 67/2006. (XI. 29.) AB határozat; műsorszolgáltatási szerződések kapcsán lásd 46/2007. (VI. 27.) AB határozat; lásd még Legf. Bír. Kf.VI.37.886/ 2000.; Főv. Ít. 2.Kf.27.232/2003/6. és Legf. Bír. Gfv.XI.30.155/2006.]. A közigazgatási szerződések elméletének alapgondolata, hogy a közigazgatási szerződés nem egyenlő a közigazgatás szerződésével. Másképpen nem minden a közigazgatás által kötött szerződés közigazgatási szerződés, hanem ahhoz – az adott jogi szabályozásból fakadó – további ismérvek (például közfeladat-ellátás) szükségesek. Perjogi szempontból pedig a közigazgatás szerződések elméletének és gyakorlatának erősödése a belőlük fakadó jogviták elbírálására hatáskörrel rendelkező fórumok kiválasztásának problémáját is felveti. Ott, ahol az alapul fekvő életviszony közigazgatási jellegű – alanyi, tárgyi, tartalmi okokból – indokolt a közigazgatási bírósági hatáskör megteremtését megfontolni. Ráadásul egy esetleges hatáskörbővítés további változtatásokat is indukálna: a szerződések közigazgatási bírósági hatáskörbe utalása mellett nehéz volna megindokolni a szerződésszegések jogkövetkezményeinek átutalásának mellőzését. Kérdés, hogy ezek a változások – törvényalkotás helyett – pusztán bírói jogértelmezéssel keresztülvihetőek-e.

A Kúria 1/2012. (XII. 10.) KMK-PK véleményében végül úgy foglalt állást, hogy a pénzügyi támogatásokkal összefüggő perek az alapján minősülhetnek polgári vagy közigazgatási ügynek, hogy a támogatási jogviszony vonatkozásában valamely szervezet részére a jogszabály tételes rendelkezése biztosít-e közigazgatási hatósági hatáskört. Közigazgatási hatáskör csak akkor állapítható meg, ha arról jogszabály – az első fokon eljáró hatóság megnevezésével – egyértelműen rendelkezik. A jogviszonyban jelentkező közjogi elemek vagy bármely résztvevő „közhatalmi jellegű” státusza a támogatási döntést nem teszi közigazgatási határozattá, közigazgatási pernek csak a Pp. XX. fejezete szerinti feltételek maradéktalan érvényesülése esetén lehet helye. Ha jogszabály közigazgatási hatáskört a jogviszonyban szereplő szervezet részére kifejezetten nem biztosít, úgy a jogviszony az egyes közjogi elemek ellenére is a Ptk. 1. § (1) bekezdése szerinti polgári jogi jogviszonynak minősül és a jogvita a polgári bíróság hatáskörébe tartozik. A pénzügyi támogatási jogviszonyban Ket. 76. §-ában szabályozott hatósági szerződés csak akkor merülhet fel, ha a felek ténylegesen ennek megfelelő tartalommal kötöttek szerződést és az erre a szerződésre irányuló valamennyi tartalmi elem a megállapodásban hiánytalanul megtalálható. Önmagában a támogatási szerződésben szereplő közjogi elemek a megállapodást nem teszik hatósági szerződéssé, az arra vonatkozó szabályozás csak akkor alkalmazható, ha a felek – a hatósági szerződés alapvető tartalmának megfelelően – közigazgatási határozat helyett kötöttek ilyen tartalmú szerződést.

3. A piacfelügyelettel összefüggő eljárások

a) A Ket. 13. § (2) bekezdés d) pontja 2009. október 1-je előtt úgy szólt, hogy a piacfelügyeleti és a piac szabályozásával kapcsolatos eljárásokban a Ket.-et csak akkor kell alkalmazni, ha törvény eltérően nem rendelkezik az adott ügyfajtában. Ezt a rendelkezést a 2008. évi Ket.-novella módosította. A Ket. 13. § (2) bekezdés d) pontjának módosítását a termékek forgalmazása tekintetében az akkreditálás és piacfelügyelet előírásainak megállapításáról és a 339/93/EGK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. július 9-i 765/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet definíciója indokolja, amely szerint piacfelügyelet a hatóságok által végzett tevékenység és az ennek eredményeként hozott intézkedések annak érdekében, hogy a termékek megfeleljenek a vonatkozó közösségi harmonizációs jogszabályokban megállapított jogi követelményeknek, illetve hogy ne veszélyeztessék az egészséget, a biztonságot vagy a közérdek védelmének egyéb vonatkozásait. Mivel tehát a piacfelügyelet ezen megfogalmazása alapvetően a termékek szabályozásával áll összefüggésben, így a jelenleg a Ket.-ben szereplő 13. § (2) bekezdés d) pontbeli szabály is leszűkülne, és az uniós jogi (közvetlenül hatályosuló) definíció miatt a szolgáltatások feletti piacfelügyeleti eljárás nem „privilegizált eljárás” lenne, hanem teljes egészében a Ket. hatálya alá tartozna.

b) Szükséges továbbá a termékek és szolgáltatások forgalmazására, illetve értékesítésére vonatkozó követelmények ellenőrzését együtt kezelni a reklámozásra, kereskedelmi kommunikációra vonatkozó követelmények ellenőrzésével. A 2008. évi Ket.-novella erre vonatkozóan a kereskedelmi gyakorlat definíciót alkalmazza, figyelemmel a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvényben bevezetett terminológiára, amely alapján a kereskedelmi gyakorlat a vállalkozásnak, illetve a vállalkozás érdekében vagy javára eljáró személynek az áru fogyasztók részére történő értékesítésével, szolgáltatásával vagy eladásösztönzésével közvetlen kapcsolatban álló magatartása, tevékenysége, mulasztása, reklámja, marketingtevékenysége vagy egyéb kereskedelmi kommunikációja. A törvény ezért rendelkezik úgy, hogy a termékek és a szolgáltatások forgalmazására, illetve értékesítésére vonatkozó követelmények ellenőrzésével, illetve a piacszabályozással kapcsolatos eljárásban, ideértve a gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök társadalombiztosítási támogatásával kapcsolatos eljárásokat is, a Ket.-et csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg.

c) A privilegizált eljárások listája nem teljes. Ennek oka, hogy a Ket. 82. § (1) bekezdése a hatósági nyilvántartási eljárásokkal szemben a Ket.-et teljes egészében szubszidiáriussá teszi.

Kapcsolódó jogszabályok

Áht., Ávr., Mgetv.

13. § (4) Ha az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa eljárási szabályt állapít meg, e törvény rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók. E törvény rendelkezéseitől az Európai Unió kötelező jogi aktusának végrehajtása céljából – az ahhoz szükséges mértékben és módon – törvény, kormányrendelet vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete eltérhet.

(5) E törvény rendelkezéseitől a nemzetközi szerződést kihirdető törvény eltérhet.

(6) Jogszabály az e törvényben nem szabályozott, de e törvény szabályaival összhangban álló kiegészítő jellegű rendelkezéseket állapíthat meg.

1. Eltérés a Ket.-től az uniós jog alapján vagy nemzetközi szerződést kihirdető törvényben

a) A Ket. 13. § (4)–(5) bekezdése az Alaptörvény jogforrásokra és a jogszabályi hierarchiára vonatkozó rendelkezéseit konkretizálja a közigazgatási hatósági eljárásjogi rendelkezésekre. Az Alaptörvény E) cikk (3) bekezdése értelmében az Európai Unió joga megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt. A Q) cikk (2)–(3) bekezdése szerint pedig Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé.

Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 288. cikke úgy rendelkezik, hogy az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében az intézmények rendeleteket, irányelveket, határozatokat, ajánlásokat és véleményeket fogadnak el. A rendelet általános hatállyal bír. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja. A határozat teljes egészében kötelező. Amennyiben külön megjelöli, hogy kik a címzettjei, a határozat kizárólag azokra nézve kötelező, akiket címzettként megjelöl. Az ajánlások és a vélemények nem kötelezőek. Az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa fordulat alatt az uniós jogforrások közül a rendeletet kell érteni (lásd a Ket. 121. §-ához fűzött kommentárt) Az Európai Unió kötelező jogi aktusa a rendelet, az irányelv és a határozat.

A Ket. 13. § (4) bekezdése a jogalkalmazóhoz és a jogalkotóhoz is szól. Egyrészt alkalmazási szabály: ahol rendelet eljárási szabályt állapít meg, ott a Ket. helyett azt kell alkalmazni (lásd a Ket. 121. §-ához fűzött kommentárt). Másrészt – figyelemmel arra, hogy az uniós jogot végre kell hajtani – előfordulhat, hogy olyan tárgyban kell a Ket.-től eltérő szabályt alkotni, ahol a Ket. erre nem ad lehetőséget. A Ket. 13. § (4) bekezdés második mondata az uniós jogi megfelelés érdekében ad általános felhatalmazást az eltérő szabály megalkotására a jogalkotásnak. Az általános felhatalmazást úgy kell érteni, hogy a Ket. nem egyes jogintézmények tekintetében ad eltérési lehetőséget, hanem mindig az uniós jog végrehajtása érdekében szükséges mértékben és módon. A 2008. évi Ket.-novellát is több tekintetben inspiráló szolgáltatási irányelv 5. cikke például előírta, hogy a tagállamok megvizsgálják a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra és annak gyakorlására alkalmazandó eljárásokat és alaki követelményeket. Ha a megvizsgált eljárások és alaki követelmények nem eléggé egyszerűek, a tagállamoknak egyszerűsíteniük kell azokat.

Az Európai Bíróság konszolidált joggyakorlata értelmében a tagállamok nem hivatkozhatnak belső jogrendjükre, így eljárásjogi rendelkezéseikre sem az uniós jog végrehajtása alóli kibúvás érdekében. Az uniós jog elsőbbségének elvéből fakadóan a magyar jognak, így a közigazgatási hatósági eljárásjognak is biztosítania kell az uniós szabályok érvényesülését [Case C-8/88., Németország v. Bizottság (1990) ECR I-02321]. A Ket. 12. § (4) bekezdésében foglalt „alkalmazás” nemcsak a közigazgatási bíróságokra, hanem a közigazgatási hatóságokra is irányadó. A Fratelli ügyben az a jogkérdés merült fel, hogy egy át nem ültetett vagy nem megfelelően átültetett irányelv egyes rendelkezései – ha megfelelnek az Európai Bíróság e tárgyú joggyakorlatának – felhívhatóak-e a tagállami közigazgatási szervekkel szemben is [Case C-103/88., Fratelli Costanzo v. Comune di Milano (1989) ECR 01839]. Ha tehát ilyen irányelvi rendelkezésről van szó, a közigazgatás valamennyi szerve, ideértve a tagállami decentralizált szerveket is, kötelesek ezt a rendelkezést alkalmazni és az ezzel ellentétes belső jogi norma alkalmazását félretenni [Case C-101/91., sz. Bizottság v. Olasz Köztársaság (1993) ECR I-00191].

Ebben a dogmatikai rendszerben érdekes kérdést vet fel az Európai Bíróság ítéletének a helye. Az Európai Bíróság ezzel kapcsolatban azt az álláspontot foglalta el, hogy azon értelmezés, amelyet az Európai Bíróság az EKSz 234. cikk alapján ráruházott hatáskör alapján valamely közösségi, uniós jogszabályra vonatkozóan kifejt, szükség esetén megmagyarázza és pontosítja e szabály jelentését és terjedelmét, amely szerint azt a hatálybalépésének időpontjától értelmezni és alkalmazni kell, illetőleg értelmezni és alkalmazni kellett volna. Ebből következően az így értelmezett közösségi jogi szabályt a közigazgatási szerveknek hatáskörükben alkalmazniuk kell az Európai Bíróság az értelmezés iránti kérelemről határozó ítélete előtt keletkezett és létrejött jogviszonyokra is. E körülmények között az EKSz 10. cikkből eredő együttműködés elve alkalmazásával a közigazgatási szerv köteles az említett határozatot felülvizsgálni annak érdekében, hogy figyelembe vegye valamely releváns közösségi jogi rendelkezésnek a Bíróság által utóbb adott értelmezését. Az említett szervnek kell – e felülvizsgálat eredményének függvényében – meghatároznia, hogy milyen mértékben kell – harmadik személy érdekeinek sérelme nélkül – a szóban forgó határozatot visszavonni. [A közigazgatási határozatok jogerejének utólagos megdöntésére vonatkozó uniós joggyakorlat további feltételeire lásd Case C-453/00., Kühne & Heitz NV v. Produktschap voor Pluimvee en Eieren (2004) ECR I-00837; állami támogatás utólagos visszakövetelése és a német közigazgatási eljárási törvény szabályainak alkalmazhatósága kapcsán lásd: Case C-24/95. Land Rheinland-Pfalz v. Alcan Deutschland GmbH. (1997) ECR I-01591.]

b) A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 9. § (1) bekezdése szerint az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződést törvényben kell kihirdetni. Egyéb esetben a nemzetközi szerződést kormányrendeletben kell kihirdetni. A Ket. 13. § (5) bekezdése értelmében Ket.-től eltérő szabályt csak a nemzetközi szerződést kihirdető törvény állapíthat meg.

2. A „kiegészítő jellegű rendelkezések”

A Ket. 12. § (6) bekezdésével kapcsolatban a legfontosabb értelmezési kérdés a „kiegészítő jelleg” meghatározása. Ezen olyan szabályt kell érteni, amely a Ket. egyes eljárásjogi rendelkezéseinek konkrét végrehajtását, módját írja körül, esetleg valamilyen adminisztratív-technikai jellegű ügyintézési-ügykezelési normát határoz meg. Ilyen szabály lehet például, ha a jogszabály a kötelezően előírt tárgyalás lefolytatására konkrét szabályokat ír elő vagy ha az ágazati jogszabály előírja, hogy a látássérült ügyfél számára – kérelmére – a tárgyalás során készült jegyzőkönyvet, továbbá az eljárást lezáró döntést Braille-írásban is el kell készíteni [az Egyenlő Bánásmód Hatóságról és eljárásának részletes szabályairól szóló 362/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet 9–11. §, 14. § (2) bekezdés].

Kapcsolódó joggyakorlat

38/2012. (XI. 14.) AB határozat A közterület életvitelszerű lakhatásra való használatát szankcionáló szabálysértési tényállás és más törvényi rendelkezések megsemmisítéséről.

89/2009. (IX. 24.) AB határozat Címében és szabályozási tárgyaiban magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályokat tartalmazó rendelkezések megsemmisítéséről.

60/2009. (V. 28.) AB határozat Az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és az 57. § (5) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21/A. §-ában nem szabályozta megfelelően a felelősség alóli mentesülés eseteit. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sértő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 21/B. §-ában nem szabályozta megfelelően a közigazgatási eljárás és a szabálysértési eljárás egymáshoz való viszonyát.

44/2009. (IV. 8.) AB határozat Szociális ellátásokkal kapcsolatos jogszabályi rendelkezések alkotmányosságának vizsgálatáról.

46/2007. (VI. 27.) AB határozat A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvénynek a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályáztatással, valamint a műsorszolgáltatási jogosultság elnyeréséről szóló jogalkalmazói döntések bírósági felülvizsgálatával kapcsolatos rendelkezéseinek vizsgálatáról.

353/B/2007. AB határozat A villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény 9/A. § (2) bekezdése második fordulatának 2005. november 1. és 2007. december 31. között hatályos szövege, valamint 11. § a) pontjának 2003. január 1. napja és 2007. december 31. között hatályos szövege alkotmányellenességének vizsgálatáról.

794/D/2004. AB határozat Az agrár és vidékfejlesztési támogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 290/2002. (XII. 27.) Korm. rendelet 11. § (3) bekezdése, valamint az egyes agrártámogatási földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszteri rendeletek módosításáról és hatályon kívül helyezéséről szóló 127/2003. (XII. 17.) FVM rendelet 1. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról.

719/B/2001. AB határozat Az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet 11. § (2) bekezdése és 11. § (3) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének vizsgálatáról.

882/B/1998. AB határozat Az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet 11. § (7) bekezdése, valamint e rendelet 1998. évben hatályban volt 11. § (7) bekezdése és a jelenleg is hatályban lévő 16. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról

63/1997. (XII. 12.) AB határozat A szabálysértési jognak az Alkotmány 50. § (2) bekezdése, illetőleg az Alkotmány 57. § (1) bekezdése követelményeinek megfelelő újraszabályozásáról, a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény egyes rendelkezéseinek megsemmisítéséről.

BH2010. 287. Nem hatósági ügyben hozott önkormányzati határozatokat a polgármester nem támadhatja meg bíróság előtt. A keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül el kell utasítani.

BH1993. 464. Az önkormányzat képviselő-testületének gazdálkodási jogkörben hozott határozata nem tekinthető államigazgatási hatósági határozatnak, ezért annak felülvizsgálatát az érdekelt fél a bíróság előtt nem kérheti.

Kapcsolódó jogszabályok

Nsztv.

14. § (1) Törvény vagy kormányrendelet e törvény rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapíthat meg

a) a közbeszerzéssel kapcsolatos jogorvoslati,

b) a honvédelmi és katonai célú építmények, ingatlanok építésügyi hatósági engedélyezésére, illetve működési és védőterületeik kijelölésére vonatkozó, valamint

c) az egészségügyről szóló törvény szerinti rendkívüli halállal kapcsolatos

eljárásban.

(2) Törvény vagy kormányrendelet e törvény rendelkezéseitől eltérő vagy kizáró szabályokat állapíthat meg a haditechnikai eszközök és szolgáltatások, illetve a kettős rendeltetésű termékek és technológiák külkereskedelmének engedélyezésére irányuló eljárásban.

a)–h)

(3) A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló külön törvény vagy annak felhatalmazása alapján kormányrendelet e törvénytől és az ügyfajtára vonatkozó különös eljárási szabályoktól eltérő rendelkezéseket állapíthat meg:

a) a hiánypótlásra,

b) a kézbesítésre,

c) az ügyfél tájékoztatására,

d) a hatáskörre, az illetékességre,

e) a szakhatóság közreműködésére,

f) a fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatóvá nyilvánításra.

„Lapozz bele!” módban ezek az oldalak nem érhetőek el.

Kérjük, vásárolja meg a teljes elektronikus könyvet weboldalunkon.

This page is not available in preview mode.

Should you wish to access the complete text, please purchase the full version of this e-book at our webpage.